浅谈淮南市中兴路PPP项目运作风险及防范措施

摘要：淮南市中兴路、南纬七路及综合管廊PPP项目（简称淮南市中兴路PPP项目）采用“PPP+施工总承包”模式实施，回报机制采用“政府付费”模式。对于项目前期项目信息与信息库公开信息存在差异，前期费用征地拆迁费用严重不足，绩效考核办法不够科学合理、融资贷款难等问题，通过对项目依法合规性、合同条款、运维绩效条件、融资环境等方面的分析研究，在项目过程中制定了有效的风险防范措施，合理规避了风险，保证了项目順利实施。

Abstract： The PPP project of Zhongxing Road， Nanweiqi Road and Comprehensive Pipe Gallery in Huainan City （referred to as the Zhongxing Road PPP project in Huainan City） is implemented by using the "PPP + construction general contracting" model， and the return mechanism adopts the "government payment" model. Facing the problems， such as， the discrepancy between the project information in the early stage of the project and the information disclosed in the information database， the seriously insufficient initial costs of land acquisition and demolition， the not scientific and reasonable performance evaluation method， difficult financing loans， and so on， this paper analyzes and studies the project legal compliance， contract terms， operation and maintenance performance conditions， financing environment， formulates effective risk prevention measures during the project process， which reasonably avoids the risks and ensures the smooth implementation of the project.

关键词：项目合规性;合同;融资;风险;防范措施

Key words： project compliance;contract;financing;risk;preventive measures

中图分类号：F283                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）09-0040-03

1  项目概况及应用背景

随着财办金〔2017〕92号、财政部发布财金【2019】10号文后，大量有问题项目会受到影响，进行整改、退库或入不了库。由于项目本身的风险和国家政策上的调整加大了PPP投资项目操作的风险。

淮南市中兴路、南纬七路及综合管廊项目采用“PPP+施工总承包”模式实施，回报机制采用“政府付费”模式。

本项目为淮南市当地第一个PPP项目，政府招标采购、项目管理方面依然延续传统模式经验进行，对PPP项目管理没有创新，在项目实施过程中增加了沟通难度，影响了PPP项目实施的进度。

1.1 工程概况

本项目建设内容分为中兴路、南纬七路和综合管廊三部分。

中兴路：北起国庆路，南至南纬七路，以南沿山路为界，分南、北两段。中兴北路（国庆路-南沿山路）全长6.24公里;中兴南路（南沿山路-南纬七路）全长约3.77公里，施工内容主要包括道路、桥涵、雨污水、交通、绿化、照明工程。

南纬七路：南纬七路全长5.977公里，施工内容包括道路、桥涵、雨污水、交通、绿化、照明工程。

地下综合管廊工程：中兴路和南纬七路综合管廊全长6.36公里，施工内容包括土建（控制中心和人员出入口）、市政、安装工程。

1.2 实施模式

项目采用PPP模式，合作期限15年，建设期2年、运营期13年。淮南市授权淮南市重点工程项目管理局为项目实施机构，淮南市建设发展控股（集团）有限公司为政府方出资代表。中标后，联合体成员与淮南市重点局签订《PPP合同》，建发集团、中铁六局和中核华兴共同出资成立项目公司后，由项目公司与市重点局签署正式PPP合同。合作期内，项目公司通过政府付费收回投资及合理回报，合作期满后，项目设施无偿移交给市政府或其指定机构。

项目公司中各股东同股同权：建发集团持股10%，主要负责项目报批报建、征地拆迁等前期工作;中铁六局持股45%，主要负责项目50%的施工任务、建设及运营管理;中核华兴持股45%，主要负责项目50%的施工任务、建设及运营管理。

1.3 投资组成

本项目招标文件总投资约173899.25万元，其中建筑安装工程费123008.13万元，工程建设其他费41741.4万元，预备费2302.92万元，建设期利息6846.8万元。

项目资本金为总投资的20%，金额为34779.85万元（其中注册资本金5000万元），融资资金为总投资的80%，金额为139119.4万元。

1.4 項目收入

本项目收入为政府付费，由可用性服务费和运营绩效服务费组成。

①可用性服务费。

运营期当年可用性服务费=[项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）^n]/运营补贴周期（年）

②运营绩效服务费。

运营绩效服务费的内容为在运营期内，项目公司负责项目设施的养护、维修及保洁等工作。该费用为竞价条件之一，中标价为1005.66万元/年。

③绩效考核。

绩效考核政府付费公式为：运营期当年政府付费额=当年绩效考核支付系数×（当年可用性服务费×30%+当年运营绩效服务费）+当年可用性服务费×70%。

政府付费按年支付。每满1年支付1次，共计13次支付至项目公司。

1.5 投资退出

合作期内，项目公司通过政府付费偿还银行贷款本息，并收回投资及合理回报。经营期满，通过清算、注销项目公司，实现投资退出。

2  项目风险的分析

社会资本负责PPP项目的投融资建设管理、施工管理、运营管理、投资回收等，项目周期内围绕核心“投、融、管、退”四个环节进行管控。

工程项目投资风险主要是指对工程项目未来投资收益的不确定性，在投资中可能会遭受收益损失甚至本金损失的风险。结合淮南市中兴路、南纬七路及综合管廊项目实施工程中遇到的问题，对本项目“项目在合规性、合同条款、项目融资”等方面的风险分析做如下总结。

2.1 项目合规性风险

项目入库：

财金[2015]166号：“未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任”。

发改投资[2016]2231号：“入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。”

各种文件表明投资项目入库是前期，投资项目是否入项目库，入库级别以及项目实际建设内容与入库信息是否相符都至关重要。

2.2 合同风险

2.2.1 政府付费时间及运营起始点约定不明

项目存在诸多子项目，建设期和运营期的起始时间未明确约定的情形，子项目是否分批验收、分阶段验收，验收后是否可以提前运营、提前支付费用未能明确约定，并将不同程度增加公司运营风险及成本。导致项目公司无法按照合同约定工期进入运营期获取当年可用性服务费及运维绩效服务费，进而增加运维成本等风险，无法如期偿还银行贷款，导致项目公司违约。各股东投资收益受损。

2.2.2 征地拆迁费用不足

项目前期预测的征地拆迁费用往往考虑不足，实施过程中由于物价上涨等原因导致征地拆迁费用存在严重超支，需社会资本方垫付大量征地拆迁费用，导致建设期工程费用严重不足。

2.2.3 社会资本与项目公司责任混同

合同中社会资本方与项目公司表述混同，如社会资本方提供保函、支付前期费用的义务。

2.3 资金的风险

PPP项目融资审批一般冗长，对于部分前期工作不成熟的项目更是如此，项目建设投资包含一定比例的征地拆迁补偿费用，项目启动既需支付，此外政府方往往要求工期紧，工程进度款支付压力很大，社会资本方不得不采取股东借款、垫资施工等方式解决建设资金缺口，对其现金流造成很大影响。对于政府付费项目，项目公司在整个运营期内的收入曲线往往呈“前少后多”或“等额年金”的模式，提供贷款银行通常会要求项目公司采取等额本金或等额本息方式还本付息，项目公司在运营期初承担的贷款偿付压力最高，这种现金流不匹配，导致项目公司存在资金缺口，需要社会资本股东给予流动性支持，社会资本各股东资金压力大，投资项目是否按照节点工期融资到位对投资项目而言至关重要。

目前各大企业围绕“降杠杆、减负债、压控两金”，融资越来越难，过程中往往需要社会资本方提供贷款担保，贷款金额合并企业财务报表，推到企业负债，引发融资成本增加、融资难度增加、股东资产受限等风险。

2.4 运营风险

2.4.1 绩效考核缺乏可操作性

财办金〔2017〕92号文件要求：优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。明确未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，不得入库。

由政府主导、社会公众参与的评价体系难以保证评价的公正性，评价结果的主观风险过大、绩效考核标准不具体，缺乏可操作性。

绩效考核的结果直接影响到运维绩效服务费以及可用性服务费的支付比例，不严谨、缺乏可操作性的绩效考核办法直接影响到社会资本方能否正常回收建设成本、运营成本，直接影响能否按预期回收投入成本以及合理的利润。

2.4.2 政府违约责任的风险

按照合同内约定进入运营期，保质量完成运维后，政府无法付款等风险，如何在有限的合同内规避风险犹为重要。

3  项目风险的决策防范措施

在项目前期、合同签订、以及与当地银行融资对接的过程中，就项目存在的问题及潜在的风险，积极开展专项讨论研究，制定详细的方案进行可行性研究分析，合理规避合同风险、融资风险、项目付费风险。

3.1 项目合规性因素风险

项目入库：

本项目已纳入财政部第三批PPP国家示范项目库，前期甄选项目时发现项目信息与信息库公开信息的一致性。在项目入库信息更新后再进行合同签订阶段，从而规避项目入库信息与项目信息不相符的问题。

3.2 合同因数风险

3.2.1 进入运营期

合同谈判中明确约定从《各单项工程》竣工验收合格日后一日起或实际移交之日至合作期屆满日，（竣工验收合格日或实际移交之日以先发生者为准）。合理规避无法及时竣工验收导致无法进入运营期的风险。

非因社会资本方原因导致无法及时竣工验收的，按项目实施前确定的工程费用等计算可用性服务费并支付，待竣工验收后，当年一次性调整（多退少补）。非因社会资本方原因导致无法及时竣工验收的，超过建设期一定期限，双方可另行商议调整建设内容。排除非社会资本方原因造成的损失，规避无法正常进入运营期风险。

3.2.2 征地拆迁费包干使用

在合同中约定征地拆迁费用最高不超过总投资的百分比，超过部分由甲方负责，另行支付。明确征地拆迁费用上限，超出部分由甲方另行支付，合理规避征地拆迁费用严重不足，间接影响建设期建设资金的风险。

3.3 对于资金因数风险

项目前期及时与当地银行一对一洽谈，经过长时间对接，项目公司注册成立后，最终以项目公司作为融资主体，银行对项目公司进行信用等级和项目评估后单独授信，以项目公司未来应收账款设定质押，社会资本方各股东融资不担保，贷款额度不占用各股东的银行授信额度。合理规避企业政策性的风险。

按照《企业会计准则第33号-合并财务报表》要求，采取与资信能力较强的其他社会资本方组成联合体，优势互补、风险共担、收益共享，并按照都不控股的方式实现自然出表。积极探索新的融资模式。规避合并财务报表风险。实现企业“降杠杆、减负债、压控两金”的目标。

合同一般约定建设期利息据实调整，计算时利率等同于投标报价的年度折现率，融资对洽，确保融资利率低于投标时年度折现率，尽可能降低融资利率，保证建设期利息支出不超支，降低运营期财务费用，提高自有资金内部收益率，提高各股东收益，经过长期融资谈判，最终该项目以基准利率融资贷款，目前本项目已经多次放款。

3.4 运营风险

3.4.1 制定严谨的绩效考核办法

结合当地省市同类在建投资项目对比学习，组织实施机构多次参加在建投资项目现场观摩会，通过理论结合实践，制定出可操作性的绩效考核办法。

建立动态绩效考核标准体制，在制定绩效考核机制时应对允许调整的范围、调整机制、启动程序等关键事项予以明确。

对已经建立绩效考核体系的项目，掌握考评权重比例适当，可控事项权重高于不可控事项，考核次数适当且固定，避免影响运营工作。规定豁免事项，因政府方原因或不可抗力导致公共产品或服务不可用时，不影响政府付费。

3.4.2 政府违约责任的风险

合同中约定甲方及时、足额地向乙方支付服务费;甲方应确保财政部门将本项目的所有服务费纳入跨年度（涵盖整个合作期）的财政预算（含年度财政预算、中期财政规划及中长期财政规划）。

合同约定甲方未按照合同及有关规定，未及时向乙方支付相应的服务费，则甲方除应支付应付未付的费用外，还应以应还金额为基数按当期央行规定的金融机构五年期以上贷款基准利率上浮30%（按年）和延误时间（按年）计算支付违约金。不满1年的，按日折算。

目前国家政策上不断加强失信联合惩戒力度，让市场主体和政府不敢、不能、不想失信，从而保证各方的利益。

4  对以后类似PPP项目的指导意见

2019年10月23日，国务院总理签署国务院令，发布《优化营商环境条例》，这一条例的颁发与实施将进一步降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，对推动PPP高质量发展具有重要意义。

项目前期积极参与合同文件起草，提供明确各方权利义务的咨询建议。与咨询机构积极沟通，避免PPP项目留下潜在的法律争议。主要围绕“项目合规性、合同条款、运营绩效考核”等风险与当地政府对接，及时了解项目入库以及入库级别，项目实际建设内容是否与入库信息相符，明确政府支出责任纳入中长期财政规划，避免财承批复主体与最终支出义务主体级别不一致等入库风险。合同中明确社会资本与项目公司责任，避免混同，明确政府付费时间及运营起始点，规避无法进入运营期的风险，明确征地拆迁费用包干使用，制定合理的绩效考核办法，避免绩效考核缺乏可操作性。加强投资分析能力，提前做好对项目现金流的测算工作，合理安排项目建设投资计划和落实投资需求，预防出现资金筹措风险。

项目融资及时与当地银行一对一洽谈，通过以项目公司作为融资主体，达到银行对项目公司进行信用等级和项目评估后单独授信，以项目公司未来应收账款设定质押，合理规避风险，各股东对项目融资贷款不提供担保、贷款额度不占用各股东授信额度，采取与资信能力较强的其他社会资本方组成联合体，优势互补、风险共担、收益共享，并按照都不控股的方式实现自然出表。规避项目融资各股东“不担保、不占授信额度、不并表”等风险。创新融资模式，提高项目融资质量，在依规合法前提下，减少企业金融风险，为项目正常实施提供有力的资金支持。

项目实施过程中，加强法人治理结构，避免政府出资代表的一票否决权过大。关注“新政策”、“新标准”、“新风险”，加强项目全生命周期管理，提高PPP风险防控能力。加强PPP项目合同履约中的法律咨询，使PPP项目推进过程的相关审批手续顺利展开，从而避免一系列的项目履约矛盾。

参考文献：

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[3]余宏亮，周琦，黄金艳.我国城市地下综合管廊利益相关者及政府部门责任[J].现代城市，2019，14（04）：35-38.

作者简介：李平（1981-），男，陕西三原人，毕业于石家庄铁道大学，研究方向为市场营销。