政策学习视角下南京市“万人评议机关”政策变迁研究

蒋立　郑慧玲

摘 要：自2001年南京市开展“万人评议机关”以来，该项政策在十八年间进行了多次调整。结合分析时间逻辑与运作架构，总结发现南京市“万人评议机关”的政策变迁主要集中在评议人构成、评议对象、评议内容、群众评议占比、结果公开程度等五方面。在此期间，变迁背后体现了吸取-教训型的政策学习模式：以政府为主导的政策网络作为学习主体，通过政策的渐进调整达到完善民主评议工具的学习效果。由此，透过政策学习的视角，加深了对于南京市“万人评议机关”常规性政策变革模式的理解。

关键词：政策学习;政策变迁;万人评议机关

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.072

1 问题的提出

南京“万人评议机关”是公民参与政府绩效考核的一次有效实践。自2001年至今，十八年变迁过程中，“万人评议机关”具体政策发生着渐进性的调整：其评议人构成更加科学;评议对象分组更加细化;评议方式更加综合……

然而，纵观学界现有关于民主评议的研究大都集中于绩效管理、公民参与、责任政府建设等方面，如吉鹏以南京市“万人评议机关”为对象，立足于微观技术层面，探索优化外部评价模式;冯霞则聚焦于公民参与角度，对2005年的“万人评议机关”政策作了一个静态的分析;而秦晓蕾将南京市“万人评议机关”的政策变迁更多归因于政府权力与公民权利的相互制衡，并针对公民有效参与政府绩效管理方面提出了改进意见。然而，本文则通过审视十几年来“万人评议机关”的动态变迁过程，从政策学习这一更为宏观的视角理解政策变迁的过程，应当是有所创新的。

区别于传统上冲突导致被动政策变迁的看法，政策学习理论是理解政策变迁发生的重要途径：政策学习更加注重政策主体的主动性，通过回应政策遗产，吸纳先进经验，政策主体推动政策变迁发生。在实践中，“万人评议机关”政策表现出在原有政策遗产基础上的渐进性变革，政府在其中居于主体地位，具有持续性学习的特征。因此，本文通过梳理南京“万人评议机关”的政策变革表现，以政策学习作为观察视角，明晰变革背后的学习要素与特征，加深我们对长时间序列下南京“万人评议机关”政策变迁历程的理解。通过研究试图回答以下两个问题：（1）南京市“万人评议机关”发生了什么样的政策变迁？（2）其政策变迁背后体现了怎样的政策学习模式？

2 南京市“万人评议机关”政策变迁过程

以“万人评议机关”为代表的公民参与评估从时间逻辑来看，可分为四个环节：采集评议信息、反馈评议结果、运用评议结果、回应评议结果（邓国胜、肖明超，2006）;此外，“万人评议机关”结构框架又被分为民主参与、评议对象、评议内容、核心成果、成果运用五个维度（秦晓蕾，2017），在结合时间逻辑以及政策运作框架的基础上，本文从案例实际出发，将“万人评议机关”政策从2001年至今的变迁过程进行总结。

2.1 评议人构成的变化

十八年间，由谁来参与民主评议一直是政府与相关专家着力调整的问题。自2002年起，南京市市级机关工委就与江苏省社科院合作设计出《南京市市级机关作风评价体系》。这份方案中，评议人构成从第一年的6类6类：1.南京市六城区居民;2.下级区县机关科室;3.市级机关下级处、室;4.500家国有、三资、民营企业;5.部分市人大、市政协代表和机关作风监督员;6.市委扩大会议领导干部。扩大到10类10类：在2001年基础上，增加“专业技术人员”评议人;增加“驻宁机构”评议人;增加街道、镇工作人员;基层社区工作人员。，其中党政机关以外的评议人占了绝大多数。2004年，原有的市级机关干部不再参加评议，改由市级机关作风监督员参与;此外，评议人产生方式改为从评议库中进行随机抽选，并通过维护委员会的剔除机制来保证数据的科学性。在2014年，“万人评议机关”还委托了第三方机构进行事项评议，从外部提升评议结果准确性。

2.2 评议对象的变化

在前述的2002年版评议方案中，评议对象大致分为两类：一类是与公民有直接接触的政府部门;另一类是相对于公民“距离”较远的政府部门。而在2004年版本中，按照工作性质、职能、同群众接触的方式和程度等因素，参与评议的96个部门被分成3类：第一组为政府机构中直接面向广大群众服务和执法的部门及部分专营性企事业单位;第二组为政府机构中除第一组外的部门及直属单位;第三组为党群机关、人大机关等。到2010年，因大部制改革，南京市政府局级机构较改革前减少9个，评议对象也相应有所减少。评议结构的不断细化，有助于破除大范围印象评议的弊端，从而提升整个评议的公平性。

2.3 评议内容的变化

2014年，“万人评议机关”的评议内容從单一评议升格为“四位一体”综合评价。以往的单一评议局限于印象评议，其评价标准主要是群众满意度，群众根据印象给参评单位进行打分进而生成排名。而“四位一体”在既有基础上又引入了三个评价维度：要素评议以执行力建设为核心;事项评议即“一事一评”，以检验服务效能为目标;作风建设工作考核以基础性工作为重点，内容包括作风建设年度重点工作完成情况等。另外，突破单一的书面问卷形式，其新发展了报纸和网络评议等渠道，如政风行风民主评议“述职直播”等。

2.4 群众评议占比的变化

2001年，南京“万人评议机关”全部由群众评议决定。此后，因部分机关建议加上机关互评要素，于是在2004年的版本中加入了占比30%的工作考核。但随着机关之间碍于情面互打高分等问题的显现，作为调整，在2010年取消了原有的内部评议，重新“真正实现群众说了算”。

2.5 结果公开程度的变化

注重民意不单单表现在市民发言权上，更体现在结果的公开方面。只有公开透明才能实现监督功能，为改进政府工作带来压力与动力。“万人评议机关”第一年向全社会公开末位处理，但到2002年，考虑到排名公开、惩罚过重给各部门的领导施加了巨大的压力，评议结果改为只在次年初全市机关作风建设大会上通报。转变出现在2010年，在该年万人评议“新政”中，最终评议排名主动向社会公布。

3 南京“万人评议机关”下的政策学习模式

十几年里，南京“万人评议机关”频繁调整民主评议方案，那么在此过程中政策调整的主导权由谁掌控？调整的重点是什么？又达到了怎样的目的呢？或许，政策学习作为理解政策变迁的新视角，能够解答我们的相关困惑。因此，本文基于本尼特和豪利特等人在政策学习方面的研究，从学习主体、学习内容、学习效果三方面区分了吸取-教训学习与社会学习两种政策学习类型（如表1所示）。

从学习主体来看，吸取-教训学习发生于小的、集中的政策网络中，是指“政府不同分支机构和部门间、政府与其他社会组织之间的互动关系”;而社会学习发生于大规模的公共参与的政策社群中，是指“政策领域中共同关注某些政策问题的主体或潜在主体”。在学习内容上，前者更倾向于对实用性的政策工具层面的学习，后者则表现为对政策背后理念流的学习。在学习效果上，吸取-教训学习主要关注政策工具在环境中运用成功或失败的原因，从而对使用何种方法或技术做出选择以实现项目变革，是一种渐进的、常规的政策变革模式;而社会学习则表现为破坏现有秩序与建立新秩序，其伴随着深层次的政策目标、核心信念的转换，是一种显著的、范式的变革模式。

由此，对比两类政策学习模式，我们推论南京“万人评议机关”十八年以来的政策变迁过程主要呈现出一种吸取-教训的政策学习类型，而非社会学习型。

3.1 学习主体：以政府为主导的政策网络

一方面，从政策的提出来看，无论是为响应中央号召切实提升政府绩效考核的科学性与民主性，还是为有效处理“宁波事件”，南京“万人评议机关”的推出均体现了政府动员的特征。另一方面，几次重大政策调整时期的主体均局限在以政府为主导的小范围内的政策网络中，包括南京机关工委、江苏省社科院有关专家等。而且，由于缺乏公众、被评议主体等政策子系统在政策议程设定、规划，尤其是决策等政策循环阶段的广泛参与，政策学习的主体具有高度的有限性与重复性，因此其并不符合社会学习中政策社群这一概念。

3.2 学习内容与效果：完善民主评议工具

南京“万人评议机关”学习的客体主要是民主评议这一政策工具本身，其最终达到的效果便是在若干重要时间关键点上实现的项目变革。通过政策结果的反馈过程、对国内国外城市评议机关作风先进做法等外部经验的学习，政府在十八年间在群众评议占比、评议结果公开度、评议结构及其内容、评议工具等方案设计上做出了相应的调整。

而这一系列的政策工具方案重组与设计过程，逐渐强化了建设服务型政府这一理念。该活动坚持“请人民评判”的目标，以充分赋权于民、邀民参与的方式广开“民意河道”，将民众的满意度作为政府绩效管理的重要依据，并通过舆论、经验等诱因下的学习不断地推动政策创新与变迁，从而更好地保障了民众的代表性、知情权与监督权。尽管该政策在评议人选取的公平性、问责轻重程度的权衡和政府对民众的建议回应性等方面仍然存在问题，但是政府与社会长期建设服务型政府的步伐不会停滞，服务理念在可预见的长时期内将会占据主导话语权的地位。由此，十八年来开展的南京“万人评议机关”重在对其政策工具客观性效能层面的提升，而其背后的“服务型政府”范式并没有发生变化。

4 结论与讨论

从2001年到2019年，南京“万人评议机关”政策在评议人与评议对象、群众评议占比、评议结果公开程度、评议工具内容等方面都进行了一定程度的适应性调整。而从政策变迁背后的学习模式来看，南京“万人评议机关”常规性的政策变革模式背后更多体现了吸取-教训的政策学习模式，而非引起范式转换的社会学习模式。该活动的学习主体是以政府为主導的集中的政策网络，参与人员同质性强、重复度高、规模性小，其通过对万人评议工具实用性层面的更新升级，对标找差，以此稳健地推动项目变革创新。而该政策因致力于“请人民评判”的目标，其背后流动着的“服务型政府”理念在政策变迁过程中也呈现出不断强化的趋势。可以说，南京“万人评议机关”活动采取吸取-教训式的政策学习模式，通过对方案设计的满意型决策与渐进性变革，在一定程度上巩固了政策子系统内的信念联盟，有利于为当前的“服务型政府”范式积蓄力量。

的确，相较于冲突理论，政策学习理论更适用于解释中国的社会政策发展，其推动了政策变迁研究从被动适应向主动调适的转变，也有助于更好地研究政策的形成与变迁过程。但是，本文仅简单地从政策学习类型的角度理解了政策变迁进程，却在学习的来源、变迁的动力因素及其作用机制等方面的阐述上具有一定的模糊性，有待于我们在今后的研究中作进一步的探讨。

参考文献

[1]吉鹏，王跃.地方政府绩效的外部评价——南京市万人评议政府模式的研究[J].云南行政学院学报，2006，（06）：81-83.

[2]冯霞.浅议地方政府绩效评估中的公民参与问题——以南京市为例[J].中国管理信息化，2019，22（19）：181-183.

[3]秦晓蕾.地方政府绩效评估中的有效公民参与：责任与信任的交换正义——以南京市“万人评议机关”15年演化历程为例[J].中国行政管理，2017，（2）.

[4]邓国胜，肖明超.群众评议政府绩效：理论、方法与实践[M].北京：北京大学出版社，2006.

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