塑造“新美利坚”

文章导读

作为一个在新大陆“白手起家”的现代国家，美国长期以来在人们心中形成了根深蒂固的“先社会、后国家”“强社会、弱国家”形象，这也是“美国例外论”的一个重要维度。但事实上，自19 世纪南北战争以来，美国国家系统不断扩张，中央行政权力持续强化;20世纪以来，在福利国家转向以及国家安全和行政管理的要求下，美国以联邦行政部门为中心形成了一个“中央官僚国家”。

本文作者牛可综合了翔实的历史文献以及学界对美国国家构建的讨论，向我们展现了美国国家百余年来的动态发展过程。同时文章也指出，这一历史也并非是国家单方面膨胀、挤压社会空间，而是国家嵌入社会、社会力量与国家力量合作发展的过程。美国大大小小的商业组织、公民组织、职业组织、公益基金、智库和大学，都与国家之间有着千丝万缕的联系。本文旁征博引，对当代美国国家权力运作的历史形成过程做了细致的梳理，是一篇有分量的综合性讨论文章。

 [关键词]

协合型国家

美国历史

国家构建

关键字（段）

国家议题毕竟有广阔、丰富的概念内涵以及在理论上的包纳、集成效应，是其他政治研究的议题和向度不可替代的。

反“‘弱国家神话”论说抗拒对“国家”和国家权力的窄化理解，有意把国家研究推进到美国历史纵深处，大幅度扩展对美国国家的多重面向和社会根基的探究，发挥出国家议题本应具有的丰富性和复杂性。

我们可以将现代美国国家分解为四个面向：“福利国家”“国家安全国家”“管理型国家”和“协合型国家”。前三个“国家”可直接、明显地呈现美国国家扩张趋势;而“协合型国家”则标识着美国国家的历史根基及其与社会的联结和嵌入方式。

管理型国家的羽翼丰足，终究是要等到大萧条和“二战”以来政治氛围大变，福利国家和国家安全国家的阻滞因素被决定性地削弱，三者之间形成联动扩张态势。

在美国，社会对国家自主性施加的调节和限制尤其大，国家和社会中间经常有一些其他国家不容易看到的中介机制和联结方式。

“协合型国家”研究有意超越以往美国政治思维模式和相关专业研究中常见的——在公共和私人部门、大政府和小政府、自由主义和保守主义、国家和社会（经济）——之间的分裂和对立。

20世纪初东部沿海工商界生发了一种“合作理念”或者所谓 “合作自由主义”的思想路线，它携带着工商界在高速工业化年代里生成的经验和智识，在当时情境下是一种格局宏阔、平实稳健的国家扩张方案。

在当时美国国家行政机器弱小，政府专业化、官僚化水平低下的情况下，商业界大型建制组织和其他社会组织的知识成果、组织技术、组织文化、实践方法以及人员流入国家领域，意味着不断复杂化和不断提升的组织要素和能力直接转化为国家的组织能力。

社会调查成为专业社会科学组织和民间改良团体广泛参加的社会性运动，其成果为美国式管理型国家和福利国家预备了广泛、充实的信息数据基础。

美国一些社会组织名称中有“national”一词，或者被公认为具有“全国”“国家”地位，它们本身却并不属于“联邦”或者政府。这个语用现象正同时昭示美国社会的组织性和美国国家的社会根基。

发达的社会组织和公民社会一方面确实为国家扩张提供了替代、支撑和辅助，但另一方面，正如弗雷德伯格的研究所揭示的，美国反国家主义也历史地成为一种塑造国家的力量。

美国的“国家缺位”和“国家无感”

国家（state），是现代世界的首要“权力容器”（power container）[1]。在世界上很多地方，它被认定为天然、神圣和必不可少，是大众政治意识中最为庞大的自在之物。在欧洲大陆的政治哲学思考中，国家一直居于显要地位;而在美国，无论是国家构建的实际历程，还是国家意识和国家思想，都呈现显著的独特性。一方面美国中央国家长期显著弱小;另一方面美国人的观念信条和历史叙事中突出自由、权利、个人主义、市场等，既连带对国家权力的恐惧和反感，也引致对国家的低估甚至无视。这是历史上美国的著名外部观察家如黑格尔、托克维尔、詹姆斯·布莱斯和桑巴特等，以及美国政治思想家如路易斯·哈兹、小亚瑟·史莱辛格和亨廷顿等，都看到的。19和20世纪之交，H. G. 威尔斯断言，美国的中央政府是“俄罗斯以西文明世界各国最软弱、最难接近、最低效无能的”;布莱斯则称：“美国人既没有关于国家的理论，也不认为国家理论有什么必要。”[2]政治意识中的“国家无感”和政治信条上的“反国家主义”，造成历史记忆和叙说中的“国家缺位”（apparent statelessness）。[3]

实际发生的历史和讲出来的故事往往是两码事。美国世界地位的升进是19世纪末以来最重大的世界历史事态之一，其中的核心环节正是美国国家（state）的转型和扩张——这也经常被表述为美国大政府的创生。冷战史家也认为，美国之所以打赢冷战，大可以归因于它的“国家”的成功变革。[4]这本是一种常识论断。但“二战”以后美国社会科学和历史学的主流却是：美国国家的研究议题，一直被政府、政治体系和政策过程之类的议题所替代和挤压，也被广为流行的社会中心观和反精英主义所消解或遮蔽。

然而，国家议题毕竟有广阔、丰富的概念内涵以及在理论上的包纳、集成效应，是其他政治研究的议题和向度不可替代的。战后美国社会科学对国家形态、效能和构建进程的研究，先是依托对非西方世界的“地区研究”兴起，后逐渐扩展回返到欧美历史中，在比较政治学、发展政治经济学、历史社会学、政治社会学等领域中繁盛起来，逐渐形成“回归国家”潮流。[5]这种思潮影响到对美国本身的研究，即在政治学和历史学中出现以国家构建议题为中心的“美国政治发展”（American Political Development）学派或者论域，以斯科罗内克的《构建新美利坚国家》为发轫和标志。[6]历经几十年发展，美国国家构建已经成为一个醒目的題旨和活跃的领域，在历史学范围内不仅更新着政治史，还连接国际史-冷战史、社会史、知识史-教育史等领域的诸多研究，生产了丰富的论说。[7]本文力图综合国内外美国史和美国政治研究中国家构建的相关讨论，对这一重大议题做一精简论述，以期有助于公共知识界对美国国家认知的讨论。

“‘弱国家”论说与反“‘弱国家神话”论说

“无国家”是对“弱国家”状况的一种夸大表述。长期以来，美国历史叙说中通行各种形式和版本的“弱国家、强社会”模式。这种叙事突出的是美国联邦行政力量历史上弱小的事实，可以说是对美国历史总体特征的某种反映和强调。但这种叙事一旦成为“教规性”（canonical）或“霸权性”叙事，就遮蔽了国家权力在美国历史上的存在和扩张，也淹没了构建国家的力量和抗拒国家的力量之间的复杂张力和相反相成的关系，造成所谓“美国‘弱国家的神话”。

国家构建研究重新理解和组织建国以来的美国历史，有研究以挑战和批判“‘弱国家神话”为旗号，来构建新阶段的国家研究。反“‘弱国家神话”旗号下的研究论说，一方面致力于发掘美国历史上国家权力独特、复杂和多样化的存在，把国家构建议题引入美国早期史以来的各个历史阶段;另一方面着意超越单一的欧陆式、“韦伯式”国家观，在越出官僚行政体系和中央政府的更广范围内观察认识美国国家，避免过度执念于国家的“自主性”和主权，也避免在公私之间、国家和社会之间做截然二分，相应地看重相对于“专断性权力”（despotic power）——经常被等同于全部国家权力——的“基础性权力”（infrastructural power）[8]在美国历史上的突出作用，从而揭示国家权力的复杂构成及其在社会中的多重来源。他们接续斯科罗内克的“法院和政党的国家”论说，认为在19世纪，法院和政党在美国全国性政治生活中占有重要地位，有效地履行联邦事务;但和斯科罗内克不同，他们不认为“法院和政党的国家”意味着美国国家的弱小。他们强调，与欧洲不同，美国历史上国家在权力的组织和分配上更多的是平行而不是垂直的，州和地方政府在公共行政中发挥着重要作用，而它们如果不被纳入国家范畴加以充分考虑，则难以充分理解美国国家的真正效能。

反“‘弱国家神话”论说自有其合理之处。首先是它抗拒对“国家”和国家权力的窄化理解，有意把国家研究推进到美国历史纵深处，大幅度扩展对美国国家的多重面向和社会根基的探究，发挥出国家议题本应具有的丰富性和复杂性。这也反映了对美国以外世界的国家研究中经由深化和综合而出现的一些共通趋势。[9]然而，放大对“‘弱国家神话”的批判也会带来新的风险。一是一种新式的美国例外论，即因强调“基础性权力”在美国具有特别的重要性，而认为美国与欧洲和其他国家根本不同，以至于无视这一事实：自汉密尔顿和联邦党人以来，构建欧洲式“财政军事国家”和扩充“专断权力”一直是美国人不可逃避的历史律令和宿命，不断从深层给美国的政治发展施加压力和动力。[10]其次则是与之相反低估美国特性，认为20世纪以前美国国家权力的强度并不弱、范围并不小，与欧洲大陆没有什么重大差别。反“‘弱国家神话”论说偏重长期结构和连续性，较不敏感于时代变化，倾向于把美国国家说成向来不弱，忽略了美国国家在许多方面（尤其是中央行政权力），的确经历了从弱到强的变化过程。

长期以来，美国历史叙说中通行各种形式和版本的“弱国家、强社会”模式

自内战以来，美国以联邦行政部门为中心的“中央官僚国家”的强度和范围一直在扩张，美国人不熟悉的“扬基利维坦”在“二战”后已成赫然事实。如果说19世纪美国国家曾经在很大程度上的确是“法院和政党的国家”，而且国家权力倾向于由下至上地授予和发生，偏重于横向而不是垂直地组织和分配，州和地方政府在其中占有重要地位，那么，到20世纪中叶这种局面已经发生重大变化。

美国国家的长期扩张运动：“福利国家”“国家安全国家”和“管理型国家”

综合已有研究，为扼要呈现19世纪晚期以后美国国家转型和扩张的长期态势和历史特性，我们可以将现代美国国家分解为四个面向：“福利国家”“国家安全国家”“管理型国家”和“协合型国家”。前三个“国家”可直接、明显地呈现美国国家扩张趋势;而“协合型国家”则标识着美国国家的历史根基及其与社会的联结和嵌入方式，同时也说明美国国家的扩张性和局限性。

第一，福利国家（welfare state）。和欧洲一样，美国福利国家也服从于现代国家扩大社会性职能和道德责任的深刻历史要求，扩张性地担负公民的福祉、权利和安全，更多地参与塑造社会公平和正义，以政府权力和公共政策对经济、社会和文化不平等加以矫治，在现代条件下更新和扩充国家的道德理想内涵。美国福利国家经常被认为相对于欧洲是迟滞的和发育不良的，晚至罗斯福新政才开始构建。也有研究将美国福利国家的起源追溯到内战后对退伍军人和妇女儿童的社会保障政策，以及进步主义时代活跃的社会政治运动和“新国家主义”（New Nationalism）。[11]但总体来说，美国福利国家毕竟是在新政以后凭借民主党自由主义的壮大，才成为美国政治主潮并推动制度构建工程。战后直至冷战终结的1991年，联邦政府社会福利开支增长超过经济增长的速度一倍以上。[12]美式福利国家在肯尼迪、约翰逊时代经历了重大扩张，尤其是当时联邦政府顺应甚至引领增进公民权利和社会权利的“权利革命”，接受和护持文化多元主义，扩充了美国国家的道德角色和“国家理性”，也应被视为美式福利国家的应有之义。

第二，“国家安全国家”（national security state）。国家（“合法地”）垄断暴力，构造汲取经济资源以供养战争机器的制度体系，是起源于欧洲的现代民族国家发生学的机理和内生特征。国家必然、必须具备“财政军事国家”（fiscal-military state）和“战争制备国家”（war-making state， warfare state）的功能和属性，这本是自革命时期即对美国构成强烈压力——这种压力尤其为联邦党人所感受到——的历史律令。但美国政治文化中一直又有独特而强固的反国家主义和反军国主义要素，抑制着财政军事国家的发育，致使常备军和一体化国防组织动员体制等“战争制备国家”的必要构件长期付之阙如。厄内斯特·梅曾谈到，20世纪30年代一栋不大的老行政大楼（今艾森豪威尔行政大楼）装得下国务院、陆军部、海军部等全部联邦对外政策部门，而那时的华盛顿特区不过是个“和辛辛那提城差不多的首都”，其规模和形制本来是经受不了“二战”的。[13]直到“二战”和冷战决定性地驱除孤立主义，并大幅度削弱反国家主义和反军国主义，美国才终于能够推行“因应总体战的永久性戰争准备”，以扩张性、包纳性的“国家安全”理念整合军事、外交、内政等各个政策领域，推进政府组织设施（如国家安全委员会、国防部、中央情报局等）的大规模改扩建，设立和维持庞大的战争机器和对外政策设施，构筑美国式的“财政军事国家”和“战争制备国家”——也就是“国家安全国家”或者“冷战国家”。[14]

第三，管理型国家（administrative state，managerial state，proministrative state）。这一论说不妨视之为现代官僚行政国家的美国版本。[15]与战争制备国家和福利国家成长迟滞相关，历史上美国中央行政部门特别弱小，职业化文官队伍也长期发育不良。20世纪初，联邦政府仅有24万名雇员，其中近6成任职于联邦邮政系统;除去立法机构和司法机构职员，仅有五分之一约5万人的政府职员能被视作联邦行政部门雇员。[16]在其他国家属于中央政府的职司业务中，有很多美国联邦政府是不承担的。比如“二战”前美国联邦政府一般不供养也不组织科学研究（尤其是基础科学）和高等教育。与美国国家行政官僚职业化程度低、养成机制薄弱相关的是，美国除军校外不设国立大学，自国父一代到重建时期，包括前六位总统在内不断有人发起建立一所培养国家官员的国立大学的动议，但均归于流产。19世纪晚期以来工业主义引发长期社会危机，扩大联邦政府规模和职权的迫切性更多显现，对“科学管理”、控制和规划的迫切需要也从地方层次和经济领域向联邦行政领域推进，现代社会的“理性化”、专业主义和技术治理（technocracy）律令，都在19世纪后期抵达国家政治层面。重建时期伊顿（Dorman B. Eaton）创建全国文官改革团（National Civil Service Reform League），力求仿效英国文官体系经验，其在1883年起草的《彭德尔顿法》（Pendleton Act）或许可以标志现代美国管理型国家的初创。同一时期的进步主义社会政治运动，以及企业界丰富的组织管理实践，也在理念、智识和人员储备上为美国管理型国家大扩张准备了条件。但管理型国家的羽翼丰足，终究是要等到大萧条和“二战”以来政治氛围大变，福利国家和国家安全国家的阻滞因素被决定性地削弱，三者之间形成联动扩张态势。1939年联邦行政部门重组，是为建国以来规模最大、影响深远的一次行政机构改革。

新政以降的 40年里，美国积累了国家扩张所需的政治共识和动力

福利国家、国家安全国家和管理型国家共同构成美国国家扩张长期历史运动的三个基本面向。这三个“国家”从内战到里根革命之前的百多年间持续积累动能，尤其在新政后形成国家扩张只能进不可逆的“棘轮效应”（ratchet effect）。三个“国家”相互之间更多呈现出相互联动、相互增进的态势，而不是相互竞争和抵消的情形（尽管所谓“大炮和黄油”的竞争即福利国家和战争制备国家之间的竞争也时而浮现）。[17]在美国“弱国家”的历史基础上，在反国家主义的强固政治文化传统中，重大国家危机成为克服“正常”情况下难以克服的障碍的机遇，国家扩张的突破和突进屡屡由此发生。经由内战，经常具有反国家主义意图和实际效应的州权才受到决定性压制，中央国家权力凌驾于地方势力的政治经济结构才得以建立;经由大萧条和“二战”，美国人才接受了大规模联邦财政，以及政府权力在诸多领域里的进占和存在;经由冷战初期国际危机的陡然加剧和对冷战威胁的夸大认知，“二战”后最初几年里向小政府的回归潮流才被扭转。新政以降近40年里，民主党自由主义势力强劲，小施莱辛格所说的“生命力中心”（vital center）[18]主导的政治格局形成，国家扩张所需的政治共识和动力长期维持。到1971年，当尼克松怀着复杂的心情说出“如今我们大家都是凯恩斯主义者”时，美国的“洛克式国家”（Lockean State）和传统的反国家主义者已消失。那些喜欢小政府，反對福利国家的人——比如罗纳德·里根——却往往喜欢美帝国，从而不能不接受——甚至热爱——美国的战争利维坦，所以也无从在根本上消除国家扩张的基础方案。

“协合型国家”：高度组织化的社会支撑国家扩张

进一步讨论，美国国家的演化和特质并不是单纯的扩张故事就能涵盖得了的。以社会中心论去消解国家，固然是应该避免的偏差，但国家也只有以各种方式被置于社会之中加以观察审视，才能得以完整理解。国家构建研究兴起之初，常见对国家的自主性的体察和强调，但细致的考察也显示，在美国，社会对国家自主性施加的调节和限制尤其大，国家和社会中间经常有一些其他国家不容易看到的中介机制和联结方式。观察现代美国国家的演化过程、特性和效能，少不得还要从“社会中的国家”或者国家对社会的所谓“嵌入性”出发，而这正是渊源长久的“协合型国家”、“社团国家”（associational state，associative state）论说所做出的贡献。

国家嵌入社会，国家有作为社会的受体和产物而存在的方面，国家能力也依赖于社会的组织和智识资源，相关现象和道理在各种不同的议题和历史细节中，都有可能被触及。在“社团国家”（associative state）、“组织综合”（organizational synthesis）、“合作主义”（corporatism）、“协合主义”（associationalism）、“合作自由主义”（corporate liberalism）、“协合论综合”（associational synthesis）等论题下，政治史、社会史、商业史、经济思想史和国际关系史的多种研究和论说早已阐发过类似主题。更近期的“补偿性国家构建”（compensatory state-building）和“准国家”（paratstate）等讨论，也在综合相关论说，试图更系统深入地处理国家构建与其社会根源的问题。艾斯纳讨论了从威尔逊到新政时期的“补偿性国家构建”，即在福利国家和战争制备国家虚弱的情况下，正式国家力量的不足是经由吸纳商界的组织和人员力量加以弥补的;劳斯则在对美国高等教育的研究中指出，20世纪的国家建构中，国家的治理权威被分散和涵育在一系列的“准国家”——即“替代”国家履行公共职责的非政府组织中;而正经历大扩张的高等教育体系以多种方式构成与国家的密切合作关系，成为一个首要的“准国家”。大学在国家和公民之间充当中介，也为国家扩张提供多方面的辅助。[19]显然，美国国家行政职能的薄弱和空缺经常以社会组织的力量加以弥补，而其扩张和能力的提升也总是得到社会力量的助长。

美国大学与国家建立了密切的合作关系，在政策制定中扮演了重要角色

“协合型国家”论的确可以把美国国家纳入一个更深远、复杂的社会历史图景中。这些研究有意超越以往美国政治思维模式和相关专业研究中常见的——在公共和私人部门、大政府和小政府、自由主义和保守主义、国家和社会（经济）——之间的分裂和对立。相关讨论着眼点也往往遍及国家建制、社会变化、观念演化、大众政治和公民组织多个方面，揭示出美国国家构建的多种参与者和贡献者;尤其注意各种非政府组织包括企业、工会、大学、基金会、职业组织、学术组织、智库、宗教组织、旨趣集团（interest groups），发掘这些行为体对成长中的政府权力的各种替代、助长、涵育和制约作用。这种研究路径并不是否认和消解国家权力的重要性和维系“‘弱国家神话”，而是要对现代美国国家巨大而复杂的权力的根源、构成、表现方式和效能予以更周全的处理。

在常见的国家干预和自由市场的两极化思维模式下，商业阶级往往被视为国家扩张的对立物，但19世纪晚期以来国家扩张的一大支撑和辅助力量却是来自工商界。20世纪初东部沿海工商界生发了一种“合作理念”（corporate ideal）或者所谓 “合作自由主义”（corporate liberalism）的思想路线，它携带着工商界在高速工业化年代里生成的经验和智识，在当时情境下是一种格局宏阔、平实稳健的国家扩张方案。[20]考虑到美国的历史背景，这一理念简直可以说是一大“美国尤物”。商界精英中出了不少国家扩张的倡导者和参与者。“一战”正好提供了这种理念的实践机遇。当时，美国面临前所未有的总体战动员经济的巨大迫切需要，但没有承载这些职能的政府组织设施。在这种情况下，一些经常也是国际主义者的工业和金融业人士不仅呼吁扩大政府权力、提高政府的规划和管理能力，而且以各种方式投身于战争动员和其他政府活动。在战争制备机器如此虚弱的情况下，美国在仓促间能够实现“一战”所需的动员，颇能呈现美国机制的特性。当时政府缺乏增设部门、扩充编制的常规途径，很多工业家、金融家、律师、工程师以 “年薪一元人”（one-dollar-a-year man）身份涉入政府事务，经常在各种作为政府临时性延伸机构或者顾问机构的委员会或者小组组织（committee，Commission，board，task force， group）中发挥作用。少数委员会组织甚至在某些情况下行使和创制行政权力。比如“一战”中的“战时工业委员会”（War Industrial Board），就是由少数政府官员和一大群产业界代表共同组成的法律身份不清的临时性的半政府、半产业公会性质的机构，它成为战时工业动员的中枢部门，也成为后来合作主义行动的一个历史原型，影响直至新政和“二战”。这也是所谓东部“权势集团”（the Establishment）的养成所和人际网络策源地。[21]

美国协合型国家的一大构件就是委员会组织。委员会组织在现代各国都有，但它在美国语境下却有不同寻常的重要性。20世纪美国的委员会组织往往可以用来标记重大政策事件和关键历史环节。实际上自20世纪初以来，在美国经常可以看到一些没有完整的政府机构身份却用以招徕和联系各行业人士参与政府事务的委员会和小组。这些不断产生的为数众多的组织，规模、任务类型和活动方式各有差异，但都在不同程度上从事调查、研究、创议、论说、咨议、决策，甚至直接创制和操作政府权力。其组织成员经常在政府之外选任，主要依据其专业知识和经验，以及在各職业和行业领域里的代表性和人际联系效能。委员会的典型产品是报告文件（有些委员会一经产生一项最终报告即宣告终止）。在报告形成中，往往会针对特定议题和任务来动员和配置委员会内外的专业知识，广泛采集、测量和分析事实数据，而报告则经常发挥政策建议、政策规划设计以及政策知识的传播和教育的功能。有些报告，特别是大型报告，经常跨越职业和政府事务领域的常规界限，贯通思想和行动、原理和方案、目标和现状、愿景和政策，成为一种承担“社会智能”（social intelligence）和国家能力的特殊文体类型。

委员会和报告也代表了美国式计划的特点和能力。20世纪初以来美国在“技术治理”（technocracy）、“国家计划”（national planning）、“联邦计划”（federal planning）名目下的思想和实践运动，一向倚重各种委员会机构在合理的范围内探索以合理的方式推动计划实践。冷战时代“计划”一词被污名化，成为政治禁忌语词，但正如加尔布雷斯所断言的，现代商业和国家都同构于“计划体系”，[22]计划的功能和要素，已经经由“协合型国家”的“血管”和“毛细血管”浸透到美国“管理型国家”“国家安全国家”和“福利国家”的肌体中了。

“新美利坚国家”的长期社会历史根基

委员会组织在美国社会历史中有深厚根基。它首先是镀金时代工业化大潮引发、连带的一些社会趋势。在急剧的社会变动中，“美国生活方式”中原有的乡村-市镇的、地方性的和个人主义根基被深刻销蚀，大型官僚组织在工业界和城市迅猛成长，新生的技术经济领域和行业-职业大量增殖，拥有全新的技术和知识内涵、又超越狭隘地方性的全国性职业团体繁茂生长，由此，美国社会原有的组织格局产生巨变。所有这一切归结起来就是美国社会的组织化程度大幅度加深。另一方面，在社会“疾病”和社会失序引发的危机感和社会病理学思维之下，“进步主义”的改革思潮和社会运动，也在强化调查、管理、控制的理念。从19世纪晚期到20世纪上半叶，技术律令、专业化、职业主义的趋势，管理、组织和计划的动能，从社会经济层面被传导输入到国家领域，而这一过程似乎格外主动、格外顺畅、格外有建设性。在当时美国国家行政机器弱小，政府专业化、官僚化水平低下的情况下，商业界大型建制组织和其他社会组织的知识成果、组织技术、组织文化、实践方法以及人员流入国家领域，意味着不断复杂化和不断提升的组织要素和能力直接转化为国家的组织能力。这是美国国家构建的独特“后发优势”。显然，这种来源于或者借重于社会力量的国家扩张，所付出的经济、社会和道德代价是比较小的。

这种优势的直接根基，在于19世纪末以来美国出现的一个突出事态，即具有高度组织效能和公共事务兴趣的职业组织和公民组织（“志愿团体”）呈现爆发性增长，其总的效应就是支持和辅助国家的转型和扩张。这些组织中有很多与进步主义思潮和“新国家主义”理念密切相关，其中有些致力于在公共事务方面弥补和替代国家职能，[23]有些组织在开发和传播新的国家观念和国家态度，探究提升国家能力的恰当路径和方式;还有一些是在有意识地为“新美利坚国家”打造各种各样的信息、知识乃至于意识形态基础。这正是进步主义运动的一大要义和长久遗产。社会事实、调查统计、科学管理、组织效率、理性计划、社会智能之类的目标和理念大行其道，尤其社会调查成为专业社会科学组织和民间改良团体广泛参加的社会性运动，其成果为美国式管理型国家和福利国家预备了广泛、充实的信息数据基础。城市改革、城市规划和一些州政府的改革组织和运动（比如“威斯康星理念”旗号下的威斯康星州进步主义运动）所产生的理念、人才和智力成果向华盛顿和全国流动传播。同时，大批改革者前往欧洲，大规模地吸收累积欧洲社会改革和国家治理的经验、知识和思想，以至于后来新政时代改革者的柜子里塞满了来自欧洲的方案。[24]

在 20世纪初急剧的社会变动中，美国生活方式中原有的乡村-市镇的根基被城市文化取代

在这整个过程中，又有两种形态的非政府组织兴起，成为标志“美国世纪”的美国造物。其一是致力于“科学公益”（scientific philanthropy）和开发“社会智能”的大型私人公益基金会;其二是致力于将社会知识运用于公共事务和国家政策的“智库”。前者拥有巨大的财政资源、比美国中央国家更高的“自主性”、广泛的精英人脉与社会和国际联系;它们尤其还具有大型官僚机构的组织肌体和巨大行动效力，当被视为首屈一指的“准国家”。而智库（美国智库大多是非政府组织）则成为现代美国国家汲取政策知识和政治理性的独特而重要的工具。[25]

还需要特别重视的是成长中的各类社会科学组织。美国的国家本来不组织科学和学术研究，但美国智识生活和学术领域却有很强的组织传统和组织文化。[26]在尚无社会科学正式建制的内战后初年，一批业余学者和改革家开始在新生的“社会科学”概念下尝试理解、探究和改革现代社会，致力于更翔实和严格、同时也能有效运用于公共政策的社会知识的生产，这种努力集中呈现在新英格兰地区知识精英组织的“美国社会科学协会”（American Social Science Association）。该组织运作到20世纪初，代表了创立职业化社会科学和构建现代国家的知识基础的早期重大努力。[27]而当社会科学的专业化、职业化初步加深，社会科学各学科都越来越多地与公共关切和政策事务疏离后，以增进社会知识的公共关切和政策效用为宗旨的社会科学研究理事会（Social Science Research Council，SSRC）在1923年建立，成为美国社会科学的超学科“旗舰”组织，也成为社会科学和国家之间的一个重要连通渠道。以SSRC为依托，名为“近期社会趋势”（Recent Social Trends）的大型调查在1929年启动，为新政以后的政府社会经济政策提供了丰厚的信息和知识基础。在经济政策方面影响更大的是1920年在波士顿成立的国家经济研究局（National Bureau of Economic Research，NBER），它招募和联系顶级经济学家，多年来一直致力于关于经济指标、社会经济趋势、商业周期和经济衰退等方面的调查和研究，成为美国宏观经济政策的一个发动机构。在具有反智传统、国家向来不供养社会科学的美国，社会科学共同体依靠社会供养（尤其是大基金会的资金）和强劲的自组织能力繁茂生长，其意识形态取向与进步主义-民主党自由主义多有合辙之处。社会科学成为一种“国家资源”，重塑和强化着美国现代国家的智识基础、社会构成和文化风格。[28]

战后的美国社会科学成为一种重要的国家资源

像NBER和SSRC一样，美国一些社会组织名称中有“national”一词（如NBER），或者被公认为具有“全国”“国家”地位（如SSRC），它们本身却并不属于“聯邦”（federal）或者政府。这个语用现象正同时昭示美国社会的组织性和美国国家的社会根基。在NBER和SSRC的早期历史中，洛克菲勒和卡内基等大基金会，赫伯特·胡佛和富兰克林·罗斯福等政治家以及众多社会科学家，都是时常出现的角色。镜头推远我们更可看到，商界、职业组织、公民志愿组织、大基金会、精英俱乐部（如纽约的“世纪协会”）和大学相互之间是四通八达的孔道，而它们各自和国家之间也都有着千丝万缕的联系交往。“旋转门”有无数个，远不止在政府和大学、政府和商界之间。国家和社会之间边界开放，而上层社会各领域之间也是孔道多多。内战后美国社会的专业化和职业化趋势似乎并没有把精英群体分裂隔离在不同领域中，相反，新的国家精英处在一个贯通经济资本、政治资本和文化资本的统一场域中。精英比大众更善于组织;而且对于国家构建而言，上层精英的而不是底层大众的组织活动和行为显然更加重要，对国家的深入理解也需要对精英组织的历史社会学和政治人类学研究。[29]

对美国国家社会根基的探究当然还可以延伸到更久远的历史中。自托克维尔以来美国基层的公民结社和志愿主义传统已广为人知，我们当然可以在这种传统和美国国家的社会起源之间看到广泛而深刻的关联。美国发达的市民社会也是反国家主义的土壤或者伴生物，而这对国家构建和扩张也造成巨大的抗衡和制约作用。发达的社会组织和公民社会一方面确实为国家扩张提供了替代、支撑和辅助，但另一方面，正如弗雷德伯格的研究所揭示的，美国的反国家主义也历史地成为一种塑造国家的力量。[30]

作者单位：北京大学历史学系

（责任编辑：王儒西）

注释：

致谢：本文初稿经由李剑鸣、王立新、赵梅、徐剑梅、毛亮、翟韬、杜华、师小芹、王禹等同事和学友评阅指正，北京大学历史学系博士研究生髙曦、陈希对本文相关研究给予多方支持和辅助，在此谨表谢忱。

[1] Anthony Giddens， The Nation-State and Violence， Polity Press， p.13.

[2] H. G. Wells， The Future in America： A Search after Realities， Chapman & Hall， 1906， p. 339; James Bryce， The American Commonwealth， Macmillan， 1891， p. 417.

[3] William E. Leuchtenburg， “The Pertinence of Political History： Reflections on the Significance of the State in America ”， Journal of American History， vol.73， no.3， Dec.， 1986， pp. 585～600. 另参见赫伯特·斯托林：《反联邦党人赞成什么—宪法反对者的政治思想》，汪庆华译，北京大学出版社2006年版。

[4] Melvyn P. Leffler， Safeguarding Democratic Capitalism： U.S. Foreign Policy and National Security， 1920-2015， Princeton University Press， 2017， pp. 221～242. 我国学者的类似看法见王缉思：《大国战略——国际战略探究与思考》，中信出版社2016年版，第225～239页。

[5] Peter Evans， Dietrich Rueschemeyer， Theda Skocpol eds.， Bring the State Back in， Cambridge University Press， 1985; Gabriel Almond， “The Return to the State，”  American Political Science Review， vol. 82， no. 3， Sep. 1988， pp. 583～874.

[6] Stephen Skowronek， Building a New American State： The Expansion of National Administrative Capacities， 1877-1920， Cambridge University Press， 1982.

[7] Karen Orren and Stephen Skowronek， The Search for American Political Development， Cambridge University Press， 2004; Desmond King and Robert Lieberman， “Ironies of State Building： A Comparative Perspective on the American State，” World Politics， vol. 51， no. 3， July 2009， pp. 547～599; 杜華：《国家构建理论与美国政治史研究的新趋势》，载《史学理论研究》2015年第1期，第133～143页。

[8] Michael Mann， “Infrastructural Power Revisited，” Studies in Comparative International Development， vol.43， no.3， December 2008， pp. 356～365.

[9] 比如这些主张与一些对第三世界的国家的研究甚相投合。如见Peter Evans， Embedded Autonomy： State and Industrial Transformation， Princeton University Press， 1995;米格代尔：《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》，李扬，郭一聪译，江苏人民出版社2013年版。

[10] Gordon S. Wood，“Alexander Hamilton and the Making of A Fiscal-Military State，” in Revolutionary characters： What Made the Founders Different？， The Penguin Press， 2005， pp.119～140.

[11] Theda Skocpol， Protecting Soldiers and Mothers： The Political Origins of Social Policy in the United States， Harvard University Press， 1992; 丹尼尔·罗杰斯：《大西洋的跨越：进步时代的社会政治》，吴万伟译，译林出版社2011年版。

[12] John F. Walker and Harold G. Vatter， The Rise of Big Government in the United State， M. E. Sharpe， 1997， pp.187～192.

[13] Earnest R. May， “The U.S. Government， A Legacy of the Cold War，” Michael Hogan （ed.）， The End of the Cold War： Its Meaning and Implication， Cambridge University Press， 1992， pp.217～228.

[14] James T. Sparrow， Warfare State： World War II Americans and the Age of Big Government， Oxford University Press， 2011; Michael Hogan， A Cross of Iron： Harry S. Truman and the Origins of the National Security State， 1945-1954， Cambridge University Press， 1998; 牛可：《美国“国家安全国家”的创生》，《史学月刊》2010年第1期，第63～89页。

[15] “管理型国家”论说的发端是Dwight Waldo， The Administrative State： A Study of the Political Theory of American Public Administration， The Ronald Press Company， 1948。

[16] U.S. Bureau of the Census， The Statistical History of the United States： From Colonial Times to the Present， Basic Books， Series Y308-317， p.1102.

[17] Jytte Klausen， War and Welfare： Europe and the United States， 1945 to the Present， Palgrave， 1998， pp. 209～242.

[18] Arthur M. Schlesinger， Jr.， The Vital Center： The Politics of Freedom， Houghton Mifflin， 1949.

[19] Marc Eisner， From Warfare State to Welfare State： World War I， Compensatory State Building， and the Limits of the Modern Order， Pennsylvania State University Press， 2000; Christopher Loss， Between Citizens and the State： The Politics of American Higher Education in the 20th Century， Princeton University Press， 2012.

[20]“自由合作主义”的重要代表人物之一是曾任商务部长和总统的赫伯特·胡佛，他既自命为反對国家统制经济的斗士，也是公私合作、理性计划与提升国家职能的热诚倡导者。Ellis Hawley， “Herbert Hoover， the Commerce Secretariat， and the Vision of an ‘Associative State， 1921-1928，” The Journal of American History， vol. 61， no. 1， June 1974， pp. 116～140.

[21] Robert D. Cuff， War Industries Board： Business-Government Relations during the World War I， The Johns Hopkins University Press， 1973.

[22] J. Kenneth Galbraith， The New Industrial State， Princeton University Press， 2007.

[23] 比如，在美国教育一向由各州自行其是，联邦政府不加统一组织和管理。20世纪初以来全国性考试科目和智力水平测试体系的开发和建立，是经由多个非政府组织多年努力，最终才在1947年建立了“教育考试服务处”（Educational Testing Service），实际上成为美国教育考试的中心机构。Nicholas Lemann， The Big Test： The Secret History of American Meritocracy， Farrar， Straus and Giroux， 1999， 尤见pp. 28～29， 65～66。

[24] Oliver Zunz， Why the American Century？， University of Chicago Press， 1998; Martin Bulmer， Kevin Bales and Kathryn Kish Sklar eds.， The Social Survey in Historical Perspective， 1880-1940， Cambridge University Press， 1991;丹尼尔·罗杰斯：《大西洋的跨越：进步时代的社会政治》，吴万伟译，译林出版社2011年版，第118页。

[25] Olivier Zunz， Philanthropy in America： A History， Princeton University Press， 2012; James A. Smith， The Idea Brokers： Think Tank and the Rise of the New Policy Elite， The Free Press， 1991.

[26]参见Sally Gregory Kohlstedt， “Institutional History，” Osiris， 2nd Series， vol.1， Historical Writing on American Science， 1985， pp.17～36。

[27] Thomas L. Haskell， The Emergence of Professional Social Science： The American Social Science Association and the Nineteenth-Century Crisis of Authority， University of Illinois Press， 1977.

[28] 帕森斯曾在20世纪中期系统阐发美国社会科学作为一项“基本国家资源”的重要意义：Talcott Parsons， “Social Science： A Basic National Resource： A Report Prepared for the Social Science Research Council，” SSRC Collection， Record Group 1， Series 1.19， Box 154， Folder 86， Rockefeller Archive Center， Sleepy Hollow， New York。

[29] 特别值得注意的是波士顿和新英格兰地区，这里一向有发达的商人慈善、精英结社和志愿主义传统，也拥有联邦主义和全国性观念的传统。参见Ronald Story， The Forging of an Aristocracy： Harvard & the Boston Upper Class， 1800-1870， Wesleyan University Press， 1980.

[30] Aaron Friedberg， In the Shadow of Garrison State： Americas Anti-Statism and Its Cold War Grand Strategy， Princeton University Press， 2000。