基于机会成本法的海洋保护区生态保护补偿标准

赖 敏,陈凤桂

自然资源部第三海洋研究所, 厦门 361005

生态保护补偿,国际上通常被称为生态系统服务付费(Payments for Ecosystem Services 或Payments for Environmental Services,PES),它是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,以财政、税收、市场等经济手段为主要方式,调节相关者利益关系的制度安排[1],是解决因市场失灵造成的生态效益外部性、促进社会发展公平以及达到保护生态与环境效益目标的重要激励机制[2],也是我国生态文明建设的核心内容。2016年5月,国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》,提出“到2020年,实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖”,从顶层设计层面大大推动了我国生态保护补偿制度体系的建立,但同时强调指出,生态保护补偿的范围偏小、标准偏低,是影响当前生态环境保护措施行动成效的主要因素。

如何确定合理的补偿标准,一直都是生态保护补偿研究和实践的难点问题。理论上,生态保护补偿金额应大于生态系统服务提供者的机会成本,小于生态系统服务对受益者的价值。如果生态保护补偿金额小于机会成本,生态系统服务的提供者不愿意改变已有的资源利用方式,如果生态保护补偿金额大于生态系统服务价值,生态系统服务的受益者又不愿意支付生态保护补偿费用[3]。在生态系统服务价值和机会成本的估算过程中,由于生态系统本身的复杂性和经济学方法的局限,生态系统服务价值评估尚无成熟的资源化环境价值计量方法及综合的经济环境一体化核算指标,评估结果往往很大,且与生态保护建设的机会成本投入相距甚远,难以在具体政策设计中操作,因此,生态补偿实践普遍接受的是以机会成本作为测算补偿标准的主要依据[4]。目前,机会成本评估已被广泛应用于草原生态补偿[5-6]、流域生态补偿[7-8]、农业生态补偿[9-14]、保护区生态补偿[15-19]以及“退耕还林”项目[20-22]等领域,其中,针对保护区生态补偿的应用集中于陆域自然保护区和水源保护区,相比之下,有关海洋保护区生态补偿的方法和案例研究却较为滞后。海洋保护区是维持海洋生物多样性和防止海洋生态环境恶化的重要区域,如何合理弥补保护区所在地因传统生计和产业发展受限而造成的损失直接关乎海洋保护区建设的效果甚至成败。由于海洋保护区的保护对象、资源环境、划分类型、权属状况、管制要求以及沿海地区的经济发展水平跟陆域保护区情况差异很大,导致其生态保护建设的机会成本和补偿标准确定不能完全照搬陆域保护区生态补偿的做法。因此,本文根据海洋保护区建设的自身特点,分别从海岸土地占用和近岸海域占用两方面提出机会成本补偿的测算思路,进而构建海洋保护区生态保护补偿标准的测算方法,并在此基础上对全国8个省(市)14个国家级海洋自然保护区开展实证分析,以期为海洋保护区生态保护补偿制度的建立提供科学基础,对生态保护补偿标准的测算方法研究进行补充。

1 研究方法

1.1 研究思路

经济学中的机会成本指因采取某一方案而失去的来自其他方案的最大潜在效益[23],应用到生态补偿中则是生态系统服务的提供者为保护生态环境所放弃的经济收入、发展机会等[24],一般包括资源利用成本和人力成本两部分[25]。其中,资源利用成本指由于资源的稀缺性和多用途性,导致当利用资源选择一种用途而放弃其他用途时,丧失其他用途可获得的最大经济收益[26],本文主要探讨海洋保护区建设的资源利用成本。

通常情况下,“退耕还林”、“禁牧舍饲”、“基本农田保护”等项目政策对资源用途的选择比较明确、单一,用途管制措施的利益权责相对清晰,机会成本的分析内容及测算过程大体类似,即通过分析原有土地利用行为受土地用途管制的影响及区域差异,估算政策实施前后农民或牧民的经济收益损失[27-28]。相对而言,保护区特别是海洋保护区建设牵涉的利益关系更为复杂,资源用途及管制要求更加综合,机会成本评估需考虑的影响因素也有所不同。从已有研究来看,保护区建设机会成本的测算思路可概括为以下两种：一是按利益相关者分类,比较保护区所在市县和参照地区之间的人均城镇居民可支配收入、人均农民经济纯收入以及人均地方财政收入差距,进而结合保护区的人口数据,估算保护区建设的机会成本投入[19]；二是按经济产业分类,估算保护区建设对当地不同产业类型发展造成的经济损失。一般地,农业机会成本损失由保护区建设过程中土地利用变化引起的农业收益减少来衡量,工业发展机会成本由参照地区与保护区建设前后工业发展速度的差异来衡量[29]。对于第一种思路,如何选择与保护区自然、人文条件相似且发展现状能够代表保护区所在区域正常水平的参照系是整个分析过程的关键[17],但是现有研究对参照系没有相对客观的评判标准,选择结果带有较大的主观性。况且,对海洋保护区来说,参照系的设定比陆域保护区更加难以把握,例如有的海洋保护区地处海岛县管辖范围内,而周边行政单元均与陆域连接,很难找到与其资源环境、人文状况、产业发展条件类似的参照地区。对于第二种思路,如何判断未建保护区情况下开展各项产业活动的可能性及经济收益对评估结果具有决定性的作用。海洋保护区地处海岸和近岸海域,优越的滨海资源条件使得许多保护区所在地实现产业转型升级的可能性要高于深居内陆的保护区所在区域,加之许多海洋保护区的始建时间较早,如果按保护区建设前后的产业类型、发展速度和发展水平作为评估依据,显然低估了保护区的产业发展机会损失。目前,第二种思路由于缺乏成熟的方法支撑,实际操作难度较大。鉴于此,笔者在大量实地调研和文献梳理的基础上,总结提出了一套有利于政策实施的机会成本补偿标准测算方法,主要分析步骤如下：

(1)明确机会成本的载体。不同载体上的机会成本存在一定差异,寻找保护区建设放弃的最大利益有赖于载体的选择[30],如前文所述,无论利益相关者还是经济产业都不适合充当海洋保护区建设机会成本的载体。海洋保护区的生态保护要求限制了当地居民、政府在海岸和近岸海域的生产经营活动,本文从海洋保护区拥有的资源基本类型及利用状况出发,分别以土地、海域为载体来定量海洋保护区建设的机会成本。值得指出的是,海岛资源开发利用跟海洋产业关联紧密,在此将海洋保护区内的岛屿纳入海域占用的机会成本计算范畴。

(2)设置机会成本补偿基数。机会成本补偿基数指未建海洋保护区情况下一定时期内单位面积土地资源或海域资源所能创造的财富增加值。机会成本补偿基数的设置不仅应保证机会成本测算的准确性,更重要的是保证补偿政策的可操作性和实效性,同时兼顾国家补偿支付能力与社会公平。考虑到经济生产总值是一定时期内某一地区社会经济活动所创造的财富增加值的总量,而财政收入才是反映一定时期内某一地区新增社会财富的指标[29],本文以1年为补偿时段,采用全国沿海市县的地均GDP与收益系数(即财政收入与GDP的比值)的乘积作为土地占用情况下的机会成本补偿基数,采用全国沿海市县的海均GOP(即海洋生产总值)与收益系数的乘积作为海域占用情况下的机会成本补偿基数。

(3)确定区域调整系数。全国各海洋保护区及其所在地的自然条件和社会经济状况不尽相同,有必要对机会成本补偿基数进行空间差别化调整。鉴于土地等别、海域等别能够很好地综合体现各个地区在区位条件、资源环境、社会经济发展等方面的空间差异,同时能满足以土地、海域为载体的机会成本分类核算需求,本文参照财政部、国土资源部制定的《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》中的土地等别划分和土地出让平均纯收益标准来确定土地占用情况下的区域调整系数,参照财政部、国家海洋局制定的《海域使用金征收标准》中的海域等别划分和海域使用金征收标准来确定海域占用情况下的区域调整系数。

(4)确定补偿系数。补偿系数的设置目的在于量化海洋保护区建设对当地生产经营活动造成的机会损失程度。第一,根据我国海洋保护区的保护、建设与管理现状,海洋保护区采取了分区方式进行管理,其中,国家海洋局制定的《海洋自然保护区管理办法》对海洋自然保护区内的核心区、缓冲区和实验区做了管理规定,国家海洋局制定的《海洋特别保护区管理办法》对海洋特别保护区内的重点保护区、适度利用区、生态与资源恢复区和预留区做了管理规定；由于不同分区类型的发展限制要求不同,造成各分区类型保护与建设的发展机会损失也有所差异,因此,本文针对海洋保护区的不同分区类型设置了分区补偿系数。第二,在现实条件下,资源开发与利用活动需要一定的时间过程,也就是说,即便保护区内没有实施生态保护与建设管制,也需要经过一段时间才能得到充分开发利用,这里设置开发限度补偿系数对海洋保护区资源占用的程度进行表征。

1.2 测算方法

海洋保护区建设的机会成本补偿金额等于因海洋保护区建设占用土地、海域而导致区域经济发展的损失,计算公式如下：

(1)

式中,C为海洋保护区建设的机会成本补偿金额,i表示海洋保护区的分区类型(海洋自然保护区包括核心区、缓冲区和实验区,海洋特别保护区包括重点保护区、适度利用区、生态与资源恢复区和预留区),j表示资源占用情况(分为土地占用情况和海域占用情况)；Gj为机会成本补偿基数,土地占用情况下的机会成本补偿基数等于全国沿海市县的地均GDP与收益系数的乘积,海域占用情况下的机会成本补偿基数等于全国沿海市县的海均GOP与收益系数的乘积,由于全国沿海市县缺乏GOP统计数据,这里采用全国沿海省份的海均GOP代替；Sij为海洋保护区第i个分区类型的土地面积或海域面积；λj为区域调整系数；γij为分区补偿系数；θj为开发限度补偿系数。

1.2.1区域调整系数

根据《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》中给出的不同土地等别出让纯收益标准,计算得到土地出让纯收益的平均值,然后用两者之间的比值表示土地占用情况下的区域调整系数(表1)。

表1 土地占用情况下的区域调整系数

根据《海域使用金征收标准》中给出的不同海域等别海域使用金征收标准,计算得到海域使用金征收的平均值,然后用两者之间的比值表示海域占用情况下的区域调整系数(表2)。

表2 海域占用情况下的区域调整系数

1.2.2分区补偿系数

分区补偿系数的计算公式如下：

(2)

其中,不同产业类型机会损失系数的计算公式如下：

(3)

1.2.3开发限度补偿系数

开发限度补偿系数的计算公式如下：

(4)

2 案例区选择

据国家林业和草原局资料统计,截至2018年底,我国各级各类海洋保护区共有271处,其中海洋自然保护区160处,海洋特别保护区111处,保护区总面积达12.40×104km2,占我国管辖海域总面积的4.10%。考虑到我国海洋保护区大部分属于海洋自然保护区,同时建立国家级海洋保护区生态保护补偿制度是当前我国生态保护补偿制度建设的重点任务和迫切要求,本文选取14个国家级海洋自然保护区作为实证分析对象。案例区的保护对象包括红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾等典型海洋生态系统,文昌鱼、中华白海豚、白蝶贝等珍稀濒危海洋生物物种,以及海洋自然遗迹、海洋古生物遗迹与其他非生物资源；在自然地理分区上涵盖了渤海区的3个保护区、东海区的4个保护区以及南海区的7个保护区；按升级为国家级保护区的时间统计,1990—1999年被批准为国家级保护区的有8处,2000—2009年被批准为国家级保护区的有4处,2010—2015年被批准为国家级保护区的有2处(图1)。在所有案例区中,天津古海岸与湿地国家级自然保护区为全陆域范围的海洋自然保护区,河北昌黎黄金海岸国家级自然保护区、滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区、山口红树林国家级自然保护区和三亚珊瑚礁国家级自然保护区由海岸和海域组成,其余9个保护区由全海域和(或)岛屿组成。

图1 案例区的地理位置Fig.1 Location of the case areas

3 测算结果

3.1 系数测算结果

3.1.1区域调整系数

根据全国土地等别、海域等别的划分标准以及区域调整系数的确定方法,得到海洋保护区机会成本补偿的区域调整系数(图2),在土地占用情况下案例区及其所在市县的区域调整系数介于0.24—1.43之间,在海域占用情况下案例区及其所在市县的区域调整系数介于0.35—1.35之间。无论在何种情况下,厦门市的区域调整系数最高,无棣县的区域调整系数最低；其他区域调整系数相对较高的市县包括天津市、晋江市和三亚市,而区域调整系数相对较低的市县包括昌黎县、平阳县和合浦县。

3.1.2分区补偿系数

结合《中国统计年鉴》(2017)和《中国海洋统计年鉴》(2016)数据,由公式(2)和公式(3),计算得到2015年海洋自然保护区的分区补偿系数(表3)。

表3 2015年分区补偿系数测算结果

3.1.3开发限度补偿系数

结合《中国统计年鉴》(2007—2017)和《中国海洋统计年鉴》(2007—2016)数据,由公式(4),计算得到2015年案例区的开发限度补偿系数(图3)。各地建设用地或确权海域面积占比、年平均增速以及国家级保护区成立时间等实际情况差别很大,导致案例区开发限度补偿系数的测算结果差距明显。2015年案例区的土地开发限度补偿系数介于0.0017—0.1482之间,厦门珍稀海洋生物物种国家级自然保护区和三亚珊瑚礁国家级自然保护区的土地开发限度补偿系数最高,分别为0.1482和0.0764；2015年案例区的海域开发限度补偿系数介于0.0069—0.1977 之间,河北昌黎黄金海岸国家级自然保护区和滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区的海域开发限度补偿系数最高,分别为0.1977和0.1352；2015年天津古海岸与湿地国家级自然保护区的土地开发限度补偿系数和海域开发限度补偿系数均处于相对较高的水平。

3.2 补偿标准测算结果

由《中国统计年鉴》(2017)和《中国海洋统计年鉴》(2016)数据可知,2015年全国沿海市县的地均GDP为0.50×108元/km2,全国沿海省份的海均GOP为0.20×108元/km2,当年收益系数为0.11,由此计算得到,2015年土地占用情况下的机会成本补偿基数为569.67×104元/km2,海域占用情况下的机会成本补偿基数为226.85×104元/km2,进而根据系数测算结果和公式(1),得出2015年案例区的机会成本补偿金额测算结果。数据结果显示(表4),2015年天津古海岸与湿地国家级自然保护区和河北昌黎黄金海岸国家级自然保护区的机会成本补偿总额远高于其他保护区,分别为0.38×108元和0.36×108元,北仑河口国家级自然保护区的机会成本补偿总额最低,为48.38×104元。就土地占用而言,2015年天津古海岸与湿地国家级自然保护区的单位补偿金额最高(10.47×104元/km2),是其他保护区平均补偿金额的5.14倍,滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区的单位补偿金额最低,为1.10×104元/km2。就海域占用而言,2015年河北昌黎黄金海岸国家级自然保护区的单位补偿金额最高(11.79×104元/km2),是其他保护区平均补偿金额的5.83倍,南麂列岛国家级自然保护区的补偿金额最低,为0.66×104元/km2。

图2 区域调整系数测算结果Fig.2 Calculation result of regional adjustment coefficient

图3 2015年开发限度补偿系数测算结果 Fig.3 Calculation result of development limit compensation coefficientin 2015

表4 2015年案例区的机会成本补偿标准测算结果

4 讨论

(1)海洋生态补偿是我国生态补偿制度建设的重要领域,建立海洋生态补偿制度是调整海洋开发与海洋生态保护关系,促进海洋资源集约利用和海洋生态环境保护的有效途径和长远之策[32]。目前,我国海洋生态补偿的内容可概括为四个方面：海洋污染事故赔偿补偿、海洋开发利用活动补偿、海洋生态环境建设补偿和机会补偿[33],其中,属于海洋生态保护补偿范畴的有海洋生态环境建设补偿和机会补偿。海洋生态环境建设补偿是对海洋环境本身的补偿,即生境和资源补偿,例如增殖放流、建设人工鱼礁、建设海洋自然保护区等；机会补偿是对个人、群体或地区因保护海洋环境而放弃发展机会的行为予以补偿,到现在为止,这类补偿实践的范围主要针对海洋渔业领域的减船转产、限额捕捞、伏季休渔制度等,尚未开展有关海洋保护区建设的机会成本补偿工作。从资金投入和管理成效的角度来看,当前国家和地方财政收入是海洋保护区生态补偿资金的最大来源,然而中央和各级地方政府仅将海洋保护区的建设和管理经费纳入了财政预算,并未考虑保护区因传统生计和产业发展受限而造成的经济损失。一方面保护区的产业准入门槛和生产活动管控严格,生态保护的机会成本高,另一方面当地经济增长受阻、地方财政收入受损却得不到任何弥补,由此导致保护区“批而不建、建而不管、管而不力”的现象屡有发生[34]。本文针对区域发展机会损失提出的海洋保护区生态保护补偿标准测算方法,不仅丰富了生态保护补偿标准测算方法的理论研究,而且为提高我国海洋保护区管理绩效和生态补偿质量贡献了新的思路。

(2)本研究提出的机会成本核算范围是海洋保护区生态保护补偿的一个重要组成部分,但它不是生态补偿资金的全部。在成本补偿资金构成中,除了区域发展机会成本以外,新建海洋保护区的生态补偿资金至少还包括资源占用的直接经济损失、建设与管护成本两部分,已建海洋保护区的生态补偿资金还包括建设与管护成本。资源占用的直接经济损失可以参照征地、征海补偿标准来核定,而海洋保护区类型多样、保护对象种类繁多,生态保护措施千差万别,建设与管护成本补偿难以形成统一的标准,因此,本文专门对机会成本补偿标准的测算方法及应用做了详细探讨。从实证结果来看,2015年案例区土地占用情况下的机会成本补偿金额介于1.10×104—10.47×104元/km2之间,除天津古海岸与湿地国家级自然保护区的补偿水平较高外,其他保护区的平均补偿金额为2.04×104元/km2；2015年案例区海域占用情况下的机会成本补偿金额介于0.66×104—11.79×104元/km2之间,除河北昌黎黄金海岸国家级自然保护区和滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区的补偿水平较高外,其他保护区的平均补偿金额为1.34×104元/km2。世界各国关于海洋保护区的定义、范围界定以及建设和管控要求差别很大,对于我国生态补偿制度来说,跟“海洋保护区建设机会成本补偿”涵义最为贴近的是禁牧补助,国家从2011年开始实施“草原生态保护补助奖励”机制,规定“中央财政按照每年0.90×104元/km2的测算标准对禁牧牧民给予补贴”,由此看来,本研究案例区的补偿测算结果整体略高于现有的国家财政转移支付水平,但与之相接近。与生态系统服务价值法、意愿调查法等其他生态补偿方法不同,基于机会成本法的海洋保护区生态保护补偿标准主要取决于区域经济增长水平、资源开发速度以及产业发展受限程度等社会经济因素,而非生态保护与恢复难易程度、生态系统服务价值供给能力、保护对象稀有性等生态与保护因素,这也是天津古海岸与湿地国家级自然保护区、河北昌黎黄金海岸国家级自然保护区和滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区的补偿测算结果显著区别于其他案例区的主要原因。

(3)国内海洋保护区生态保护补偿研究处于初期探索阶段,补偿标准及实施方法等关键问题尚无统一定论。受资料获取难度所限,案例测算过程中涉及的市县级确权海域面积占比、年平均增速采用了省级数据代替,造成结果略有偏差,在数据齐全的条件下,将对当前结果进行修正分析。此外,本文对国家级海洋自然保护区进行了实证分析,海洋特别保护区的生态补偿情况有待后续补充研究,海岛单独分类核算、机会损失量化方法等方面也亟待进一步改进和优化。