党内法规与国家法律衔接协调：困境与实现路径

李 超

（华东政法大学 法律学院，上海 201620）

一、问题的提出

新时期加强党的建设的重要内容之一就是构建完善的党内法规体系，实现依法执政，规范治党。十八届四中全会上明确指出社会主义法治建设离不开党内法规体系，而党内法规的体系性建设，从外部而言，就是要做好与国家法律的衔接协调工作，实现法治建设的协调性与系统性。随后，十八届六中全会进一步提出依规治党，加强党内监督，为从严治党提供有力保障。2019年9月，中共中央又陆续发布了关于党内法规的制定、备案与审查等一系列党内法规，对于完善党内法规的制定程序、加强党内法规与国家法律的衔接协调具有重要意义。然而，在新时代背景下，如何妥善地处理好党内法规与国家法律在制定、适用、监督上的复杂关系，准确地厘清两者在衔接协调中的难点问题，并提出切实可行的衔接协调路径是亟须回应的基础问题。

二、党内法规与国家法律衔接协调的基本遵循

在建设法治国家的过程中，党内法规与国家法律作为两种并存的规范体系，其各自效力的有效发挥，有赖于准确理顺两者之间的关系，明确两者之间的定位，从而为两者的衔接协调提供基本的价值指引。

（一）国家法律高于党内法规

马克思曾言：“在民主的世界里，法律就是国王。”这句话生动地诠释了法律在整个国家中的地位，在建设现代法治国家的过程中，必须坚持国家法律地位的崇高性。我国宪法第5条规定了一切政党、组织都必须遵守宪法和法律，任何组织和个人不得享有超越宪法和法律的特权，因此，这一原则具有牢固的宪法基础。该原则具体包括以下两个方面：第一，党内法规的内容不得同国家法律相抵触。首先，党内法规所规定的事项不得违反宪法所确立的各项基本原则和制度，其次，党内法规所规定的事项，只能是属于法律保留之外的党内事务，即不得规定《立法法》第8条规定的11种法律保留之情形，例如国家主权、基本政治制度、诉讼制度、犯罪与刑罚等事项。再次，党内法规在规定党员和党组织权利义务时，不得任意增加或不当减损。第二，国家法律高于党内法规要体现在党内法规的制定与实施的全过程。这要求在制定党内法规时，必须严格按照《党内法规制定条例》规定的程序，做好规划、起草、审批与发布工作，并切实做好党内法规的备案审查，此外，对于正在实施的党内法规，必须适时地做好评估与清理，避免自身出现合法性障碍。在党内法规与国家法律衔接协调的过程中，必须坚持国家法律至上。

（二）党内法规严于国家法律

党的十八届四中全会提出“党规党纪严于国法”，这一规定意味着党内法规对党员干部提出了更高的要求，不仅要求党员承担国家法律中的公民责任，还要承担更为严格的政治责任，党的先进性要求全体党员干部既要守国法，亦需遵党规。笔者认为，党内法规之严，主要体现在纪律要求之严和履行职务行为之严两个方面。首先是对党员的纪律要求之严。与国法相比，党规党章对党员的组织、政治和生活有更高的要求，在组织上，党内法规规定了严格的党内规则与程序，任何党员不得违反，在政治上，党内法规要求全体党员在思想和行动上必须与党中央保持高度一致，树立政治意识和看齐意识，在生活上，党内法规也可以对党员的私生活行为予以约束，与国法相比，这些是更为细致与严格的要求。其次是对党员履行职务行为之严。从《中国共产党纪律处分条例》中可知，党员若在履行职务上存在严重的失职或渎职行为，不仅会受到国家法律行政责任、刑事责任的追责，还会受到撤销党内职务、开除党籍等严重的纪律处分。显然，党内法规在党员履行职务行为上施加了更为严格的责任承担方式，因此，在两者衔接协调过程中，必须坚持党内法规严于国家法律，以适应新形势下从严治党的需要。

三、当前党内法规与国家法律衔接协调面临的困境

十八大以来，党内法规的体系建设逐渐完善，党内法规体系不断科学化、合理化，然而在实践中，两者的衔接协调还面临着诸多问题，若不妥善解决这些问题，一方面不利于从严治党，阻碍了党增强依法执政的本领，另一方面，法治是治理能力和治理体系现代化的重要方面，要实现治理能力和治理体系现代化这一制度之治，必须要依靠法治、落实法治、完善法治，厘清党内法规与国家法律衔接协调存在的问题，是推进国家治理能力和治理体系现代化的必然要求，从而更好地实现社会主义法治目标。为此，具体剖析党内法规与国家法律在衔接协调上的困境实属必要。

（一）党内法规与国家法律在立法规划上不衔接不协调

党内法规的制定，相比于国家法律的制定，是党内的一种“立法”，援引立法概念至党内法规，可以更好地描述党内法规内涵和外延。当前，党内法规与国家法律在立法规划上存在着较大的差距。2013年颁布的《党内法规制定条例》（以下简称《条例》），规范了党内法规的制定工作，提升了党内法规的制定质量，并明确了党内法规应当统筹制定这一基本原则，逐渐注重通过规划与计划的方法来对党内法规进行编制，保证党内法规本身的科学性、体系性和协调性。然而，如何科学地制定五年规划与年度计划，如何广泛地吸取各级党组织和党员的建议来确保规划和年度计划的民主性，《条例》并没有明确规定，总体规划得比较笼统，也缺乏相应的党员参与机制。此外，对于立法规划，有学者认为它是一种立法建议，将其进行报备是不可或缺的环节，《条例》对于中央和地方党内法规制定的规划报备情况，也没有明确规定。从科学、民主规划的角度来说，党内法规的立法规划与国家法律相比，还存在一定的差距，这在一定程度上也阻碍了两者之间的衔接协调。

（二）党内法规与国家法律在审批发布上不衔接不协调

首先，审批作为党内法规制定的一个重要程序，《条例》对此规定并不严格。《条例》第27条规定了由审议批准机关所属的法规工作机构负责草案的前置审核工作，审核的内容包括是否与党的方针政策相抵触、是否违反宪法与法律以及是否超越法定的权限与程序等。其中，对于是否违反宪法与法律是前置审核的重要内容，但是，细看规定的内容可以发现，如果审议批准机关经过审查后发现草案存在违反宪法和法律的情形，由于此时缺乏约束起草机关的相关规定，且在《条例》中也没有规定起草机关拒不执行相关修改决定的责任，这在一定程度上也阻碍了对党内法规的合法性审查。其次，在党内法规的发布程序上，还有党内法规的规定处于语焉不详的状态。《条例》第29条第1款和第2款规定中央和地方的党内法规按照程序报批后发布，但是只规定了通过文件的形式发布，在实际中，一般中央和省级制定的党内法规文件只发至县级，基层的党员和群众接触得较少。此外，《条例》第30条规定了可以先试行部分尚未成熟的党内法规，但是这部分党内法规成熟后处理的程序如何，谁有权启动这个程序，《条例》并没有规定，这显然是与现代法治精神相违背的，该部分内容的缺失也增加了与国家法律衔接协调的门槛。

（三）党内法规与国家法律在内容上不衔接不协调

党内法规与国家法律在特定内容上互相重叠甚至冲突是两者不衔接不协调最直接的表现。由于当前党内法规与国家法律数量庞大，内容纷繁复杂，在较多领域存在交叉重叠，若不及时厘清两者之间的界限，便可能会增加立法成本、影响行政效率以及浪费司法资源。比如《中国共产党地方委员会工作条例》第5条规定，本地区重大问题的决策权属于党的地方委员会，该地区由地方委员会进行政治、思想和组织上的领导，与此同时，我国《地方组织法》第4条、第8条、第40条、第44条规定了县级以上地方各级人大及其常委是地方国家权力机关，有权对本行政区域内的政治、教育、经济、生态、安全等重大问题做出决策。但是如何合理清晰地界分上述两者的重大事项决定权，目前无论是理论上还是在实践中，都没有进行规定。又如修改前的《中国共产党纪律处分条例》中，有多个条款与《刑法》的规定重复，比如其中第80条规定了利用职权为他人谋取利益情节较重的，予以警告处分，这里便与《刑法》中的受贿罪重复，这些重复性规定将普遍适用的法律作为党组织和党员的纪律标准，以纪代法，一定程度上挑战了国家法律的权威，党内法规与国家法律在内容上的冲突与重复也是两者不能有效衔接协调的重要原因。

（四）党内法规与国家法律在实施方式上不衔接不协调

法律的生命在于实施，同样，作为规范党组织和党员行为的党内法规，其生命力也在于实施。狭义上的法律的实施主体是行政机关，广义上的法律的实施主体范围则有所扩大，包括司法机关公正司法、公民及相关组织守法。在实践中，由于法律的实施主体与党内法规的实施主体（主要是党组织和党员）缺乏必要的沟通机制，在各自的适用过程中单一地适用，导致了两者在实施方式上的不衔接不协调。例如，在法律实施过程中，由于缺乏有效的沟通和衔接，使得部分党员在违法犯罪之后并没有及时地受到党内纪律处分，或者仅单纯地受到党内纪律处分而免于国家法律的处罚，出现党纪代替国法的现象。《中国共产党纪律处分条例》第27条、第28条、第30条规定了党员因为违法犯罪被追究行政责任、刑事责任的，党组织应当按照条例规定给予该党员相应的纪律处分，司法机关、监察机关、纪委等机关应建立联合处理机制，然而在实践中，仍存在不同程度的问题。有的党员的行为不仅触犯了国家法律，依法需承担相应的法律责任，而且还违反了党规党纪，还要承受党纪处分，但是因为司法机关在与纪委监察委的案件移交上未能实现有效衔接，使得该党员未得到应有的纪律处分，损害了党的权威，不利于从严治党，这是在两者的实施方式上未实现衔接和协调。

四、党内法规与国家法律衔接协调的实现路径

鉴于当前面临的衔接协调困境阻碍了法治建设，亟须对此进行突破和化解，因此，必须着眼于党内法规从制定到实施的全过程，在系统综合的视角下提出衔接协调的新路径。

（一）提升党内法规立法规划编制的科学性

立法工作的有序开展离不开科学、系统的立法规划，从立法的源头上科学选择立法项目，统筹立法工作，是确保所立之法高质量的基础。若想突破党内法规与国家法律两者之间的衔接协调的困境，必须要坚持提升党内法规立法规划编制的科学性。首先，在指导思想上，根据马克思主义理论，先进的思想能够指导实践更好地展开，为此，必须坚持用中国特色社会主义法治思想来对编制立法规划进行科学指导，防止思想上的偏差，在规划的具体内容上，要审时度势，兼顾党的方针路线，精准吸收其中的精髓所在，保持与时俱进，并将具备转化条件的党内法规，与国家立法机关协调配合，及时对接，以纳入国家立法规划，转化为国家法律，适应依法治国的需要。其次，针对党内法规立法规划上党员参与不足的问题，建议在编制工作开展时，及时听取党内各层级党员的建议，并根据规划所涉事项的重要性（如国民经济、民主政治建设等）开展相应的立法规划论证评估会，以增强规划编制的科学性。另外，在立法规划的落实与监督问题上，建议党内进一步明确党内法规的发布规则，突出其可操作性，尤其是党内法规的五年规划，要具体规定各方主体的落实责任，保证立法规划得到有效地执行，并成立相应的协调小组，来监督落实，还要做好党内法规立法规划的协调工作。另外，要做好立法规划的备案工作。各级党委制定党内法规立法规划时，需报上一级机关备案，以减少不同层级的党内法规互相重叠与冲突。

（二）逐步完善党内法规的制定程序

目前我国党内法规的制定大致包括规划、起草、审批与发布等程序，虽然笔者在前文论述了党内法规在审批发布上不够严格，但是综合来看，要解决这个问题，必须综合党内法规的整个制定过程来提出综合的解决方案。首先，起草作为立法的一项基础性工作，在草案的形成过程中，必须听取各方的意见，既要听取专家的意见，也要听取党员和人民群众的意见，在汇集多方意见的基础上，形成科学民主的草案。此外，对于起草过程中不能达成一致的事项，可以根据事项的紧迫性分别处理，如果事项事关党的领导、组织方式、纪律等问题，则需要由起草机关与有关机关进行协商，分别提交至共同的上级机关决定，若事项不紧迫，可先在实践中试行，待时机成熟之后再形成草案提交审批。其次，针对党内法规在审批中存在的问题，笔者认为，有必要在审批机关、法规工作机构和起草机关之间建立协调沟通机制，及时对违反宪法法律的草案进行分析讨论，充分论证，给出合理的解决方案，并由有权机关适时地对《条例》进行修改，明确起草机关拒不执行修改决定的责任。最后，在党内法规的发布上，不能仅仅局限于文件形式的发布，还可以通过新闻发布会、官方组织座谈会等形式发布，在发布的对象上，也要积极地予以拓展，使基层的党员和群众也能第一时间知晓，做到密切联系群众。

（三）切实加强党内法规的清理工作

党内法规的清理作为党内的一种立法监督机制，对党内法规的“质”与“量”在整个党内法规体系的终端予以严格监控。一方面，鉴于当前部分党内法规与国家法律规定有所重叠、冲突，对党内法规进行清理是消解两者衔接协调困境的现实要求。另一方面，加强党内法规的清理也是推动党内法规制度体系不断完善的内在需要，部分党内法规由于与国家法律相冲突、不符合时代发展等原因，已不适应党的建设需要，亟待新的清理机制、科学的清理方法，以促进党内法规朝着规范化、体系化方向发展。首先，要加强清理的顶层设计，制定党内法规清理的一整套体系。一是建立清理提案制度、清理建议评估制度，整个制度的顶层设计离不开这些具体制度的支撑；二是要明确清理的基本原则，党内法规的清理必须坚持必要性、时效性、合法性原则，用以指引清理工作有序、规范、合法地展开。其次，要注重培养专业的法规清理人才，建立专门的清理机构。通过配备专业的人才建立专门的清理机构，能够弥补“临时机构”在专业化、精细化等方面的不足。再次，清理的关键就在于采用先进的管理技术，以实现党内法规清理的全面化和系统化。笔者认为，可以采取集中清理、专门领域党规清理、定期清理等方法来弥补当前采用的“第一次集中清理”方法的不足。最后，要积极做好党内法规清理前的规划工作，保证清理的体系性与严肃性，并积极做好党内法规清理后的评估工作，对于清理的结果，要及时通过各种方式予以公开。

（四）加强和规范党内法规的解释工作

当前，我国正处于社会转型期，改革也进入了深水区、攻坚区，涌现出了很多新问题。一方面由于法律的实施不可避免地要涉及法律的理解与运用，需要对法律进行解释，另一方面，立法者在创制法律时，无法完全预料到未来发生之事，加上立法技术的限制，使得法律存在各种各样的漏洞，在立法不能及时修改的背景下，通过法律解释的方法对这些漏洞进行填补是一个很好的选择。同理，党内法规也由于立法技术的固有缺陷等多种原因存在各种问题，针对党内法规自身存在的问题，由有权机关对其进行解释也是促进党内法规与国家法律衔接协调的有效方式。在党内法规与国家法律有机统一的建设过程中，立法机关要发挥好在法律解释中的作用，全国人大常委会作为法律解释机关，要及时发现现行立法与党内法规衔接协调中存在的漏洞，并综合运用多种解释方法、解释技巧予以填补。此外，司法解释也要发挥协调作用，多种解释之间要相互协调与统一，避免解释本身之间的冲突。对于国家法律与党内法规都规定了的事项，立法机关要把握好两者的界限，在解释的范围上尽量与党内法规保持一致，不可逾越解释的范围或肆意扩大解释，以两者协调为限。从对党内法规解释的角度来看，当前党内法规解释还存在诸多问题，比如解释权限不明确、解释的程序不够具体以及解释的原则比较模糊。因此，需要加强和规范党内法规的解释工作，尽快明确解释的主体及其权限，明确解释的基本原则，并细化解释的程序，突出解释的合法性、权威性与正当性。同时，要做好与国家法律解释之间的衔接，使两者的解释能够有效弥补互相衔接协调的空白。