扶贫移民权益问题与对策

刘希磊 纪庚

[提要] 扶贫移民权益关系移民生存发展和精准扶贫成效。本文通过案例研究，分析当前扶贫移民存在的政治权益意识淡薄、发展权益认识不全面和文化权益被忽视的问题，就健全保护扶贫移民权益机制、保障扶贫移民就业创业权益、促进扶贫移民融入社区环境和增强移民法律意识和维权意识等方面提出建议。

关键词：扶贫移民;政治权益;发展权益;文化权益

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目资助（项目编号：15YJCZH097）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2020年2月4日

移民搬迁是我国精准扶贫工程的重要载体，是脱贫攻坚“五个一批”的重要组成部分。移民搬迁的主体是贫困人口，属于当今社会的弱势群体。从一般意义上讲，弱势群体生产生活物理空间的转换并不能带来生计状况的好转。但我国实施的易地扶贫搬迁工程，是以政府主导在政策设计上出于“一方水土养不起一方人”而通过搬迁实现“搬得出、稳得住、能致富”目标的民生工程。到2020年，我国至少有1，680万农村贫困人口通过搬迁实现脱贫。这一庞大的群体能否按照政策设计实现脱贫发展事关国家战略，事关社会稳定。但在实际中，移民安置房空置现象时有发生，移民“无地可种，无事可做，生活也无保障，不得不返回原址”。权益作为个人生存、发展的重要抓手，是个人脱嵌于困境的关键要素，移民权益不能有效得到保障，直接影响移民生存发展和精准扶贫成效。基于此，我们以贵州威宁县黑土河镇移民安置点为个案，分析该镇移民的权益保护问题，以期能够为移民生存发展和精准扶贫工作有所帮助。

一、案例情况及调研方式

贵州威宁县黑土河镇属乌蒙山集中连片特殊困难地区，位于贵州西北部，该镇生态环境脆弱，土地贫瘠、人地矛盾突出、水资源匮乏、基础设施滞后、交通不便、农民收入主要以种植业为主。居住有汉族、彝族、回族、苗族、仡佬族等5个民族，有5，700余户22，000余人，该镇是一类贫困乡镇，是全县最为贫困的7个乡镇之一。该镇自2015年启动易地扶贫搬迁工作，2016年搬迁了101户512人，其中搬到镇政府所在地64户311人。2017年搬迁87户455人，2018年计划搬迁78户366人。

本次调研对象是2016年依托城镇搬迁到黑土河镇镇政府所在地黑土河村的64户移民户，调研历时半个月，主要采用深入访谈和问卷调查的方式，其中，访谈调查11户。问卷调查35户，有效问卷31份，问卷的有效率为88.57%。问卷调查对象汉族占80%，男性占73%，女性为27%。被调查对象年龄最小的27岁，年龄最大的67岁，其中家庭劳动力人数为1人的比例为13%，2～3人的为58%，4人及以上的为19%，受教育程度文盲的为14%，小学的为59%，初中的为22%，高中及以上的为5%。

二、扶贫移民权益问题

从一般意义上来讲，权益是指公民受法律保护的权利和利益。人们的奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关，对利益的需求是人类行为的动因，利益是权益的核心，权利则是利益的保障。从社会学角度，学界对权益问题的关注多集中于几类人群，如妇女儿童、青少年、农民工、农民、弱势群体等。具体到移民群体，学者讨论的有生态移民权益保护与政策责任的问题，分析了“因搬迁而派生出如下权益：生存发展权、社会福利权、公众参与权与申诉权等”，在扶贫移民权益保障方面，分析了扶贫移民权益，即政治权益、经济权益、发展权益及和谐权益四个方面。

（一）扶贫移民的政治权益意识淡薄。政治权益是移民的基本权益，是移民实现其他权益的基础和政治保障。基于历史专制统治的政治文化和我国传统文化影响，加之参政议政渠道建设的滞后以及经济上长期处于弱势的地位，农民群体政治参与意识和权利意识普遍缺乏，主体性缺失。扶贫移民作为贫困农民的一部分，其基本的生存和发展得不到有效的保障，根本没有心思去关注自身的政治权益，不同程度的表现出“政治权益冷漠症”。访谈中我们了解到，移民对搬迁政策的了解渠道是乡镇政府工作人员和村组干部的宣传和动员，更多的是关心与经济利益和物质利益密切相关的内容。黑土河镇的移民表示，搬迁前，他们关心的是“自己出多少钱，搬到哪儿，什么时候搬，怎么分房子”，至于移民搬迁的规划、搬迁选址、后续发展扶持等问题“是政府考虑的事”。根据当地镇政府的方案，移民搬迁后组成一个村民组，纳入到黑土河村来管理，但经调查得知，搬迁到黑土河鎮的101户512人的移民，没有任何1人担任村干部、村组长等职务，具体的一些事物是由原来村的村干部或乡镇政府人员来对接处理，搬到黑土河镇一年以来，移民们没有参与黑土河村的村级事务。调查问卷显示，搬迁前三年，他们参加过村民选举活动的移民仅占了35.48%，没有参加过的占到了64.52%。搬迁前曾参加过村支两委各类会议的有32.26%，从未参加过的占67.74%。有83.87%的受访者表示从来没有主动给村支两委提出过意见和建议，有12.90%的表示提过意见，但是村支两委既没有采纳也没有给反馈。仅有3.23%的受访者表示主动给村支两委提出过意见和建议并得到了采纳。

（二）扶贫移民对发展权益认识不全面。发展权益是移民在迁入地“稳得住、能致富”，获得稳定生活的核心权益。发展权益包括涉及移民今后发展的各种权利，只有从长远对这些权益有足够的认识和运用，移民群体才能真正融入到搬迁地的经济文化系统中。教育作为阻断“穷根”的手段被全社会所认可，移民群众对下一代的教育重视程度都有较好的行动支持。从调查情况来看，100%的受访对象和问卷调查结果显示迁入地的教育资源和便利程度好于原住地，在有子女接受义务教育的移民户中，有近80%的受访对象表示因为子女教育因素作出了搬迁的决定。我们也了解到，因为孩子在迁入地接受教育，极大地减少了移民的“返迁率”，增加了老年人“安居”迁入地的比率。发展权益中移民对自身技能提升机会的运用情况却是不乐观的。作为非农就业能力提升和获得可持续发展能力的技能培训，是政府开展移民搬迁工程的重要配套措施。但这一方面往往被移民群体所忽视或不重视，这种情况不利于移民的长远发展。然而，移民群体对迁入地社区资本的利用认识不深不全面，会成为制约移民发展的主要问题。组成移民群体身份源自于国家的扶贫政策，是内嵌于扶贫政策而在搬迁后一段时间脱嵌于迁入地的生产生活系统的、因政策性安排而迁移到安置点的特殊群体，他们与迁入地居民相比，资源占有情况是不同的，移民迁入后，势必挤占了迁入地的资源和机会，如在就业机会上，在公共空间的占有上，无形中造成了“外来”的移民群体与迁入地的“原居民”的关系紧张。移民在迁入地获得稳定的发展，离不开迁入地经济文化系统的支持，离不开社区资本的输入与运用，这需要引起移民群体和主管部门的高度重视。

（三）扶贫移民文化权益易被忽视。良好的文化在价值引领、社会凝聚、国家治理中具有特殊功能和不可替代的作用。贵州少数民族较多，移民群体中有较多少数民族群众，他们有自身的文化系统和文化需求诉求，尤其是整体搬迁的少数民族群众，他们对迁入地的民族文化公共空间和服务更加关注。但在移民搬迁的实践中，普遍存在不同民族混杂搬迁集中安置的情况，或不同民族安置于迁入地混杂居住的情况。文化是生产方式和生活方式抽象呈现的客观存在，那就不可避免存在不同移民群体间、移民与迁入地居民间的文化差异，也就不可避免存在文化涵化和文化整合等显现。从实际实践方面可以说，每个民族、每个社区都有自身的文化，经过长时间的积累形成了本身的文化系统，并且这些文化系统是与其生产生活的环境休戚相关。生产生活环境变了，与其相适应的文化必然要调试变迁，从而会带来搬迁后部分少数民族移民的文化脉络被割裂、文化传承被阻断的情况，同一居住地不同民族“强势文化”与“弱势文化”的交锋和重塑问题也会发生。经验表明，文化是“一把双刃剑”，既是移民与迁入地居民融合发展的“润滑剂”，也是发生各类冲突的“引燃点”。在调研地，虽然没有少数民族移民文化权益受侵受损的情况，但移民群体中的受访对象均表示移民群体与迁入地居民存在“心理上的隔阂”，移民群体自身感觉在迁入地“不自在”。

三、保护扶贫移民权益的建议

（一）健全保护扶贫移民权益的机制。一是完善扶贫移民知情权保护机制。当前，贵州已经基本完成188万的移民搬迁任务，今后涉及到移民搬迁后的后续发展相关问题。作为一类“特殊群体”或“弱势群体”，扶贫移民在经济和信息掌握方面还有一定的劣势，他们往往也是影响社会稳定的风险因素。不论是从公民应该享有的权利方面还是作为一个群体，扶贫移民的知情权都应给予保护。贵州可利用“大数据行动战略”的相关政策措施，广泛借助互联网、新媒体等手段，加大对扶贫移民政策的宣传，对移民普遍关注的相关问题、共性问题收集整理，突破时间和空间的限制，开发网上政务便民服务系统，嫁接起政府与扶贫移民之间的桥梁，便捷服务移民群众。乡镇、社区一级组织，做好政策和信息的把握，确保服务工作的“最后一公里”畅通。二是完善移民参与权保护机制。公民参与制定政策是公共治理的重要内容，是提升治理体系和治理能力现代化的一部分。在制定涉及扶贫移民相关制度规定时，应充分调查研究，在此基础上吸收具有议事能力和代表群体意见的移民代表参与决策过程，确保移民享有参与权。尤其在乡镇和社区制定本地扶贫移民的相关制度方面，一定要合规合法地吸收移民代表参与。三是严格规范移民权益监督权。充分发挥纪检监察、审计系统的作用，确保扶贫移民相关政策落实到位，保障扶贫移民的合法权益不受侵犯。

（二）保障扶贫移民就业创业权益。就业是扶贫移民工作的重中之重，是扶贫移民搬迁后的核心问题，是移民维护各项权益的基础，是扶贫移民最为关心也是最难解决的问题。一是高度重视和保障移民就业。各级政府要把增加扶贫移民就业、大力发展产业、努力创造扶贫移民就业岗位摆到更加突出的位置。大力发展城镇二三产业，加强园区工业，增强城镇吸纳移民就业的能力。加强区域劳务合作，強化服务意识，积极与务工需求大的地区联系，开展订单培训和定向输出。积极扩大城镇和社区的公益岗位吸纳移民就业。二是强化移民就业能力的培训。结合扶贫移民的文化素质、空余时间、就业去向提供针对性的就业能力培训。针对移民群体的不同对象，分类抓好就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，推动移民劳动力转移、转产和转业。与劳务合作相结合，因岗就业开展“订单式”、“定向式”、“定岗式”培训，切实提高培训的精准度。三是积极培育扶贫移民的致富发展典型。在迁入地着力培育一批移民群体中的致富发展典型，发挥他们的示范带动作用，增强移民群体适应新环境和自我发展的信心和决心。

（三）促进扶贫移民融入社区环境。如前所述，扶贫移民搬迁到迁入地社区，会在一定程度上造成两者关系的紧张，不利于移民群体发展和社区发展。要以社区为基本地域单元，通过提升社区服务、推动一体发展、发挥文化作用等方面推动两者关系的融洽和社区发展。一是提升社区公共服务水平。移民搬迁完成后，要不断提升社区公共服务设施、水平和能力，既要满足“新来”的移民群体对公共服务的需求，又要让迁入地居民感受到移民群体的到来推动了社区公共服务设施的改善以及公共服务能力和水平的提高。二是推动移民群体和迁入地原住居民一体发展。在就业能力提升培训、就业机会创造等方面，既要有针对性的面向移民群体提供机会和载体，又要兼顾社区其他居民，既要有所重点又要兼顾全体。在社区的物质资本、金融资本、人力资本提升方面，更要注重一体化发展的原则。三是发挥文化的作用，推动移民与当地居民的融合。利用节假日和重大活动积极设计有利于移民和当地居民共同参与、增进相互了解的文化项目，多创造机会增加彼此的文化交流和沟通，增强两者的社区归属感和文化认同。发挥少数民族优秀传统社会组织和制度的作用，如苗族“寨老”、布依族“议榔制”、侗族“款”，重视这些组织和制度在社区管理、社区秩序维护中的作用。四是尊重扶贫移民群体在迁入地社区的“话语权”，吸纳移民代表参与社区管理。

（四）增强移民法律意识和维权意识。一是通过宣传教育，不断提高扶贫移民的法律意识和维权意识。 随着我国法治社会建设的不断推进，学法用法更加深入人心。虽然当前扶贫移民搬迁后的精力和重点在生计发展方面，平时对自身权益情况没有更多的维护，但一旦他们的切身利益受损，就容易引发一定的信访案件。在日常工作中，社区应主动承担起相关的职责，主动宣传法律，提升移民的维权意识，提升防微杜渐的能力。二是积极提供法律援助、法律救济，搭建多元的法律援助体系。各级政府和相关部门要主动关注扶贫移民的权益问题，在移民权益受到侵犯或存在侵犯风险时应给予法律援助和指导，及时化解和妥善处理各类纠纷、矛盾。积极吸纳法律援助机构、律师开展公益普法活动，引导移民群体知法守法，合理利用法律手段和途径维护自身权益。三是畅通扶贫移民群体的维权渠道和反馈渠道。通过宣传教育，引导移民通过合规合法的渠道和程序维护自身权益。权益主管部门要及时回应移民反映的问题，与其他相关部门及时协同解决，将风险隐患及时化解。

主要参考文献：

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