朝阳市农村小型水利工程产权制度改革绩效研究

王 鹏

(朝阳市引白入朝供水工程建设管理局，辽宁 朝阳 122000)

0 引 言

小型水利工程具有工程形式多样、覆盖范围广、建设规模小、项目点数多等特征，因此又称为“小农水”工程，在促进经济社会可持续发展、改善农业环境及提高农业生产率等方面发挥着重要的积极作用[1-4]。辽宁省作为较早实行包产到户农业改革的省份之一，先后经历了多个发展阶段。全面掌握小农水产权制度改革状况及开展改革绩效评估，不仅可为促进农村水利管理、建设及投入提供重要指导，而且可为小农水后续管理体制改革奠定理论基础[5-7]。

自2016年辽宁省开展实施小农水产权制度改革以来，通过考核督促、重点督察、约谈整改、蹲点指导、集中检查以及召开工作调度会、改革推进会、经验交流会等一系列措施，按照既定工作计划权利推进小农水改革。截止2018年底，全省各县、区、市小农水产权制度改革自检工作已基本完成并通过验收，改革工作提前完成。由集体或国家共同出资修建的小农水工程为产权制度改革的主要对象，具体包含水坝、堤防、泵站、渠道、饮水安全、山塘、小型水库及机井等工程。统计资料显示，产权制度改革后辽宁省小农水工程约42.8万处，其中集体、国家、受益户共有、用水组织及个人所有分别为9.1、2.4、4.3、0.3、26.5万处，各类小型水利工程均已颁发产权证书。在建设管理方面传统的小型水利工程受市场经济体制转变的影响，通常难以适应新农村建设需求且存在一定的缺陷。因此，文章通过探索辽宁省朝阳市小农水产权制度改革现状，从高效性、严密性及科学性的角度构建改革绩效评估体系，通过研究绩效评估指标权重、待评估对象、计算方法及各指标内涵，探讨了小农水产权制度改革与绩效评估之间的作用关系，进而为实现小农水效益的持续高效发挥及改革制度体系的完善设计提供一定参考依据[8-11]。

1 产权制度改革绩效评估体系

1.1 评估方法与评估对象

在小农水产权制度改革过程中同时伴有强制性、诱致性制度变迁过程，因此评估体系应遵循定性分析和定量评价的原则，对各参数赋权和产权制度改革评估分别采用层次分析法、专家打分综合评判法确定[12]。选取待评估对象为小农水产权制度改革的效果与效益，以省级试点区域朝阳市为例提取产权制度改革相关数据。通过合理设定各评价参数值及其权重赋值，采用规范有效的评估方法客观公正、全面科学的评判改革效果及效益。

1.2 构建评估体系

影响小农水产权制度改革的因素较多，且各因素间具有复杂的关联特性，因此评估指标与评价标准的确定应结合实际工程特性[13]。基于定量与定性相结合、可行性、代表性等原则，建立了包含3个层级的体系，然后以产权制度改革为基础选择包含管护责任落实、改革目标合理性、水利工程完好率等13项代表性指标，评价体系及指标属性见表1。

表1 小农水产权制度改革绩效评估体系

根据上表各参数权重计算值可知，在改革结果高效性、实施严密性及设计科学性指标你别为6、4、3个，其中定性与定量指标为6个、7个。

1.3 层次分析法计算权重

评估体系框架确立以后，根据边界语气算子“同样”和9类习惯性评语构成语气算子，然后采用重要二元对比原理确定绩效评估各参数的级差赋分见表2。

表2 绩效评估级差赋分

1)在子系统改革涉及科学性B1准则下指标集C1-C3的判断矩阵R1如下：

(1)

根据度量标度和语气算子计算确定各参数的相对隶属度关系，经归一化处理求得C1-C3的相对隶属向量为：1r=(0.35，0.35，0.30)。

2)在子系统改革实施严密性B2准则下指标集C4-C7的判断矩阵R2如下：

(2)

根据度量标度和语气算子计算确定各参数的相对隶属度关系，经归一化处理求得C4-C7的相对隶属向量为：2r=(0.301，0.205，0.247，0.247)。

3)在子系统改革结果高效性B3准则下指标集C8-C13的判断矩阵R3如下：

(3)

根据度量标度和语气算子计算确定各参数的相对隶属度关系，经归一化处理求得C8-C13的相对隶属向量为：3r=(0.165，0.130，0.242，0.104，0.197，0.162)。

4)在综合评价指标目标层下指标集B1-B3的判断矩阵A如下：

(4)

根据度量标度和语气算子计算确定各参数的相对隶属度关系，经归一化处理求得A1-A3的相对隶属向量为：r=(0.333，0.333，0.334)。

5)根据上述计算结果，通过加权运算确定各参数的综合权重，见表3。

表3 改革绩效评价各参数权重

续表3 改革绩效评价各参数权重

2 结果分析

2.1 评估过程

根据朝阳市各区县小农水产权制度改革普查和实地调研结果，选择评估主体为各区县用水户及相关部分负责人，对绩效评价各参数值运用专家打分法确定。一共发放90份问卷，其中有效问卷85份，统计整理打分结果，见表4。

表4 绩效评价各参数打分值

朝阳市小农水产权制度改革绩效综合评分为91.02，处于“优”等级。结果高效性处于“良”，而实施严密性与设计科学性处于“良”。该评价结果与实际调研结果保持较好的一致性。

2.2 改革绩效评估分析

1)通过对小农水产权制度改革全省基本实现可持续、三提高和三减少的目标，具体而言：实现农村水利运行管理的可持续发展，提高工程群众满意度、工程完好率及用水效率，降低用水纠纷、管护矛盾及管理环节[14]。

2)据统计，朝阳市小农水共有8.36万处，截止2018年底已审核和明晰产权的小农水工程8.91万处并颁发相应的产权证书，产权明晰度结果处于“优”级。小农水产权制度改革前、改革后的维修养护经费分别为128.36、100.82万元，实际到位82.31、98.37万元，管护经费在改革后的到位率得到显著提升，评价结果96.0%以上如图1，处于“优”等级；小农水管护主体落实8.22万处，管护协议签订6.25万处，小农水管护责任在各典型县行政区均已落实，评价结果为“优”；产权制度改革后可提高管护人员实际到位率10%以上，达到95.26%，评价结果为“良”。综上分析，除管理人员到位率为良外其他各项参数均为“优”。

图1 小农水产权制度改革前后的严密性指标

朝阳市小农水工程水费实际收取率在产权制度改革后得到明显的提升，由之前的55.28%提高至82.65%以上，水费实际收取率处于“良”等级；产权制度改革前、改革后的经费收入分别为65.82、105.2万元，可实现经费增长率约2被，经费收入评价等级处于“优”级；小农水工程产权改革可显著提升工程完好率35%以上，改革后提高达到94.26%，小农水完好率评价结果为优；小农水产权制度改革大大提高了农民的节水意识，用水纠纷率评价结果处于“优”；通过对水资源的开发和整治改革后的工程管理提高了水资源利用效率，在很大程度上改善了农村水环境健康状况。由于小农水具有公益性的特征，因此其建设管理与维修维护通常由政府出钱进行宏观干预，在长期作用下其生产升本不断提高并超过政府的可承受能力，在小农水管理与建设中逐渐出现力不从心和被忽视的现象，部分工程遭到严重破坏其功能作用显著降低[15]。实际调研发现，部分小农水管理单位存在难以支持经营水利运行费用的情况，仅仅依靠财政拨款无法满足运行要求，农田用水效率相对较低，评价结果为“良”；通过对典型曲线用水满意度调查发现，制度改革后可提高群众的满意度约15个百分点，如图2所示，由之前的77.86%提升至目前的93.28%，截止调查时间点还未发生由于改革不合理而引起的上访时间。综上所述，小农水产权制度改革中水费实际收取率、水资源利用率以及改革结果高效性评价均处于“良”等级，群众满意度、用水矛盾纠纷、水利工程完好率以及经济收入增长率指标为“优”等级。

图2 小农水产权制度改革前后的高效性指标

根据上述评价，辽宁省朝阳市小农水产权制度改革总体处于“优”等级，评价结果与实际调研结果保持较好的一致性。处于“优”级的指标共有10项，可见该区域的制度改革具有一定的科学性与有效性，但是仍有待进一步提升水费实际收取率、用水效率以及管理人员到位率等制度和利息性。

3 结 论

农村水利工程的建设和管护占据着重要地位，推广应用农村水利工程不仅可有效解决农田灌溉与排水问题，而且是改善与保护农村生态环境，提高农民生活水平及实现农民增产增收的必要措施。文章以朝阳市为例，对该区域小农水产权制度改革绩效利用层次分析法进行综合评价，研究表明小农水产权制度改革总体处于“优”等级，评价结果与实际调研结果、专家打分法和数据统计结果保持较好的一致性。通过对产权制度改革，可为促进农村水利工程效益、保证小农水安全运行、促进农村水利可持续发展以及加强水利设施的管护提供有力的保障。