我国县城市政基础设施的现状及发展方向研究

文｜ 中国城市规划设计研究院 余忻 张志果 韩超 黄悦

改革开放40 余年以来，我国城镇化水平和质量不断提高，全国常住人口城镇化率从1978年的17.9%上升至2019年的60.6%，城镇化建设取得了举世瞩目的成就，但发展不充分不平衡的问题也随之日益凸显。县级单元是我国国土面积最大、人口和GDP 比重最高的行政层级。但是，由于基础设施欠账较多、公共服务设施滞后，导致县级单元难以承载更多的人口和产业，难以发挥城镇化主体的应有作用。县级单元长期管理和服务广大农村地区，推进县城基础设施建设，对于统筹城乡发展、推动城镇化战略的全面实施、实现人口与经济地域结构优化具有重要意义。

一、县城市政基础设施发展现状

1.县城市政基础设施是县城社会经济发展的重要支撑

县城基础设施是县城正常运行和健康发展的物质基础，县城市政基础设施建设固定资产投资额与人口、建成区面积的增长具有一致性。从图1可看出，2001-2012年，我国县城市政基础设施建设固定资产投资额持续增长，并在2012年达到顶峰（3984.7亿元），随后呈现出先降后增的波动变化，“十三五”时期固定资产投资额呈逐年递增趋势；县城人口数在2010-2014年间持续增长，此后维持稳定，人口总数约为1.55 亿；同样地，县城建成区面积在2010-2014年间持续增长，此后维持稳定，建成区总面积约为2 万平方公里。可见伴随着县城市政基础设施建设固定资产投资额的增长，县城人口数和建成区面积也得到发展，近年来固定资产投资额呈现波动，县城人口数和建成区面积基本保持稳定。

2.县城市政基础设施能力和服务水平不断提高

我国县城市政基础设施建设与改造工作稳步推进，交通、水、能源、绿地等系统的基础设施水平持续提升，基本公共服务水平稳步提高。由图2可看，2001年以来，县城市政基础设施各领域的指标数据持续增长。截至2017年底，全国县城人均道路面积达到17 平方米；用水普及率达到93%，污水处理率达到90%；燃气普及率达到81%；建成区绿化覆盖率达到31%，建成区绿地覆盖率为35%，人均公园绿地面积为12 平方米。

图1 县城市政基础设施投资额与城市发展的相关性

图2 县城市政基础设施各系统指标逐年增长情况

3.建设资金主要源自自筹资金和财政拨款

由图3可见，在县城市政基础设施建设固定资产投资中，自筹资金和财政拨款（含中央财政拨款与地方财政拨款）的占比之和超过一半以上。与2012年相比，2017年，使用中央财政拨款、地方财政拨款、利用外资的比例下降，国内贷款、债券、自筹资金及其他资金的使用比例上升。2017年，建设资金主要来源于自筹资金，这与我国在市政基础设施建设领域推行政府和社会资本合作模式等融资政策相关。

二、县城市政基础设施短板分析

1.发展水平明显低于城市

虽然我国县城市政基础设施建设已具备一定规模，但截至2017年底，相比较于城市市政基础设施，县城市政基础设施在人均水平和普及率上仍存在一定差距。由表1可见，除人均道路面积略高于城市，县城在水系统、能源系统、绿地系统和环卫系统等市政基础设施领域的代表性指标均落后于城市，其中供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率和建成区绿地率均落后于城市4%以上，在集中供热面积和燃气普及率上与城市还存在明显差距。

图3 县城市政基础设施建设投资的资金来源结构（2012 和2017年）

2.存在安全隐患

由于建成历史长、原设计服务人口少、原有建设标准低、改造难度大等原因，我国城市市政基础设施老旧破损现象严重。县城市政基础设施由于维护投入不足等因素，安全隐患尤为突出。尤其是地下管线设施，情况不明、底数不清、质量和运行效率低下问题普遍存在。以供排水管网为例，2017年县城供水管道漏损率高达13.8%，导致了严重的水资源浪费，也构成爆管和道路塌陷隐患；排水管道中合流制管道占比达到26.8%，管道现状水平大大低于新修订的国家设计标准要求，缺乏调蓄空间，导致大雨时排水不畅、内涝频发。

3.不同地区发展不均衡

由表2可见，东部地区县城在市政基础设施各领域指标均好于中部地区、西部地区和东北地区。中部地区与西部地区的市政公用基础设施水平接近。西部地区除人均道路面积与供水普及率水平与中部地区相当外，其余指标与中部地区存在明显差距。东北地区由于近年经济增速缓慢，市政基础设施建设全面滞后，在人均道路面积、供水普及率、生活垃圾无害处理率、燃气普及率和建成区绿地率指标上均落后于其它地区。

表1 我国县城与城市的市政基础设施建设基本情况对比（2017年底数据）

表2 我国不同地区的县城市政基础设施各领域相关指标水平（2017年底数据）

图4 县城与城市市政基础设施的固定资产投资逐年变化图

4.投资强度不足

县城人均（按照固定资产投资总额与人口的比值计算）和地均（按照固定资产投资总额与建成区面积的比值计算）市政基础设施建设固定资产投资强度均明显弱于城市：2000年～2017年，县城人均市政基础设施投资额约为城市的1/2，县城地均市政基础设施投资额也约为城市的1/2（见图4）。

此外，县城市政基础设施建设固定资产投资额低于国际认定的合理水平。根据世界银行报告，一般发达国家城市市政公用设施投资占全社会固定资产投资比重约为6%～10%，占国内生产总值比重约为2%～4%。2017年，我国县城市政基础设施建设固定资产投资仅占全社会固定资产投资比重不足0.6%，县城和城市合计占比也仅为3.5%；此外，县城市政基础设施建设固定资产投资仅占国内生产总值比重不足0.5%，县城和城市合计占比为2.3%。

三、推进县城市政基础设施发展的对策建议

1.强化县城市政基础设施的系统化建设和管理

县城市政基础设施建设一要以解决“交通堵不堵”“水体臭不臭”“垃圾多不多”“空气好不好”“绿地多不多”等民生关切问题为着力点，做好市政基础设施系统与局部、建设与管理、需求与时序、地上与地下等各方面的统筹协调工作，同时加快对县城老旧市政基础设施的改造和升级，促进县城市政基础设施全面发展。二要不断完善部门间的协调机制，改变目前市政基础设施“按条分割、缺乏统筹、各自为战”建设管理方式，强化市政基础设施作为一个系统、一个整体的管理模式，充分发挥体系效能。

2.统筹城乡市政基础设施建设，构建“县-镇-村”三级联动的新型基础设施体系

县城基础设施建设对于缩小城乡差距具有重大意义，因此新时期的县城基础设施应探索实行城乡交通、能源、通信、环保、防灾等基础设施统一布局，积极推进城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理服务向周边村镇延伸，形成城乡一体的市政基础设施体系。统筹布局污水处理厂、垃圾处理厂等环境基础设施，实现城乡污染一体化防治。

3.拓宽市政基础设施建设和维护资金来源

探索建立“政府-市场-社会”共同参与，多元主体、多种资金方式并举的公共服务和基础设施投融资机制。探索经营性和非经营性项目结合的项目开发模式，将具有稳定现金流收入的经营性项目，例如县城供水厂、污水处理厂、热电厂等开发建设项目，与道路、园林、排水管网等不产生直接经济收益的非经营性项目打包，吸引社会资本参与县城非经营性基础设施建设维护，缓解县级财政投资压力。

四、结语

县一级承上启下，要素完整，功能齐备，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。新时期的县城市政基础设施建设，应找准问题、补齐短板、提升质量、提高效能，统筹考虑城乡一体化发展，通过不断完善各项基础设施公共服务，使县级单元综合承载力不断提升，具备更高的承接人口和产业的条件，助力国家新型城镇化发展战略顺利推进。