疫情考验触发的“数智网+”城市智慧治理体系构建

文｜杜明芳

十九届中央委员会第四次全体会议着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。习近平总书记指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。”2019年底至今暴发的新冠肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19）疫情充分显示了这一论断的前瞻性和科学性。城市治理是国家治理体系的重要组成部分，城市治理能力直接关系到国家治理能力，因此，城市治理体系建设与治理能力提升成为关系到国家经济社会发展的重大命题。

疫情考验下智慧城市建设不足

突如其来的新冠肺炎疫情肆虐给我们的智慧城市建设提出了严峻考验，触发了一系列值得深度思考和改进的突破点。当前智慧城市建设存在的主要问题如下：

重城市和社会管理，轻公共服务。历经十余年建设发展，智慧城市从一开始的电子政务到后来的城市管理，更多的是侧重于业务信息化管理。据有关统计，从50 多个城市的工作报告中提出的智慧城市工作重点来看，智慧城市更多关注社会监管功能，而非公共服务。从智慧城市以人为本的核心理念出发，城市应该以满足生活在城市中的人的自身需求为中心来构建智慧城市的逻辑架构与发展蓝图。城市公共服务是最能体现“以人为本”理念的城市业务板块，教育、医疗、健康、食品、社交、人居环境、文化等都是公共服务的重要资源，也是最能提升城市居民幸福感、获得感、满足感指数的源泉。

生态文明治理程度不够，生物安全意识薄弱，相关法律法规保障不足。COVID-19 的暴发凸显了生物安全、生态环境保护、生态文明治理的重要性和紧迫性。2020年2月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议着重强调，要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。

风险防控体系不健全，应急管理能力不足，城市韧性差。智慧城市建设中对城市风险的认识不足，导致规划设计不足，有的城市甚至没有将风险防控体系考虑进来。目前，针对城市韧性的增强，应认真思考如下问题：城市有哪些需要预防、预测、预警的风险领域，智慧城市的风险防控体系该如何构建，基于智慧城市风险防控体系该如何构建并优化城市应急管理体系，如何规划、设计、建设高精度、高实时性、高可靠性的城市风险防控和应急管理系统。

城市安全体系与安全环节属于薄弱领域，信息安全保障体系尚未形成。很多城市采纳国外厂商的解决方案，并依托国外厂商建设城市重要领域的信息系统，这必然造成严重的信息安全隐患。目前，智慧城市安全体系仍没有明确的定义。如何构建城市安全体系，如何改善城市安全关键业务与技术环节，如何从根本上消除城市数据、通信、业务领域等综合安全隐患，都是亟待解决的重要问题。

标准规范缺乏，标准体系和政策法规体系尚未形成。由于目前我国智慧城市国家标准、行业标准、团体标准都尚待补充和完善，数量上严重不足，我国的智慧城市标准体系尚未形成，层次分明、结构合理的智慧城市标准体系有望在3-5年后初步形成，真正完善和实用至少要用10年时间。从总体上看，我国智慧城市的政策法规体系也尚未形成，政策和法规都需要根据业务领域和数字技术的发展同步修订和完善，但目前已经出现某些政策法规滞后于智慧城市领域进展的局面。目前国内许多城市都开发和部署了各种与智慧城市相关的信息化系统，但是由于先期没有标准和法规可依，普遍存在碎片化发展情况，缺乏统一规划和建设，这种现状实际上严重制约了智慧城市的进一步建设发展。

疫情案例带来的新需求分析

以COVID-19 突发公共卫生事件为例，分析智慧城市建设的新需求及城市智慧治理体系构建的必要性。

从综合视角看，COVID-19 类流行性传染病的主体部分由生物学决定，系统体系包括感染机制、个人行为层面、政府政策与行动等组成要素，需要系统思考、系统协同、系统决策。实际情况是，作为个体的人不会直接影响政府的行为，流行性传染病具有潜伏性、突发性、随机性等综合特点并且与个人、政府没有先期固定性联系，因此，个人行为、政府行为突发公共卫生事件构成了一个具有不确定性关系的三元组合体，正确的描述三元之间的关系，并建立一种可行的具有治理意图的模型具有重要实际意义。这也构成了现阶段智慧城市建设发展的新需求，即如何应对像COVID-19 这类突发公共卫生事件。

COVID-19 疫情给我们的另一个启示是，智慧城市规划设计的顶层思维不足，缺乏高质量顶层设计，必须从城市治理的角度系统审视、重新复位我们的城市规划设计思维模式。智慧城市涉及到的政府管理部门多、业务领域跨度大、技术要求高，国家级、地方级的相关政策规划和法律法规制定都尚待完善，因此智慧城市已经不单单是城市建设管理的问题，而是城市治理、经济发展、社会发展的综合性问题。

基于城市数智网构建城市智慧治理体系

随着社会经济发展，智慧城市正逐步成为一个复杂多元化的概念。从城市化和新型城镇化角度看，智慧城市是一种战略落地载体；从社会形态演进角度看，智慧城市是信息社会和智慧社会的一种具体形式，奠定了信息社会发展的基础；从经济发展角度看，智慧城市是一种现代经济系统资源要素优化配置的有效手段，也是拉动经济增长的新动能；从工业4.0角度看，智慧城市是工业产品的消费市场；从人工智能角度看，智慧城市是一类非线性复杂神经网络，也是一种多智能体系统，由数量庞大的单智能体组成，具有群体智能性；从大数据角度看，智慧城市是巨型数据仓库，为大数据应用提供了试验场。因此，城市智慧治理体系的构建要从以上视角建立多维度立体化模型，以大数据、人工智能、5G 工业互联网为技术基底，构建通用信息基础设施“数智网”，并以“数智网”为公共支撑平台构建融合多元要素的城市智慧治理体系。

基于以上分析，给出城市智慧治理体系和城市数智网的定义。

城市智慧治理体系是城市支撑国家治理体系和治理能力现代化水平提高的实现载体，是一套在数字政府管理与决策平台统一指导下的多方协同共治体系。从个人行为、政府行为、城市事件不确定性关系三元组合体平衡的视角，建立一种可应用于实际工程的具有治理意图的城市智慧治理模型体系。以14 大“微循环体”作为城市智慧治理模型体系的核心，各“微循环体”以模型方式封装设计，构成智慧治理模型组。14 个智慧治理子模型分别为：城市构件模型、元技术模型、元业务模型、数据智能模型、管控模型、决策模型、服务模型、资产模型、评价模型、组织模型、安全模型、标准模型、政策模型、风控模型。城市智慧治理体系以满足城市发展需求为目标，以数据智能科学和城市科学为核心理论支撑，以多活大数据智能治理中心为主节点，以分散协同的中小治理中心为普通节点，以泛在智能物联网为传输神经系统，以人工智能、大数据、BIM、GIS、云计算、物联网等新型信息基础设施的超融合技术为智慧引擎，具有经济社会发展需求触发下的自组织、自协同、自学习、自演进本质特征。

城市数智网是在城市空间内，以数据流纵横联通编织神经网络，以“人工智能+”城市业务领域全时空优化形成大规模并行计算神经元触点群，打造出的高度智能、协同、自治的数字生命体。城市数智网是物理城市的虚拟镜像，它以新型信息基础设施的超融合体作为引擎驱动城市域经济社会发展，是城市智慧治理体系的智慧支撑。

基于城市数智网的城市智慧治理体系建设发展面临着如下关键任务：

（1）开展城市数智网、城市治理系统模型、城市群体协同服务等基础理论研究，突破城市多尺度立体感知、跨领域数据汇聚与管控、时空数据融合的智能决策、城市数据活化服务、城市系统安全保障等共性关键技术。

（2）研发城市智慧治理公共服务平台，并实现一体化智慧化运营管理，积极探索和挖掘数据智能的价值，沉淀数据智能资产。

（3）开展城市智慧治理体系的集中应用创新示范，强化体系应用，以应用为牵引迭代推进体系理论完善与升级。

城市数智网的落地实施必须具备四个前提：海量多元的数据，智能的算法，强大的算力，足够大且安全的存储。城市数智网的系统架构设计必须兼顾逻辑模型和技术模型，从业务管理视角和技术视角进行全方位的系统规划设计。从数据基础设施层面看，必须要健全基础数据库、业务数据库、知识库、算法库、元数据库、主数据库体系，必须构建内部、外部两套数据源体系，在此基础上融合形成可便捷交换共享的数据服务平台。