符合国际规则的政府采购促进科技创新政策研究

胡海鹏，袁 永，康 捷

（广东省科技创新监测研究中心，广东广州 510033）

政府采购促进科技创新政策是政府从需求侧促进科技创新的重要举措［1-3］。自2011年我国暂停自主创新产品政府采购政策以来，我国融入《政府采购协定》（GPA）步伐不断推进，《国家创新驱动发展战略纲要》《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》等政策均提出，需制定符合国际规则的政府采购促进科技创新政策；另外，北京、上海、云南、深圳、珠海等省市不断探索实施创新产品首购订购政策，为各地支持企业创新产品研发提供政策经验。当前，我国在建立全面开放新格局、纵深推进创新驱动发展的背景下，国家层面制定出台符合国际规则的政府采购促进科技创新政策亟需加快推进。

1 文献综述

目前，符合国际规则的政府采购促进科技创新政策是学术界关注热点之一，研究主要包括以下3个方面：

一是关注政府采购促进科技创新政策功能效应。如，有学者分析了政府采购促进创新的效果，认为政府采购政策与企业创新具有正相关关系［4-7］；马海涛等［8］进一步从功能认识、政策功能、功能实现障碍等方面分析了国内政府采购政策的功能效应。

二是关注GPA对政府采购促进科技创新政策的影响。如，赵云波等［9］、贝洪俊等［10］分析了GPA的主要原则，并提出我国在GPA背景下政府采购促进企业创新的对策；徐进亮等［11］分析了贸易自由化对我国开展自主创新产品政府采购的影响；另外，张睿君［12］则从我国加入GPA过程的视角探讨了加入GPA的国家利益价值。

三是关注政府采购促进科技创新政策内容。一方面，分析美国、英国、日本等发达国家（地区）制定政府采购促进科技创新政策经验［13-16］；另一方面，关注我国政府采购促进科技创新的政策举措，如宋河发等［17-18］分析提出了我国自主创新政府采购政策系统；刘云等［19］分析了北京市政府采购新技术新产品政策的推广应用。

由上可知，关于政府采购促进科技创新政策已有一定研究，但当前研究仍存在以下问题：一是对GPA规则及实证研究不深，主要关注GPA设立背景、加入GPA原则等，对加入GPA的谈判、参加方出价情况尚未系统探讨，未能深入把握其他国家（地区）加入GPA对策；二是尚未建立符合GPA规则下的政府采购促进科技创新政策理论框架，主要聚焦国内自主创新产品政府采购政策受限机制、国外制定政府采购促进科技创新的成功经验等某一维度，较少从符合国际规则的视角构建一个较为完整的政策框架；三是对基于国家层面制定符合国际规则的创新产品政府采购政策的研究不多，目前我国在国家层面暂停了创新产品政府采购相关政策，虽然有部分省份正在探索开展创新产品首购订购政策，但国家层面仍未推广，因此，国家层面亟需加快制定实施政府采购促进科技创新政策。

本文在分析GPA基本原则、谈判流程及参加方出价特点的基础上，从环境端、供给端、需求端等3个维度构建符合国际规则的政府采购促进科技创新政策框架，并基于新框架实证分析典型国家开展政府采购促进科技创新的政策措施，最后提出我国加快完善符合国际规则的政府采购促进科技创新的对策建议。

2 GPA基本原则、谈判流程及参加方出价特点

2.1 GPA基本原则及谈判流程

GPA的基本原则主要包括4项：非歧视原则、对发展中国家的特殊和差别待遇原则、透明度原则、例外原则（见表1）。其中，非歧视原则也是WTO基本原则之一；对发展中国家的特殊和差别待遇原则对发展中国家特别是不发达国家的特殊待遇给予适当的过渡期。

表1 GPA基本原则

谈判是正式加入GPA作为新参加方的重要环节。一般而言，谈判双方以对等为原则，通过谈判，参加方与各个GPA参加方形成各自认可的、从对方市场上获得的对等市场份额清单，即出价清单，由此正式成为GPA参加方。出价清单反映了GAP参加方相互间的开放程度，主要反映在《政府采购协议》的附录1，包括中央、地方、其他实体的采购清单及门槛价和服务项目清单、工程项目清单等5个文件，主要内容是对GPA参加方之间采购实体类型、通用门槛金额、采购对象、合同金额、采购额占地区生产总值比例、采购额占政府采购市场总量比例等指标提出标准。

2.2 GPA参加方出价特点

根据GPA参加方出价清单可知：

（1）参加方以发达国家或地区为主。目前，完成谈判的GPA参加方有15个国家或地区，包括美国、欧盟、冰岛、加拿大、日本、韩国、新加坡、挪威、以色列、荷属阿鲁巴、列支敦士登、瑞士、亚美尼亚、中国香港、中国台北。其中，除亚美尼亚为发展中国家外，其他均为经济发达程度较高的国家（地区）。

（2）各级实体门槛价较为一致。门槛价是各国（地区）出价清单谈判的内容之一，门槛价高低直接限定了参与政府采购准入标准，各国（地区）在谈判时均较为谨慎出价。GPA出价清单中涉及中央、次中央以及其他3个层级的开放实体，开放产品类别包括货物、服务、工程3类，各国（地区）在各类实体、各类产品给出的门槛价较为一致（见表2）。

表2 GPA参加方出价实体门槛价 单位：万美元

（3）注重利用例外条款维护国家（地区）利益。对参加方而言，利用GPA本身条款排除国外企业维护国家（地区）利益最合理。参加方充分援引GPA的例外条款维护本国（地区）利益，主要包括：将中小企业作为例外；将研发经费作为例外；将供水、能源、电等公共事业以及涉及人类健康发展的环保、健康产业作为例外；将涉及国家（地区）安全产业作为例外；设立补偿贸易条款；将特定企业作为例外；根据别国出价清单有针对调整开放范围（见表3）。

表3 GPA参加方例外条款及具体举措

3 符合国际规则的政府采购促进创新政策框架

公共政策过程包括影响政策的外部环境、政策制定、政策执行及评估监督等环节，制定符合国际规则的政府采购促进科技创新政策涉及国际规则方、政策供给方、政策受益方，因此，可从环境端、供给端、需求端3个维度构建符合国际规则的政府采购促进科技创新政策框架，如图1所示。

图1 符合国际规则的政府采购促进科技创新政策框架

3.1 环境端：GPA规则

GPA规则是影响各国（地区）制定政府采购政策的重要依据及考虑因素。目前， GPA是世界贸易组织（WTO）管辖下专门针对政府采购的单项贸易协议，各国（地区）在制定本土政府采购政策时需以GPA基本规则为主要参考原则。除常规的基本准则和要求外，各国（地区）制定各自政府采购政策时可利用的特殊条款包括：（1）例外条款，主要依据2012年GPA第3条，是指针对涉及国家安全、公共秩序安全、人民生命健康、知识产权保护等特殊领域采购不适用GPA；另外，中小企业也被较多国家（地区）作为例外对象。（2）发展中国家条款，主要依据2012年GPA第5条，是指针对发展中国家给予优惠考虑，如可设立过渡期、享有价格优惠等。

3.2 供给端：政府

供给端主要从政策供给的角度考虑，政府是政府采购促进科技创新政策的制定者、执行者，制定并推动政策落实。为发挥政府采购促进科技创新作用，政府主要从两个维度考虑：（1）注重以法律的形式制定政府采购政策。从形式看，政策包括法律法规、政策文件等，各者在发挥对贯彻政府意志的力度不一样，其中法律具有强制性，比一般政策具有更强的执行力。（2）注重设计倾向于自主产品的政府采购程序。政府采购程序是落实政府采购促进科技创新政策的内容之一，通过在政府采购环节过程中设置相关条件，如补偿贸易条件，要求中标的供应商在本土采购产品需达到某个比例，或必须转移某项技术，或需在本土建厂投资等，以此达到促进本国（地区）创新的目的。

3.3 需求端：企业、产业、产品

需求端主要从政策的受用方考虑，企业是享受政府采购促进科技创新政策的主体。企业属于政策需求方，是政策受益主体，以企业为节点，在产业、产品面上也具有政策的倾向特性，形成4个维度的举措：（1）注重建立倾向于中小企业的采购。中小企业被多个国家（地区）列入GPA开放清单的例外对象，针对中小企业的科技创新政府采购不受GPA规则的限制，可通过降低采购标准、预留份额、采购优惠、合同分包等方式开展面向中小企业的科技创新政府采购。（2）注重倾斜特定行业领域的采购。为继续保持某些行业的发展优势，面向本土重点发展行业或优势行业设定特定采购比例等方式，倾向支持特定行业企业创新。（3）注重采购商业化前的创新产品。商业化前采购是指根据其特定需要，承诺以一定的价格购买商业化前多个创新链环节的产品或服务，如创新产品首购、订购、期货式采购、信用式采购、认证式采购、远期约定采购等，这种方式的政府采购是在采购环节上予以变更，对企业并没有设立限制性条件，所有企业拥有平等的机会，符合GPA规则。（4）注重通过提高技术标准开展采购。提高技术标准是实现性能更强大、使用更安全、效用更节能的手段，部分发达国家（地区）以本土安全为由设立更高技术标准的要求，由此形成安全壁垒、能效标识壁垒、绿色壁垒等方式限制他国（地区）产品进入本土政府采购名单。

4 典型国家（地区）利用政府采购激励创新的有效举措

根据上述政府采购促进科技创新政策框架，本文综合分析美国（如表4）等发达国家（地区）制定符合国际规则的政府采购促进科技创新政策的成功经验。

4.1 环境端：依据GPA的例外条款设置采购政策

（1）充分利用国家（地区）安全的例外条款促进国防领域科技创新。国家（地区）安全是GPA明确规定可作为政府采购例外条款，美国、欧盟、加拿大、冰岛等国家（地区）的谈判清单中，对语音通信、电传、无线电话、国防设施等项目均具有明确例外条款。在涉及国家安全方面，美国在GPA出价清单中明确不适用于国防部采购的项目，由此制定倾向国防领域企业创新政策，如在计算机、半导体产业发展初期，克林顿政府以国防部和国家宇航局的名义采购其全部产品，从而为该领域企业提供充足的市场。

（2）通过补偿贸易促进本国（地区）创新。虽然补偿贸易是写进GPA规则内容之一，其规定一般针对发展中国家，然而实际主要为部分发达国家（地区）所用。如在GPA实行前，美国政府采购法规条文就出现补偿贸易的条款，1933年出台的《购买美国产品法》规定，在对不得不采购外国产品情况时，参加政府采购投标的国外产品要有一定比例的技术转让；以色列作为发达国家，也将补偿贸易写进GPA谈判条款，规定以色列政府采购的外国公司需从以色列国内公司补偿采购相当于政府订单价值35%的产品；此外，澳大利亚、中国台湾等发达国家（地区）也存在补偿贸易情况。

4.2 供给端：致力于为本土创新留有空间的采购政策

（1）构建具有灵活性的政府采购促进科技创新政策体系。从20世纪初开始，美国从基本法、相关配套法律、部门实施条例等层面建立以购买国货为特色的政策体系。1933年美国出台《购买美国产品法》，规定加入GPA参加方后，GPA其他参加方可不受《购买美国产品法》约束，但受限于美国其他法律和行政规章的制约，政府购买外国产品需提交较为复杂的报告，使政府部门因操作层面手续繁琐而放弃购买外国产品；另外，该法对非GPA成员仍适用。2009年美国通过了《美国复兴与再投资法》，对“国货”缺乏明确规定，对经济刺激计划中的资金、公共建筑或公共工程项目、制造品、公共利益等关键字眼缺乏详细的解释，为政府在执行采购时购买国货提供更多的灵活性。可见，美国较完善的政府采购政策体系为本国创新产品留有较大空间。

（2）建立完善的采购程序为本国（地区）创新留有空间。美国实施政府采购需要经过制定采购计划、供应商资格审查、发布采购公告、发布招标文件、提交投标文件、评审、合同授予、合同管理等8个环节，其中有5个环节设置了具有倾向性的条件，如在评审环节提出“最佳价值原则”的评判标准，不仅考虑价格成本，还综合考虑经济、环境、社会、效益等因素，为具有自主创新优势的投标方留有空间（如表4）。此外，在政府采购监督方面，美国对未中标的本国产品提供了不公正待遇的投诉渠道，以更好地维护本国产品的权利。

表4 美国倾向本国企业创新的政府采购程序特点

4.3 需求端：制定符合本地企业产业需要的采购政策

（1）制定倾向于中小企业创新的政府采购政策。中小企业创新具有天然劣势，制定倾向中小企业创新发展的做法逐步成为各国（地区）惯例举措。美国、加拿大等国将中小企业预留采购写入GPA谈判清单例外条款。美国为扶持中小企业创新，建立了中小企业自主创新的政策法规体系，如《美国小企业法》《加强小企业研发法案》《小企业竞争力示范计划法》等，采用价格优惠、预留小企业份额、为有资质的中小企业提供采购贷款担保等方式促进中小企业创新（见表5）。英国针对中小企业参与政府采购专门制定了《中小企业参加政府采购招投标指南》，通过免除政府采购资格预审程序的方式精简小企业政府采购程序，大幅减少投标成本和负担，2012年其所有中央政府部门都取消了10万英镑以下的政府采购项目资格预审程序。

表5 美国促进本国中小企业创新的政府采购举措

（2）面向优势产业领域创新成果开展政府采购。美国政府在不同时期制定面向重点技术领域的采购计划。如，20世纪中期，美国通过政府采购推动航空航天技术、计算机和半导体等技术发展，带动了西部硅谷地区和东部128公路沿线的高新技术产业群形成和发展；20世纪90年代，克林顿政府“全面经济计划”重点鼓励计算机领域创新产品开发，政府利用5年时间购买计算机领域新产品达90亿美元，带动IBM、惠普等一批国际IT业巨头成长；2008年金融危机后，针对新能源汽车产业领域，奥巴马政府提出高达10亿美元以旧换新补贴政策，大力促进新能源汽车的发展。

（3）致力于商业化前的创新产品采购。美国采用研发合同制的形式开展政府采购，即政府部门通过合同约定形式，按一定的规格、数量和质量订购所需要的研发产品。典例是美国国防部先进研究项目局(DARPA)模式的研发采购，美国每年拨款30亿美元，以研发资助项目的形式巩固美国在科技和军事上的创新发展需求，建立一种使命导向型的研发采购新模式。英国注重通过前置创新产品采购环节的方式，实行前商业化采购、小型企业创新计划、远期采购合约采购等方式，有效促进地区科技创新。加拿大通过采用创新产品化计划，即政府通过采购还未商业化的创新产品及服务，特别是面向中小企业，刺激创新需求。商业化前的创新产品采购从研发阶段就开展政府采购，在一定程度上能够规避国外供应商，并有效给予从产品研发初始阶段到商业化的资金支持和市场保证，使所有企业均拥有平等的机会。

（4）从战略层面提高政府采购技术标准。欧盟是通过推行绿色采购全面提高政府采购标准的典型地区。欧盟2001年就从战略层面提出可持续发展，将高标准的环保要求纳入公共采购条件。在技术标准方面，欧盟从技术标准和法规、安全认证制度、绿色包装制度及标签制度、绿色环境标志和绿色卫生检疫制度等方面建立了系统的技术标准体系。在采购程序方面，欧盟大力推行绿色式创新认证式采购，制定了节能、环保、健康、安全等方面的创新产品标准，并建立生命周期成本的评价标准，重点关注与创新产品环境外部性相关联的成本，如CO2排放、产品生产过程中的污染等。绿色技术标准的推行为欧盟强化本地区绿色科技创新提供制度保障，其中英国是较早推行可持续发展的国家，1994年制定了《可持续发展：英国的战略选择》，通过推行强制采购高效节能节水的环保产品、设立节能专项资金等方式促进本国绿色产业创新。德国在绿色采购带动下加速医疗技术、合成材料等领域创新，绿色科技的发展使德国高技术专利申请数在欧盟国家中领先。

5 我国制定政府采购促进科技创新政策的对策建议

在借鉴主要国家（地区）成功经验的基础上，本文提出我国构建符合国际规则的政府采购促进科技创新政策体系建议如下：

（1）制定完善我国GPA出价清单。GPA出价清单是影响我国构建政府采购促进科技创新政策体系的重要因素，亟需加强研究GPA其他参与国（地区）出价清单规律，深究其他国家（地区）开展创新产品政府采购的通行做法及合理性，学习借鉴发达国家（地区）的成功经验。建议充分利用GPA本身有利条款，缓引例外条款维护本国安全、公共秩序安全、人民健康、知识产权保护等领域利益，援引发展中国家条款争取过渡期、价格优惠、分阶段增加实体、设立较低门槛价等权力，加强培育企业创新能力。

（2）在国家层面研究制定政府采购促进科技创新相关政策。建议从系统层面研究考虑政府采购促进科技创新政策，围绕全国创新驱动发展及产业发展总体战略部署，按照产业、企业分类采购发展思路，完善以首购订购等方式为主的创新产品政府采购政策，建立创新产品认定及采购办法，最大程度地推动政府采购促进科技创新作用。

（3）建立覆盖创新全过程的政府采购方式。早期我国主要面向商业化后阶段的创新产品成品开展采购，借鉴发达国家（地区）经验，建议基于研发、成品、示范应用等创新全过程环节制定政府采购创新产品的政策。一是推动采购向非竞争的研发阶段延伸，采用研发式采购、小型企业创新计划、远期采购合约等方式，注重支持商业化前阶段的研发环节；二是推广创新产品首购、订购等符合国际规则的创新产品采购方式，扩大创新产品成品的采购规模；三是建立创新产品示范应用举措，扩大企业创新产品影响力。

（4）构建倾向中小企业、特定产业领域的采购政策。倾向中小企业的政府采购促进科技创新政策是国际通行的做法，也被部分GPA参加方作为例外条款。建议通过实行价格优惠、合同分拆、小企业预留份额、提供贷款担保等方式完善中小企业的创新采购政策，加大中小企业对创新投入。另外，借鉴欧盟绿色采购、美国倾向特定产业领域的做法，我国可从战略层面出发，面向新兴产业加大政府采购对科技创新的作用。