第四批混改试点应聚焦哪些重点?

石颖

2019年4月确定的160家第四批国企混改试点企业，目前正在大刀阔斧地推进混改，其最终目的是将国有企业真正改造成为能够自负盈亏的市场竞争主体。

近年来，分批次启动试点已经成为推进国企混改的重要举措，也是当前的改革方向，目的是探索国企混改的实现路径和实现形式，提供可复制可推广的经验做法。

第四批混改试点有何难点？应聚焦哪些重点来发力？

把握发展趋势

2016年以来，国有企业混合所有制改革进入新的发展阶段，国家发改委和国务院国资委已相继推出四批国有企业混合所有制改革试点。在前三批50家试点中，已经有70%的混改试点企业基本完成或即将完成“混”的任务。其中，2016年9月启动的第一批试点企业包括9家上市公司，分属6家央企集团和浙江省国资委;2017年启动的第二批试点企业包括10家公司，分属10家央企集团;2018年启动的第三批试点企业共计31家，包括10家央企子公司和21家地方国企;2019年5月，第四批混改试点正式启动，共计160家，包括中央企业107家和地方企业53家。

从试点数量上看，混改步伐不断加快。前三批混改试点数量合计50家，而第四批试点数量超过了前三批试点数量总和的三倍。如果把前三批混改试点比作“初试”、“小试”、“中试”，那么第四批试点则是量产前的“大试”，这反映了全面铺开、更大力度推进混改的决心;从企业层级看，混改層级不断加深。前两批试点只在央企中展开，第三批和第四批试点大部分是地方国企，地方混改逐渐成为改革的重点和亮点;从试点选取看，混改范围不断扩大。前三批混改试点集中在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等7个重要领域，第四批试点向充分竞争领域等其他领域拓宽;从行业领域看，混改领域不断拓宽。前三批试点大部分为传统行业企业，第四批试点进一步打开混改领域，拓展到节能环保、新能源、新材料、新兴信息产业等战略性新兴产业;从资产规模看，混改规模不断加大。第四批试点企业的资产总量超过2.5万亿元，中央企业资产规模约1.7万亿元，地方企业资产规模约0.8万亿元。

总体上看，党的十八大以来，国有企业积极探索推进混合所有制改革试点，呈现出梯次铺开、步伐加快、领域拓宽的显著特点，在经济下行压力持续加大的情况下，试点企业经营状况明显改善、公司治理显著提升，创造了一批可复制、可推广的典型经验，达到了预期的成效。

面临三大难点

从前三批国企混改试点的推进来看，混改试点总体取得了积极进展和明显成效，企业的治理能力和经营效益得到提升，在整体经济下行压力持续加大情况下实现企稳回升、持续增长。但进一步推进国企混改试点工作仍然面临三个难点。

“志同道合”的战略投资者引进难。国企混改需要引入资金实力雄厚、战略协同、互补性强的长远合作伙伴，要能聚合资源、整合优势、能力互补、互利共赢，而不是注重短期盈利的财务投资者。有实力的投资者数量是有限的，且混改企业与战略投资者对混改的预期可能发生错位，随着混改的深度和广度不断，战略投资者的引入难度将会越来越大。数据显示，2019年前10个月全国股权交易成交比约为43%，意味着超过半数的混改股权转让和增资项目没有在股权交易市场达成，没有战略投资者“摘牌”签约，在一定程度上说明战略投资者的引进确实困难。混改企业需要能够有资本实力和战略协同的战略投资者，而战略投资者也希望通过混改带来适合拓展自身产业和领域的项目，达成一致往往并不容易。

“凝聚共识”的员工持股计划引入难。员工持股是本轮混改的一个关键点，企业和员工既寄予期待又感到困惑。操作层面，由于员工持股计划的复杂性，许多仓促上阵的员工持股并未达到改革预期，起到激励约束的作用，反而引起员工的抱怨而影响企业的长远发展。实际上，员工持股计划作为一项政策工具并非适合于所有企业，且其实施需要把握住基本原则和规律。一方面，根据《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》规定，开展员工持股需要满足一些前置条件，并不是每家国有企业都适应于进行员工持股。另一方面，员工持股计划的本意是将员工的利益与企业的发展捆绑在一起，从而形成同发展、共进步的良性循环。然而，很多企业在推行过程中有一些激进和盲目，没有对核心员工的持股意愿、持股能力进行统筹考虑就立即上马，也没有切实的将员工的薪酬福利、年度考核等与员工持股计划联系在一起，最终导致实施效果不尽人意，企业和员工均没有从中获得激励。

“系统配套”的授权放权清单推进难。《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》明确了21项对各中央企业的授权放权事项，其中第一项就是“中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案（主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业除外）”。让混改主体有权决定是否混改、如何混改，这是落实国有资产监督管理部门由管企业向管资本转变、依法确立国有企业市场主体地位的具体要求。但是在国企推进授权放权体系改革的过程中，遇到了新难题，如混改下属公司的授权改革。这实际上反映企业集团的整体管控改革配套没有与混合所有制企业改革同步进行。大型央企集团往往都存在一体化的管控体系，在混改试点改革中，混改企业一方面面对国有股东的垂直管控环境，另一方面又要寻求独立的董事会决策，这造成了实践中的不知所措。

聚焦三个重点

改革就是不断发现问题和解决问题的过程。围绕破解第四批国企混改试点面临的三个难点，应聚焦“三个重点”精准发力，纵深推进第四批国企混改试点落地。

明确需求、精准识别、科学安排引入战略投资者。一是明确需求，不要盲目推动混改。国企对自身要有清晰而系统的认识，这是引入战投的先决条件。二是精准识别高协同性的战略投资者。混改企业要用开放的心态广泛的渠道发布信息。对于战投的邀约来访和接洽，需要有一定的筛选标准，比如行业地位、资金来源、过往成功案例、持股期限、双方合作的关键事项，在业务、技术、管理等方面具有协同作用。三是科学安排，最好是通过第三方专业机构对战略投资者进行财务、法律等方面的尽职调查，针对潜在战投进行一对一沟通磋商，根据战投初步报价进行针对性约谈，安排专家论证评审，确定战投资格条件以及交易方案等具体步骤。

利益绑定、不搞平均、公开透明稳健推进员工持股。改革归根到底还是要改人，要解决选人、用人的问题。混改企业中的员工持股是企业和员工共同关心的问题，也是一直以来混改推进的一个关键点和难点。一是务必突出利益绑定目标，把长远利益与短期利益紧密结合，定位于提高公司的盈利水平和长远发展，以实现股东与核心员工的利益统一，实现资本价值的提升。二是鉴于员工持股计划的实施具有复杂性，因此，不宜搞平均持股和大规模持股，应当以管理人员、科研人员、业务骨干为核心，利于企业激励机制作用的发挥。三是实施过程要确保公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送，按照市场化方式进入，对员工持股附有锁定期限，建立健全股权流转和退出机制，要因地制宜选择多种中长期激励。

协同攻坚、加强合力、政策组合加强各项试点联动。一方面，探索建立科学高效的差异化管控模式。要按照厘得清、放得下、管得好的原则，充分发挥顶层设计推动和基层创新实践作用，协同创新工作模式。另一方面，当前创建世界一流示范央企、国企改革“双百行动”、“两类公司”、区域性国资国企综合改革试验等改革核心任务关联性较高，普遍涉及股权结构、内部治理、激励约束等多方面内容，要进一步加强混合所有制改革试点与其他国有企业改革试点之间的联动。在具体操作上，各项改革需要互动配套，不能单兵突进，而是打好“组合拳”，要联动推进、同步深化，使多方面的改革举措协同发力，取得更好的成效。

编辑/耿肃竹