关于住房公积金归集制度改革的思考

陈国良

摘要：住房公积金制度发展至今，彰显出许多问题，个别专家甚至提出取消住房公积金制度，住建部也发声表示改革完善住房公积金制度，笔者以为住房公积金归集制度是整个住房公积金制度的基础，关系到住房公积金事业的发展方向，本文就我国住房公积金归集方面存在的问题及归集制度改革方面提出建议。

关键词：住房公积金;归集;改革

我国住房公积金制度自1991年在上海开始试点，1994年在全国铺开，1999年出台《住房公积金管理条例》，至今经历了20多年的发展，为推进我国住房分配体制的改革，解决中低收入阶层住房困难起到重要作用。然而，随着我国经济社会的不断发展，现行住房公积金制度的弊端日趋明显，笔者以为住房公积金制度改革迫在眉睫，而改革的核心在住房公积金归集制度方面。

1 我国住房公积金归集现状及存在的问题

1.1 制度覆盖率低，在住房保障体系中功能不突出。以湖南省为例：根据《湖南省住房公积金2019年年度报告》，2019年，实缴单位71774家，实缴职工456.02万人。现有缴存职工中，国家机关和事业单位占43.88%，国有企业占21.45%，城镇集体企业占0.72%，外商投资企业占3.24%，城镇私营企业及其他城镇企业占21.53%，民办非企业单位和社会团体占2.48%，其他占6.70%;中、低收入占98.77%，高收入占1.23%。

根据《湖南省2019年国民经济和社会发展统计公报》，2019年末全省常住人口6918.4万人，其中16岁-59岁人口数为4147.2万人;2019年末参加城镇职工基本养老保险人数1557.9万人，其中，参保职工1071.9万人，参保离退休人员486万人。参加基本医疗保险人数6716.5万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数930.6万人，参加城乡居民基本医疗保险人数5785.9万人。参加失业保险职工人数606.6万人，参加工伤保险职工人数807万人。参加生育保险职工人数600.0万人。

据以上数据，湖南省住房公积金制度覆盖面占应就业人数（16-59岁）的11%，占城镇职工基本养老保险参保职工人数的42.5%，占城镇职工基本医疗保险人数的49%，占参加失业保险人数的75.2%，占参加工伤保险职工人数的56.5%，占参加生育保险职工人数的76%，可见，此“一金”与“五险”在覆盖面方面存在较大差距，相应的保障功能也就不太突出。

1.2 归集政策执行差距大。一是归集范围的差距。按照《条例》，国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体的在职职工都应缴存住房公积金，这也是目前我国住房公积金缴纳主体。2005年，住建部、财政部和人民银行联合下发《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》中明确城镇个体工商户，自由职业人员可申请缴存住房公积金。由于这是指导意见，因此只有部分地区和城市在探索性地试行，至今全国没有统一执行。二是执行缴存标准差距大。主要体现为基数（上年度的月平均工资，最高不超过当地平均工资的3倍）、比例弹性大（5%-12%），比如：株洲市2019年最低月缴存额为240元，最高月缴存额为4616元，享受政策的弹性过大，也就是大家所说的进一步拉开了贫富分化。三是归集制度的执行力不强。从湖南省缴存人员构成可以看出，现行住房公积金缴存的主体为国字号单位职工，国企以外的其他企业建制难度大，具体包括拒不建制，不按标准缴存，任意迟缴、欠缴等，住房公积金管理中心只能是催建或是催缴，或是申请法院执行，成效甚微，扩面难以推进。

1.3 归集运作模式不统一。我国现行的住房公积金政策是以设区城市设立管理中心，统筹管理该市住房公积金。目前我国存在两种归集运作模式：一是委托银行归集模式。即管委会制定政策、中心与受托银行签订住房公积金业务委托合同，缴存单位到银行开设账户，并由银行具体办理住房公积金缴存、使用等业务手续。二是中心自行归集运作模式。即管委会制定政策，中心执行政策并具体办理账户设立、变更及转移，资金缴存、使用等业务手续。两种模式各有利弊，但两种模式的存在不利于制定实施全国统一的住房公积金业务操作标准。

1.3 公积金管理信息系统不统一。各管理中心各自为政，分别有独立的公积金信息系统，一方面跨地区人员流动将造成一人在不同的中心存在账户，现在利用全国住房公积金转移接续平台办理转移也不能实现账户即时随人流动，另一方面，各中心信息系统的开发、运行费用大，造成国家资源的極大浪费。

2 改革住房公积金归集制度的必要性

笔者所说的归集制度是包含归集政策、机构设置、业务操作在内的全方位的政策体系。改革归集制度。一方面是解决现行制度下归集工作中存在的问题的需要。目前住房公积金归集中的问题是全国范围内的共性问题，不能由各地去摸索探讨解决办法，我们有必要站在国家一盘棋的角度寻找解决问题的方案。另一方面，改革归集制度是住房公积金事业发展的需要。住房公积金事业经过20多年的发展，现在遇到了发展瓶颈，改革归集制度是进一步建立健全全国统一的住房公积金政策的基础，也是进一步健全住房公积金法规体系的基础，将决定了我国住房公积金发展方向。

3 住房公积金归集制度改革的建议

3.1 扩大建制范围。针对现有住房公积金覆盖面低的问题，必须要突破现行条例规定的仅限于在职职工建制范围，还应当将广大城市居民、个体工商户、进城务工人员、自由职业者、农村居民等所有具有住房需求的对象纳入制度的范围，体现出制度的普惠性。

3.2 执行相对统一的缴纳标准。在兼顾公平性及保障性的前提下，考虑到各地经济发展，物价水平的差距，将建制人员分为在职职工及无固定薪金人员两大缴存主体，在职人员按月缴纳，无薪金人员按年缴纳，缴存基数由各省制定统一标准，缴存比例全国统一。

3.3 缴纳对象实行全员补贴。研究制定补贴标准及补贴资金来源，建议补贴标准可以与个人负担部分不同比例，在职职工由所在单位补贴，无固定薪金人员按适当补贴比例在住房公积金的增值收入及财政预算中列支。

3.4 统一归集运作模式。我国住房公积金经历了20多年的发展，已经积累了较丰富的管理经验，建议统一实行自行归集模式，这也是目前大部分中心的归集模式，能准确快速地执行住房公积金政策，及时掌握住房公积金归集运作情况、及时解决运行中出现的问题、提高资金的使用效率，也为下一步住房公积金管理机构的规范统一奠定基础

3.5 统一住房公积金信息管理系统。统一信息管理系统实现全国联网是实现住房公积金统一高效管理、在全国范围内调剂平衡资金，降低运行成本的前提条件，也是住房公积金事业发展的必然方向，经过近几来的账户清理，操作标准的统一，现在已经具备了建立全国统一的住房公积金信息系统的条件。

4 归集制度改革的实施步骤

4.1 组建机构

目前住房公积金工作由住建部主管，建议由住建部牵头，联合各省监管办、财政、审计、人民银行，有代表性的公积金中心，大型企业代表、法制部门等组成改革机构。

4.2 深入调研

应当深入全国有代表性的管理中心和单位，走访缴存职工代表、广大群众、听取专家的意见和建议，广泛收集第一手资料。

4.3 征求意见

通过汇总各方面的资料信息，意见建议，形成制度的征求意见稿，再次向各管理中心、相关职能部门、缴存单位和职工、广大群众等征集意见，最终形成新的制度。

4.4 组织实施

各省制定实施细则，组织制度实施，各级监管部门要加强督查，确保落实到位。

住房问题情系民生，住房公积金制度不可取消，也不能弱化，改革归集制度，进一步健全住房公积金制度体系将是实现老百姓“居者有其屋”的有效途径，是促进我国住房市场健康发展的制度保障。