城市在经济增长中的作用

李铁

人们一直以来把更多的焦点放在企业上，忽视了城市在增长中所发挥的作用，忽视了城市管理体制和利益结构的存在，忽视了城市体制引发的经济效率问题和债务问题等，导致一些经济政策有可能找错了病根

近几年来，中国既面临着所谓产能过剩的压力，又面临着以房地产为导向的城市发展模式的压力，而且地方债务风险和房地产供需的波动，使得我们似乎看到了因房地产过度发展可能引发的金融风险、财政风险以及债务风险。由于吸取了发达国家房地产发展曾经引发金融泡沫的教训，中央政府也采取了极为严格的房地产调控措施，试图降低各种风险发生的几率。

但是，随着调控政策的日益强化，加之一些其他的城市问题，导致经济增长放缓，甚至在局部地区出现了严重下滑。目前从政策层面上尚未看到明显缓解迹象，针对当前经济增长中出现的问题，似乎也没有找到更好的药方。

我认为，应该站在中国特定体制条件下考虑，在企业和产业发展路径上似乎还存在着其他的重要变量。这些变量在经济发展中的作用不可忽视。

经济放缓原因并不全在企业

传统经济学更看重企业在经济增长中的作用。

毕竟在典型市场经济国家，要素市场化要求所有交易都在一个既定规则下进行。企业在市场竞争中能否胜出，取决于企业的技术研发能力和市场推广水平，还有管理效率等。企业发展所需的要素供给，也完全由市场来提供。企业与私人土地所有者的谈判，是价格博弈的过程;与劳动力的谈判，虽然会受到工会的制约，但与福利相关的谈判也是价格博弈过程。

研究企业的支出行为，无非是资本所有者的消费行为和再投资行为。在私有制前提下，资本所有者对支出的控制和支出效率等方面，都有着严格的规范，否则无法面对市场竞争。因此，要研究市场经济国家的发展进程，企业无疑是研究重点。

中国虽然借鉴了市场经济国家的管理经验，但是要研究中国的经济增长，如果仅把重点放在企业方面，似乎总觉得缺点什么。

凡是涉及企业的问题，无非就是管理体制中民营和国有之间的战略选择问题，而涉及到重大的利益结构调整，争论多年往往流于纸面，很难付诸实施。

很多人以為，中国经济快速增长的原因在于市场因素的注入，竞争力来自于企业的活力和民营经济。但要注意的是，我们毕竟还没有彻底引进市场经济模式，没有类似发达国家那样完善的法律制度和市场体系，也没有完全规范的市场交易规则，也没有在企业建立可以约束资本所有者和劳动力之间博弈的庞大的工会体系……

但是，这却没有妨碍中国成为世界上最具有竞争力的国家。

从另一个角度看，中国经济增长最大的变化是什么？这么多年来，国有企业和民营企业在国民经济中的结构并没有发生根本变化。

当前虽然中国受到国际贸易和经济环境的影响，经济出现了潜在问题，但是引发中国经济增长放缓的根本原因似乎并不是在企业方面。也就是说，企业的发展和扩张并没有出现大的问题，生产能力不是因为企业效率的下降而减弱了，而是产生了严重过剩。

这是因为所谓的市场经济出现问题了吗？似乎不是。因为即使企业的效率提高，我们还是需要面临庞大的市场需求能力如何提升的问题。例如汽车的生产能力和需求的关系问题，钢铁和原材料生产能力和需求的关系问题，当然也涉及到能源的供给结构等等。

即使我们认为最具有竞争力的工业制成品，现在也面临着严重过剩。看起来这与企业制度没关系，而只是和市场需求有关。按理说，中国有14亿人口，相当于欧盟总人口的三倍，完全可以产生强大的市场需求，可是目前却出现了需求的断崖式下跌，原因究竟在哪里？

如果把这一切归结于中美贸易争端，可能下结论还为时过早。毕竟早在中美贸易谈判开始的时候，就已经出现各类市场的产能过剩，并一直持续到现在。产能过剩，在好几年前就已经成为宏观政策关注的重要问题。而现在出现的制成品过剩，显然与总需求水平下降有着直接的关系。而且这种需求下降与中国的巨大市场规模严重不吻合。

综合以上诸多问题，足可以得出一个重要的结论，目前中国经济增长出现的问题，并不完全在于企业，也不必然涉及传统经济学所倡导的企业改革。

城市发展具有利益动机

研究中国的经济增长，一个不容回避的问题是，增长动力到底在哪里？或者说，我们忽略了哪些重要的因素？当所有从传统经济理论中找到的支点都已经成为既定的事实，但是并没有形成重要的政策变量时，就需要找到对经济增长起到关键作用，所谓“牵一发而动全身”的政策支点。

传统西方经济学认为企业家是原动力，但在中国还存在着一个更重要的增长原动力，那就是城市。这里所指的不是纯粹物理空间上具有物质形态的城市，而是包括了城市政府、人口和其他各种要素的集合，其核心是支配城市运转的城市政府。

之所以运用更为宽泛的城市概念，其实就是要把城市作为一个综合体来看待。各种要素和制度因素纠缠在一起，就形成了我们理解的城市概念。政府、人口以及城市的各种需求紧密地结合在一起，城市政府和市民的独特需求以及城市中各种发展理念和行为，都通过城市的变化影响到宏观经济进程。

还有最重要的一个特点，那就是城市是一个利益主体，有着强烈的利益需求，并通过收益满足城市的各项开支，以及遵循城市行政长官的各种政绩动机。城市收益的变化，是城市发展的动力，而且这种动力与企业的行为相结合，共同促进了经济的增长，最终，城市和企业得以共同受益。

在市场经济国家，城市收益受到严格的制度规范。城市增长变化是恒定的，城市税收也是恒定的。城市发展完全取决于特定的区位条件、历史基础和一些偶发性的投资增长因素。因为城市没有操控要素和资源的能力，只能通过有限的收益来满足城市的服务，为企业和居民提供尽可能完善的公共服务。大量市场供给是由企业来提供的。

而在中国，城市有掌控资源的能力，可以通过竞争来形成极大的收益，也可以通过行政手段获取更多的资源供给。比如，城市可以压低土地成本和劳动力成本;可以利用行政手段强化自己的招商引资力度;可以控制外来人口的进入，避免更多的外来人口来分摊原有户籍居民享有的财政福利;可以增加财政支出来改善自身环境、基础设施以及公共服务水平。由此看来，城市的各项需求可以影响到宏观经济的总需求。

在中国，城市因为有了利益动机，可以在不完善的体制条件下，放开对各种新经济的限制，因此互联网经济、共享经济以及人工智能等高科技应用可以在城市迅速地推广和复制。如果说，中国的创新经济应用成果在世界名列前茅，那么不能不承认城市对创新经济发展的宽松政策起到了决定性作用。

当然，中国城市政策的变化，也会对经济产生负面影响。城市债务的增加，给宏观经济和金融形势埋下了严重隐患;房地产主导的产业发展模式，受到中央严控房地产发展的调控政策的影响，也波及到了总体经济形势的变化;城市支出效率的下降，导致了城市债务逐渐放大;房地产供求关系的变化，也使得一部分城市出现了财务危机，进而导致需求下降。一些城市在治理过程中提出的各项政策，会影响到总体的就业格局，而城市生态和环境的治理以及人口控制政策，又严重地影响到了一部分企业的生存。

城市发展的中国模式

我们经常和城市政府官员交流，总是质疑他们为什么要把城市发展空间如此放大，而不是通过集约型管理促使城市的可持续发展。特别是中央已经提出了十分严厉的调控措施，限制城市政府以房地产为导向的发展模式，而且许多城市仍然面临着严重的债务压力。

而事实上他们也有困惑，城市政府除了沿袭原来的发展模式，似乎也没有新的办法。

什么是中国式的城市发展模式？就是政府在运转过程中如何实现自己执政的既定目标。这种目标的设定需要在较短任期实现，而不是确保城市长期发展的利益。也就是说，一届政府在任期内，要完成自我设定的各种与城市发展利益密切相关的目标。所谓目标，既要满足城市居民的现实利益需求（这涉及到民意），又要满足城市管辖的各级政府和企业事业单位公务人员的基本利益需求，更要满足上级政府的各项要求。所有政绩目标是否能够得到实现，首先要看手中是否有足够可支配的资源。

例如，确保政府日常运转的开支，包括完成上级政府交办任务的开支，都需要有充足的税收收入来支撑。而税收是需要通过发展产业来实现的。在工业化发展中期之前，政府税收主要是通过对工业的招商引资来实现。招商引资不仅要确保政府运转所需的行政开支可以持续，而且还是上级政府提出的刚性考核指标之一。因此任何一届城市政府的官员，都要把大量精力放在招商引资上。

我们去任何一个城市，都可以看到政府负责人要花较大的力气与企业家谈判，以各种优越的条件吸引企业家到当地来投资，并协调城市各有关部门来解决企业家投资相关问题。可以说，在中国改革开放的很长一段时间内，城市政府的主要工作就是招商引资。

完成招商引资的目标要面临很多的制约条件，例如要降低企业进入的成本，因为能够提供投资的企业，数量毕竟有限。在一个14亿人口的大国，要满足其中约10亿城镇化人口的非农就业需求，每个城市都面临着剧烈的竞争。也就是说谁能够压低成本，谁就会获得更多的投资机会。

而对于各地政府来说，压低成本的条件从何而来？因为政府没有充足的资金来源用于给企业补贴，而上级政府对曾经到处推行的城市政府退税政策也有着严格的限制，所以只能通過政府可以调动的资源来进行置换，从而达到压低成本的目的。所谓的成本置换重点在于政府可以压低土地成本，压低劳动力要素成本，甚至在很长一段时间内可以压低环境成本。从这个意义上讲，绝大部分政府的负责人在某种程度上是另一类的企业家，他们可以用资源换投资。这其中重点要看政府的谈判能力，要看政府如何有效地运用自己所掌握的资源来吸引投资者进入。

如果我们回顾上世纪80年代末一直到本世纪初，几乎绝大部分城市政府的负责人，都在与企业进行各种谈判和交易。可交易的内容基本是提供最廉价的要素，进行最充分的协调，确保企业进入后经营和生产不受任何干扰。从另一方面看，城市提供可置换的要素资源，更多地是压低本城市辖区的要素成本，无论是土地成本，还是劳动力成本，抑或是环境成本等，以这些要素为代价换取投资增长。

可以说，改革开放以来的很长一段时间内，城市的GDP增长和投资的增加，基本源自于这种发展模式。而这种模式在任何一个发达国家都是不可能复制的，因为那里的政府没有如此强大的调动资源的能力。

影响经济增长的城市因素

城市政府压低要素成本，虽然换来投资和就业的增长，换来了城市的税收增加，确保了城市政府运转的基本开支，但由于过度压低要素成本，也引发了一系列新社会矛盾。比如，在上世纪90年代一直持续到本世纪初的农民失地问题，就曾经长期受到舆论的诟病，甚至也成为中央有关政策关注焦点。

但我们注意到，这种压低要素的过程已经发生了深刻的变化，政府的城市发展模式也随着社会舆论的压力和自身成本支出的压力而面临着调整。首先是政府通过压低要素成本换取投资进入，行为过于粗放。因为资源调配来得太容易了，而政府是不会考虑如何使有限资源得到更高效地利用。粗放型的发展模式不仅仅导致了资源的闲置，而且还造成了后期维护成本的大幅度提高。迫使城市政府不得不寻找新的方式，来替代原有的强制性剥夺农村土地资源等压低各类要素成本的方式。

上世纪末至本世纪初，中国的一次重要的改革推动了地方城市政府发展模式的转变。住房制度改革与人均收入水平的上升，共同催生了房地产市场的繁荣发展，也使得房地产开发企业可以通过低价拿地并高价销售，赚得盆满钵满。而城市政府也正是由于房地产市场的发展，利用垄断土地出让的国家政策，找到了新的要素资源。

过去，通过要素置换可以吸引企业投资，但是政府用于城市建设支出的资金来源问题仍然难以得到解决，甚至也很难对被征地农民进行补偿。而现在，政府学习香港模式实行土地出让，获取了大量的流动资金。此后，在长达十几年的时间里，房地产发展解决了城市建设的资金来源问题。而且随着房地产市场的膨胀，政府的财政收益也大幅度提高。过去是靠压低农民的征地成本来换取投资，现在则是通过提高土地出让价格，获得大量的预算外资金。既可以满足对农民征地的补偿，也可以抵补招商引资的基础设施建设成本，还可以大大丰富政府的财政篮子。

如果没有房地产开发带来的高额土地出让收益，城市政府将面临着机构膨胀和人员超编的支出压力，城市也不可能有更多资金投入基础设施建设，而且在招商引资中也无法压低成本，进而大大降低城市招商引资时的竞争能力。

只要有了土地出让金，城市政府就有钱实现自己的多元化目标。不仅增加了政府行政开支的运转能力，而且完成了上级交办的各项任务，还能满足招商引资补偿的各种条件，甚至可以提高征地补偿标准，使得失地农民也通过房地产开发实现了一夜致富。更重要的是，还可以在较短的任期内，实现城市政府管理者主观的政绩目标。

因此，长达十几年以上的政府运转模式和促进经济发展的模式，就自然而然地和房地产开发联系在了一起，形成了命运共同体。可以说中国城市发展最快的这些年，基本上是通过房地产拉动的，而城市政府的利益追求在这个过程中无疑是最重要的推手之一。

从城市政府招商引资的动力，追溯到曾经通过强制性的措施压制要素成本，之后是通过房地产开发对招商引资成本进行补偿，等于在一个新的层面上推动了城市经济增长。这不仅是靠企业自身能够完成的过程，而是整个经济链条上发生的一次综合性的反应过程。

在这里，企业、社会、城市政府、城乡关系等，都在集合地发挥着作用，完成了中国城市化进程的一次重要蜕变。这些是我们在研究西方发达国家的经济管理体制时看不到的，也不是一个简单的市场经济问题。而是在中国独特的城市管理体制下形成的发展模式，通过市场和城市政府共同的作用，带来了城市的快速增長，当然也奠定了经济增长的重要基础。

需要看到，城市政府的行为和利益动机，与某一特定产业利益攸关，而行政手段会放大市场波动，并引发市场危机。例如，由于城市政府通过行政手段来推动房地产开发，给城市带来收益时，也就意味着过去由市场和企业自身推动的某一产业和行业的增长，在一定程度上会放大市场供求矛盾，最后造成市场波动的极度放大，导致了部分城市房地产出现了严重的销售危机。

如果不对城市政府行为进行深入分析，没有了解到其根源在于城市的利益动机，在于如何调整城市的政策，而单纯只是把板子打在房地产身上，那就会影响到整个产业链因政策出台而发生断裂，进而影响到经济增长。

因此，在中国研究经济学，不应该把城市排除在外。正是因为人们一直以来把更多的焦点放在企业上，而忽视了城市问题，忽视了城市在增长中所发挥的作用，忽视了城市管理体制和利益结构的存在，忽视了城市体制引发的经济效率问题和债务问题等，才导致一些经济政策有可能找错了病根，更谈不上是否开对了药方。

所以，应该调整研究思路，从传统经济学的框框中跳出来，站在中国经济的特点和规律上，认真地研究城市对经济增长的作用，才有可能提出符合中国特色的有效的经济治理办法和有效的宏观经济政策。如何矫正城市政策导向，或者是利用中国特殊的发展模式，发挥一些特殊的产业红利，带动经济增长，应该是在研究中国经济问题中需要深入探讨的内容。

编辑：朱弢