高速建设投融资短板怎么补？

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《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）指出，2018年以来，我国固定资产整体投资增速放缓，特别是基础设施投资增速回落较多，一些领域和项目存在较大投资缺口，亟需聚焦基础设施领域突出短板，保持有效投资力度，促进内需扩大和结构调整，提升中长期供给能力，形成供需互促共进的良性循环，确保经济运行在合理区间。

围绕“补齐基础设施短板，推动交通强国高质量发展”的目标，笔者选择高速公路领域进行了深入分析研究。公路运输覆盖面广、时效性强，在我国综合运输体系中具有十分重要的作用，特别是当前，随着“一带一路”倡议、长江经济带、京津冀协同发展等战略的提出以及城镇化发展的提速，高速公路建设正处于行业发展周期的成长期，将持续保持增长态势。由于公路建设属于资金密集型行业，行业发展需要大规模投资来推动。从行业融资结构来看，我国公路建设资金主要来源于国家预算内资金、交通运输部专项资金、地方自筹、国内贷款以及利用外资、企事业单位资金和其他资金等。从投资主体的角度看，国有经济一直是我国公路行业最主要的投资主体。

多年来，公路行业饱受收支缺口之困。一方面，公路建设投资连年走高；另一方面，高速公路自身具有的通行费收入“前低后高”的特点，也为融资主体带来经营压力。

通过深入研究分析，笔者对当前我国高速公路项目建设投融资领域的现状和存在的问题进行初步概括总结如下：收费公路收支缺口从2011年以来持续扩大，逐渐趋于平稳，但总规模仍然较大；高速公路还本付息压力依然存在；规范地方政府举债融资，完善高速公路市场化投融资机制势在必行。

党的十九大报告指出，要加快完善社会主义市场经济体制。经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。从这一基本思路出发，笔者认为，完善高速公路投融资机制的基本思路，就是要进一步改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强、做优、做大，同时，要激发各类市场主体活力，充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，现提出以下五方面探索路径。

省级平台“硬”起来

省级市场化融资主体的优势是信用等级高，融资渠道广泛，融资成本低。可通过注入资本和优质资产，壮大省级投融资平台实力，充分利用省级信用优势，逐步开展市场化融资，将省级平台打造成为综合性大型交通运输产业集团，依托高速公路运营管理、勘察设计、施工监理、智能交通、交通建筑材料等主营业务，努力拓展现代物流、现代农业、土地整理、交通地产、新能源、金融等多元化业务，形成新的利润增长点，通过新兴业务的培育和发展反哺高速公路主业务，实现社会效益最大化。

政府引导“挺”起来

统筹使用各类财政性资金

可建立交通项目资金池，将零散资金集中，进行综合管理，提高资金利用率。促使财政资金更多投向国有交通建设投资公司，提升交通领域国有企业融资能力。

安排专项资金支持交通领域中的新建PPP模式项目，以优先资本投入等方式，撬动社会资本投入，增强项目的融资能力。

建立财政资金引导金融资本投入机制，制定财政政策引导商业银行定向增放贷款的措施，发挥政府公共资源配置导向功能，引导金融机构支持重大交通项目建设。

多渠道筹集建设项目资本金

对省市交通建设项目资本金的分担比例进行明确。对于国家投资为主的项目，不发达地区，省里多承担；发达地区，地方多承担。同理，以省投资为主体的项目，确定省方资本金的省、市分担比例时，上述原则同样适用。

就提高建设项目资本金补助比例进一步向国家争取有关政策，为项目提供稳定的资本金来源。

大力发展夹层投资。培养未来现金流充裕、大股东信用等级好的高速公路项目融资平台，通过夹层投资拓展资本金来源渠道，避免过度依赖政府拨款。

设立交通产业投资基金和发展基金

对于经营性高速公路建设项目，可由政府通过专项建设基金出资等方式与社会资本开展合作，设立高速公路投资基金，降低社会资金的投入风险，增强社会资本投资意愿，扩大政府投资的效果，投资基金应重点支持国家重点发展的高速公路建设项目。

恒大集团首席经济学家任泽平3月2日发文表示：对冲疫情和经济下行，最简单有效的办法是“基建”，应该思考用改革创新的方式，推动新一轮基础设施建设。

加快设立省级发展基金，吸引社会资本投入。

研究出台投资、土地等优惠政策，鼓励民间资本设立交通产业投资基金，支持区域交通建设。

社会资本请进来

拓宽社会资本进入领域

《国务院关于加强地方性政府债务的管理意见》刚刚下发，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》就在全国范围内发出充分认识和推广运用PPP模式的倡议。2014年12月，《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确了PPP项目的适用范围，同时提供了BOT、BOO、BOOT等具体操作模式。在高速公路项目建设运营中，可积极扩大重大高速公路项目对社会资本开放的范围，引入符合条件的各类资本主体参与建设运营，不限于国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业等，但不包括政府控制的融资平台公司及其他控股企业。

采取灵活参与方式

对于新建项目，可采取PPP模式、特许经营、参股经营等多种方式；对于在建重大工程项目，可采取股权出让、委托运营、整合改制等方式；对于公益性无收益的重大建设项目，可采取与其他有较好预期收益的经营性重大建设项目组合开发等方式。

构建社会资本合法权益和合理收入保障机制

通过完善建设项目财政补贴机制、收益托底机制、价格形成机制、合理回报机制，以及实行税收优惠和落实占地指标等，保障社会资本合理收益，提高社会资本进行资本投入和开展优质运营的意愿。

珠港澳大桥采取“政府全额出资本金，资本金以外部分由粤、港、澳三方共同组建的项目管理机构通过贷款解决”的融资方式，开拓了两种体制、多主体、跨境跨界、超大工程项目建设的融资先例。

加强政府服务与监管

通过完善组织架构、强化法律机制作用、建立沟通对接平台、提高项目审批效率、落实项目建设监管、开展后期绩效评价等，提高社会资本参与高速公路项目建设的水平。

周边土地用起来

实施土地综合开发是加快交通基础设施建设领域投融资体制改革，探索切实可行的资金筹措、建设运营新模式的重要举措。通过增加土地储备、划入沿线增值资源等土地开发方式，能够将开发收益纳入交通基础设施建设投资的资金池，作为建设资金的有效补充，也可将土地有关权益作为优质资产注入交通融资平台，有效降低资产负债率，提高平台融资能力。

在土地开发利用过程中，重点是要做好土地综合开发利用管理与收益管理。为配合土地开发，相应的配套措施应逐步完善。

将重大高速公路建设项目纳入国家发展规划，使土地指标国家化。

建立土地综合开发协调联动机制，规划部门办理和出具储备地块有关规划手续，各部门积极配合土地收储工作，有关政府部门按照规划要求积极推进征地拆迁安置等工作。

支持交通站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发，以开发收益支持高速公路项目建设。如支持高速公路运营企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作。高速公路运营企业在使用年限内可依法将经国家授权经营的土地作价出资入股、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让等。

鼓励新建交通站场土地综合开发。按照新建交通站场地区土地综合开发的基本要求，地方政府综合考虑建设用地供给能力、市场容纳能力、交通设施建设投融资规模等因素，合理划定综合开发用地边界。

金融创新搞起来

目前来看，针对交通建设项目的金融服务创新方式主要有四种：

担保方式创新

金融机构可按照商业可持续、风险可控原则支持社会资本投资交通项目建设，创新担保方式。

银团贷款

银团贷款具有资金规模大、可投入期限长等特点，能够有效对接高速公路建设项目大额、长期资金需求，有助于整合各金融机构资源，发挥合力，分散风险，更好地为高速公路项目建设提供稳定、大额的资金，防止项目出现停工等风险。

预期收益质押贷款

支持开展特许经营权、政府购买服务协议土地经营收益等预期收益质押贷款。推动高速公路等有收益权的项目企业开展预期收益质押贷款。

土地抵押贷款创新

交通建设项目公司可将已依法取得的国有建设用地使用权及其地上建构筑物以出租、抵押等多种方式进行融资，也可以在经市、县政府同意后，与土地储备机构签订相应的融资协议，由土地储备机构以储备地块向金融机构抵押贷款。

恒大集团首席经济学家任泽平认为，新一轮基建有四个“新”很关键，即新的地区、新的主体、新的方式、新的领域。其中“新的方式”倡导基建在投资方式上要规范并推动PPP，避免明股实债，引进私人资本提高效率，拓宽融资来源。

除此之外，开展股权及债权融资也有利于交通建设项目的多元化融资。对于有一定公益性的交通基础设施和交通公共服务，可以通过发行市政债券、交通专项债、企业债等方式扩大直接融资来源；鼓励、支持社保资金、保险资金等通过股权或债权方式，投资收益稳定、回收期长的交通基础设施项目；探索发行可续期债、并购债、境外点心债等创新债券品种以及发行预期收益与应收账款类资产证券化产品。