沈阳自贸区的国际化、贸易便利化发展路径探究

李航

摘 要：沈阳自贸区自建立以来，在国际化和贸易便利化方面进行了许多创新，总的来看，商事制度还没有建立起国际比较优势，在与国际惯例和国际标准对接上还需进一步努力，信息孤岛和数据壁垒问题还有待解决，国际化人才政策还有待加强，政府各职能部门间的权责还不明晰，网络和信息化建设还需要加强，政府的服务方式和主动服务水平还有待进一步提升。应借鉴上海、天津等自贸区的做法，加快政府职能转变打造更加科学透明的政务环境，加强政策引导推动产业转型升级、降低区内企业运营费用和通关成本，加强自贸区基础设施和软件环境建设，不断提升其国际化和便利化水平。

关键词：沈阳自贸区;国际化;便利化;发展路径

中国（辽宁）自贸试验区沈阳片区（简称沈阳自贸区）于2017年4月10日揭牌，聚集了东北地区最具竞争力的传统重工业、航空装备、智能制造、信息技术等高端制造产业集群和商贸物流服务业，目标是建设具有国际竞争力的先进装备制造业基地。从传统的地区性产业聚集区到面向全球的产业基地，必须提升沈阳自贸区的吸引力，而打造更高水平的国际化和贸易便利化环境，是其中关键之处。

一、自贸区国际化和贸易便利化的主要内容

（一）自贸区国际化

自贸区作为更高层将次的对外贸易区域和平台，不仅面向国际贸易、国际投资，还需要考虑国际人才流动。其国际化主要表现在，通过对接国际通行的国际贸易、投资法律法规，国际商务活动中的规则惯例，加强政策创新，为区域内的企业和人员提供国际化服务。自贸区国际化具有鲜明的特点，一是衔接国际通行的制度和做法，可以为企业提供国际贸易和投资的便利。二是市场经济主导，市场规则和商业规律得到各方的尊重和遵守。三是自贸区的产业体系高度开放，积极与全球化的产业分工，并努力实现在产业链上的攀升。四是政府重服务轻管理，不仅有着积极的财税金融政策支持，更极少对市场主体进行干预，往往是以事先告知的方式实施管理服务，列出负面清单引导企业合法合规经营。五是社会文化氛围更加开放，环境宜商宜居，对国际人才有着更强的吸引力。

（二）自贸区贸易便利化

自设立上海自贸区开始，中国分5批设立了上海、广东、福建、天津等18个自由贸易试验区（如表1所示）。这些自贸区承担着改革和制度创新试验田的任务，在贸易便利化也比我国对外签订的自贸协定更加详细，针对性强，直接服务区域内企业。从类别来看，各个自贸区的贸易便利化主要集中在通关便利化，通过简政放权，创新海关监管和服务模式，推行统一申报、集中查验、分批核放的方式，对出境手续进行简化，实行一体化监管，以达到一线放开、二线管住的目的。自贸区贸易便利化措施主要包括：一是对接国际贸易通行规则和监管制度，建立“一站式”申报查验、无纸化国检、快检验快放行，以及国际贸易“单一窗口”和货物分类监管。二是改革原产地签证管理方式，试点第三方检验结果采信制度，对港澳台通关实行便利化措施，以减少企业的等待时间和成本。三是鼓励贸易业态创新，设立保税展示交易平台，开展禁止类进口机电产品维修再制造和非中国制造的机电产品在监管区维修再制造业务。除此之外，各个自贸区也都有着自己的特色政策，主要是根据自身资源禀赋出台的政策，以实现对区域经济优势的发挥和对区域经济发展的辐射。比如，广西自贸区的政策倾向于与中南半岛国家的贸易，便利化措施涉及到众多的热带水果和农产品。

二、沈阳自贸区国际化和贸易便利化有关做法

（一）沈阳自贸区国际化的做法

沈阳自贸区自成立起就积极复制上海自贸区的经验做法，着力在进出口港口等基础设施、跨国企业资金和人才流动、现代物流体系以及国际贸易纠纷上提升国际化水平。但客观来看，沈阳自贸区在制定相关政策上、打造工作流程上缺乏相应的独立性，改革措施的自主性也不强，严重影响了自贸区国际化水平的提升。

1.商事制度还没有建立起国际比较优势。沈阳自贸区围绕企业生命周期各个阶段所需服务所提供的服务流程，相对比较繁琐，还具有很大的优化与简化空间。不仅和香港、新加坡这样的自由贸易港有着巨大差距，即使是和国内的天津、广州等自贸区相比，也有着较大的改善余地。比如，企业设立作为企业生命周期的起始点，其设立是否便利，对于外来企业而言是非常重要的初始印象，但沈阳自贸区当前企业设立的流程、效率、时限和费用等各方面都还没有做到最优。特别是在线一体化服务上，沈阳自贸区内各部门的许可审批职能、工作服务流程还没有做到整合统一，与国际上自贸区通行做法有着较大差距。

2.在与国际惯例和国际标准对接上还需进一步努力。与国际的对接包括软硬件两个方面，软件上主要是指知识产权保护、财政政策、金融政策与国际惯例和标准进行对接，硬件上主要是基础设施对接国际标准。沈阳自贸区当前表现出来的通关效率不高问题，既有体制机制和制度的软件因素，也有交流物流体系与国际标准对接不畅，通关体系不符合国际惯例的因素。沈阳自贸区地处关外，虽然是中蒙俄经济走廊的重要支点城市，但无论是高速公路、国际机场还是城际轨道交通都还比不上广州、深圳、上海这些大都市，基础设施建设还需要加大投入，特别是航空、铁路、轨道、公路等多种运输的无缝衔接还没有实现，建立自贸区集疏运一体的交通物流体系还有较长一段路要走。

3.信息孤岛和数据壁垒问题还有待解决。从国际经验为看，简化区域内的政府办事流程，实行“多证合一”的办事方式，实现事中事后的监管体系，是各个自贸区消除信息壁垒的重要基础性工作。但从目前来看，由于建立时间还不长，政府职能部门的改革还没有完全跟上，沈阳自贸区的信息采集、信息共享系统还远没有建立起来。最突出的一点就是管理者还没有采集到企业层面的数据，没有针对企业的数据库，導致政府间多个管理部门在企业管理上无法做到彼此信息共享、管理同步，特别是会影响到各个部门、环节之间的数据互信，不仅给管理带来了难度，也会在一些环节人为增加企业的成本，最终影响到沈阳自贸区对各地企业的吸引力。

4.国际化人才政策还有待加强。面向全球发展的沈阳自贸区要想展现出更加国际化的竞争力，必须需要有一个能够吸引国际化人才的软环境。但相对于上海、广州、深圳等国内走在前列的自贸区，沈阳自贸区吸引国际人才的相关政策还比较落后，无法起到吸引国际人才的目的。沈阳作为东三省地区的城市，城市国际化程度本来就不高，吸引外来从才特别是国际化人才的难度也比较大。但目前来看，沈阳自贸区的人才奖励政策竞争力不足，且缺乏系统性，针对国际高级人才流动出台的居留许可、人员签证、工作签证、申请在华永久居留权等一系列便利化措施，还没有完全落到实处。有些吸引政策需要当事人来往于多个政府部门，办理的难度也比较大，政府还没有完全从管理到服务的理念转变，这在一定程度上削弱了沈阳自贸区的竞争力和吸引力，不利于其国际化水平的提升。

（二）沈阳自贸区贸易便利化的做法

沈阳自贸区贸易便利化的政策措施，主要是复制上海、福建等自贸区的经验做法，着眼于优化外商投资企业设立和服务自贸区企业，先后推出了工商登记和商务备案单一表格、单一窗口的做法。归纳起来主要有几点，一是推行负面清单管理，自2017年7月10日起实施，负面清单列明了不符合国民待遇等原则的外商投资准入特别管理措施。二是实行先进区后报关，只要是在海关注册登记的区内企业，可先凭货物舱单等信息进行简要申报，后续在规定时限内完成正式进境货物申报手续。三是实行批次进出，集中申报，从一票一报改为多票一报，外贸企业的申报次数明显减少，以降低企业的通关成本，提高物流效率。四是实行通关一体化，以标准化信息和单证为基础，向单一平台进行申报，以实现最高效的管理。五是实行货物分类分区监管，非保税货物与保税货物分类监管。截止目前已为15187家企业办理注册手续，外资企业136家，注册资本15亿美元。可以从以下几个方面考察沈阳自贸区贸易便利化水平。

1.政府各职能部门间的权责还不明晰。从各个自贸区的经验来看，通过明晰各个职能部门间的权责，才能实现政府服务的高效率。但当前来看，沈阳自贸区政府改革还不够，政府各职能部门间从横向到纵向都还没有明晰的权与责的划分。从横向上来看，沈阳市政府各部门、沈阳自贸区管委会各部门之间的权责划分不清晰，相互之間的工作流程衔接不通畅、信息数据不共享，对企业的服务还没有形成工作合力，有的时候甚至还出现了推诿扯皮。这些不理想的状态，实际上是对单一表格、单一窗口和多规合一政策的破坏，导致其无法落到实处。从纵向上来看，沈阳市政府和沈阳自贸区之间的职责划分不清晰，自贸区的独立性比较差，许多工作还需要到市政府的各个部门来办，在实际工作中给企业带来了很多不必要的麻烦。虽然政府正推进放管服的改革，但还需要时间才能真正实现。

2.网络和信息化建设还需要加强。网络化、信息化是全球各个知名自贸区高效率服务的关键，是贸易便利化最重要的基础。相对于其它环境，现在的自贸区体现了经济全球化、社会信息化、文化多样化的时代特点，通过网络信息化建设，推行全流程的电子化处理，才能真正适应当前时代需要。但从沈阳自贸区的现实情况来看，虽然一直在加强软硬件建设，但从企业设立到各种资质的办理，甚至是企业日常运营所需的电力办理等，都还没有实现完全的电子化，需要企业向一些职能部门提交各类表格，甚至需要多次办理，真正的平台化办事系统还没有达到企业的需求，沈阳自贸区自身的政务服务网站所能提供的在线服务也比较少，用户体验还达不到最优。

3.政府的服务方式和主动服务水平还有待进一步提升。沈阳自贸区的贸易便利化水平还取决于自贸区政府部门的服务水平。事实上，沈阳自贸区成立以来，自贸区政府也围绕着打造具有竞争力的国际化自贸区推进行政审批改革，以打造高效服务政府。但从实际情况来看，受到传统观念的影响，沈阳自贸区政府的服务方式和主动服务水平都还不够。沈阳自贸区政府服务受传统理念影响比较明显，政府服务方式缺乏创新意识，对企业所需的服务研究不深，无法及时为企业提供所需服务。比如，所有的企业都会欢迎延时服务、预约服务等带有便民性质的服务，但有些企业会更需要上门服务，有些企业则对中介服务有很大的需要，等等。这些都需要政府服务部门进行深入的调研，经常性走访自贸区内的企业，及时了解企业所想所需，适时地推出创新服务。同时，要转变政府工作人员的工作理念，加强每位人员的主动服务意识，真正为各家企业提供主动服务。

三、国内其它自贸区的成功经验借鉴

（一）走在创新前列的上海自贸区

上海自贸区是中国大陆设立的第一个自贸区，在自贸区建设上发挥着国内领头羊的作用，其很多做法都被复制到其它自贸区。在自贸区国际化和便利化方面，其主要经验至少在三个方面，一是实行负面清单管理模式。将一直以来实施的正面清单管理转变为负面清单模式，实现了法无禁止即自由的管理理念落到实处，大幅减少关税壁垒，真正实现简政放权。围绕这一要求，对工商登记制度、国际贸易制度和手续进行了优化和简化，同时采取外商投资备案制而不是审批制，将管理的重点放在事中和事后监管。这一系列做法，实现了对企业管理最小限度的干预，可以让企业心无旁骛地发展而不用担心会有人为设置障碍的问题发生。二是推进海关监管制度创新。实行一线放开、二线管住、区内自由、分类监管的理念，对不同的货物进出境采取不同的监管模式，最大可能地适应企业的货物进出境需求，从而为自贸区发展营造良好的环境。三是深入进行金融创新。围绕自贸区国际化需求，上海自贸区发挥自身远东金融中心的优势，在金融领域进行了大胆创新。比如，在区内试行人民币资本项目可兑换服务，同时扩大跨境人民币的使用，使人民币国际化进程在上海自贸区迈出一大步。另外，结合自贸区投资便利化的需求，上海自贸区对外汇管理体制和制度进行改革，重点进行了利率市场化改革，从而提高资金配置效率。这一对接国际惯例的做法，很好地适应了外国企业和个人投资需求。

（二）发挥区位优势典范的天津自贸区

天津自贸区成立于2015年4月，自身依托京津冀一体化和滨海新区等国家战略，拥有发达的交通运输体系和港口优势，又能辐射东北区地区，在其发展过程中，区位优势比较突出，推动了自贸区的快速发展。一是对政府和市场的关系进行重新定位。从一颗印章管审批、一个平台管信用到一份清单管边界等，“十个一”的政府职能清单，很好地诠释了政府服务职能，加上事中事后监管的风险管理模式，极大地提升天津自贸区的贸易国际化和便利化水平。特别是通过赋予自贸区管委会相关立法权限，出台自贸区条例，将政府管理要求提升到法律层面。二是扩大开放领域。在外商投资管理上，不仅借鉴了上海自贸区的负面清单做法，直接使用与上海、福建、广东都使用的负责清单，同时还对服务业和制造业放宽了外来投资的准入限制，只要负面清单之外的事项，基本上不需要进行审批，极大地提升了外商投资的透明度和投资效率。三是大力推行互联网+的做法，通过构建的国际贸易单一窗口，区内企业可以通过任何一个在线单一窗口完成操作，进行相关的单据上报等事项。同时，对海关通关和检验检疫制度进行创新精简，方便企业进行对外贸易操作，也很大程度上提升了天津自贸区的竞争力和吸引力。

四、沈阳自贸区的国际化、贸易便利化发展路径建议

（一）加快政府职能转变，打造更加科学透明的政务环境

沈阳自贸区国际化便利水平的提升，基础就是政府职能的转变，需要从管理到服务理念的转变。因此，一是科学定位政府和市场的关系，最大限度地简政放权。沈阳市政府和自贸区管委会应坚持充分放权，包括市政府应充分向管委会充分放权，避免出现自贸区企业相关事项还需要到市政府职能部门办理的现象。同时，管委会也要深化放管服改革，推进行政审批改革，只要不涉及负面清单的内容，比如公共服务供给、企业生产经营等环节的审批尽可能放开。注重发挥中介组织的作用，事前监管尽可能交给中介组织，把监管重点放在事中事后监管上。二是转变政府管理模式，从管理转变为服务。树立主动服务意识，开展深入的企业调研，了解企业的所想所需，设立针对性服务，也提高事中事后监管以及审批的精准性。建立健全信息共享平臺，实现不同职能部门之间的数据和信息共享、互认，既减轻企业报送单据的负担，也提高监管的有效性。三是加强信息化建设，提高服务效率。借鉴上海、广东自贸区经验做法，大力推动电子政务系统，将审批、登记、申报、资质认定、知识产权管理等涉企事项都尽可能地实现在线完成。同时，围绕企业生命周期，针对处于不同阶段的企业需求，提供一站式主动服务。比如，企业注册登记初期的基础服务，关键发展时期的融资服务，等等，尽可能减轻企业的负担。

（二）加强政策引导，推动产业转型升级

天津自贸区的发展经验表明，发挥自身优势，强化对区域经济的辐射，可以让自贸区得到更好的发展。沈阳自贸区背靠东北地区乃至全国最好的传统制造业，应加快制造业与服务业的联合发展，使区内和东三省地区更好地参与自贸区建设及“一带一路”建设中来，为辽宁省产业转型提供助力。具体而言，沈阳自贸区可以在几个方面下功夫。一是加快传统重工业向高端重工业的转型。沈阳拥有全国最健全的传统重工业部门，在重工业领域的产品设计、研发、制造上有着无以伦比的优势，重点是要深化国有企业改革，给老重工业企业松绑，激发其活力。比如，加快实行混合所有制改革试验，积极引入社会多种资本参与到传统重工业企业的改造和发展中来。二是加快高新技术产业发展。沈阳一地高等教育的密度和实力可以排进全国前十，拥有大量的知名高校和科研院所，重点是要打造合作效率更高、转化率更高的“产学研”平台，将企业的资金、市场等资源与高校科研院所的研发实力集合起来，提升高新技术企业的自主创新能力。三是加快培育发展现代服务业。可以立足沈阳本地大型制造业企业比较集中的优势，重点发展现代制造服务业，既可以培育新的产业，催生新的经济增长点，又可以为传统制造业转型提供助力。如此一来，通过沈阳自贸区的贸易产业转型，可以大大提升自贸区对外商投资的吸引力，奠定自贸区国际化的基础。

（三）降低区内企业运营费用和通关成本

与上海、广州、深圳这些自贸区相比，地处东北的沈阳自贸区优势并不明显，需要更加实在地让利于企业。降低企业成本，让企业以更低的成本完成通关，对吸引更多的企业进驻有着很大的作用。一是根据区内企业实际出台相应的降低企业成本的举措。比如，对国家有明确收费标准或规定的行政性收费，执行最低标准，可以自主减免的坚决减免，并将所有本地定价的项目以清单方式向社会公布，让企业更好地控制运营成本。二是提供更好的企业融资平台。融资是所有企业面临的难题，尤其是高新技术中小企业，融资的重要性不言而喻。可以通过设立风险补偿基金，推出贷款贴息，降低担保，以及实行转贷应急机制等方式，降低企业融资成本。同时，出台优惠措施吸引更多的金融企业入驻自贸区，鼓励其根据区内企业推进金融产品创新，为企业融资提供更多的选择。三是加强区内中介服务组织建设。通过行政审批制度改革和政府职能转变，将所有能够由社会承担的职能交给社会，鼓励和培育社会组织、中介组织。在此基础上，鼓励区内企业尽可能购买第三方服务，同时推行政府购买服务，以实现区内企业通关成本等多种成本的下降，进一步提升自贸区的竞争力。

（四）加强自贸区基础设施和软件环境建设

一方面，加强自贸区基础设施建设。基础设施建设水平的好与坏，在很大程度上决定了沈阳自贸区融入国际的速度和深度，沈阳自贸区有着东北地区最健全的铁路货运编组站、高铁站、空港城、高速公路以及沈阳港等组成的交通网络，是整个东北地区的交通枢纽。应在此基础上，重点是完成各种交通运输方式之间的无缝连接体系的建设，使自贸区可以快速融入亚欧高速运输走廊、东北亚航空网络，进一步构建起面向俄罗斯、东亚、中亚和本地的开放型网络。另一方面，加强自贸区软件环境建设。在信息化、网络化软件建设上，要围绕海关、海事、边检、市场监管等部门的监管职能，以及行政审批的各个部门和环节，打造无纸化办公和在线监管网络，缩短审批和检查通关时间。在法律环境建设上，要加强对知识产权的保护，建立对接国际标准的商业争议调解和仲裁体系，借鉴上海自贸区的经验做法，建立仲裁机构。同时出台政策，放开对国际化仲裁员的引进限制，与相关院校合作，开展专业调解仲裁员的培训以及相关执业资格认证，以提高沈阳自贸区的调解仲裁能力，给区内企业提供符合国际标准的高水平服务，进一步奠定沈阳自贸区的国际化便利化基础。

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