从大扶贫到精准扶贫看党的贫困治理理论及其实践

[摘要]消除贫困，改善民生不仅是党的宗旨的重要体现，也是全面建成小康社会，实现共同富裕的题中应有之义，关乎人类民生福祉。党的十八大以来，中国共产党高度重视扶贫工作，先后出台了一系列方针政策，形成了具有中国特色的扶贫机制，不仅缓解了贫困问题，而且推进了世界减贫事业的发展。本文通过分析从大扶贫到精准扶贫转变的现实背景，阐述当下精准扶贫思想主要内容和党的精准扶贫理论的当代价值。

[关键词]大扶贫;精准扶贫;贫困治理理论;当代价值

[作者简介]王亚荣（1995-），河南洛阳人，河北师范大学马克思主义学院，研究生，主要研究方向：党的建设。

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 1006-8031（2020）02-0026-04

贫困问题一直是困扰党和国家的大事，新中国成立至今，中国的贫困开发大致经历了传统计划经济体制下的救济式扶贫，农村经济体制改革推动贫困缓解阶段，扶贫开发正规化阶段，八七攻坚计划阶段，综合性扶贫阶段五个阶段，正处在新时期集中连片扶贫开发阶段。党的十八大以来，脱贫攻坚成为中国全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，被提升到国家发展战略布局的高度，正在以前所未有的力度向前推进，并取得了显著成效。精准扶贫作为新时期扶贫开发的重大战略，它的提出对于国家发展具有重大意义。

一、中国共产党的扶贫政策转变的背景

改善农村地区贫困人口的生活水平，提高贫困地区人口生存与发展的能力是中国共产党扶贫事业的首要目标。为了解决农村贫困问题，中国共产党不断探索创新，形成了具有中国特色的扶贫机制。现阶段，“精准扶贫”是扶贫工作的指导思想，它是相对于粗放扶贫来讲。从大扶贫格局到现在的精准扶贫的转变，是原来扶贫机制存在缺陷、贫困人口分布特征以及时代背景等多重因素作用的结果。

（一）大扶贫格局下中国扶贫开发的缺陷

随着中国扶贫事业进入攻坚拔寨的关键期，原来扶贫机制的弊端就更加显露出来。一方面，资金使用不明确。以经济发展助力扶贫事业一直是中国共产党扶贫开发的重要思想原则，因此扶贫模式一直以开发式为主，划定贫困区域，拨款专项扶贫资金，促进贫困地区经济发展，提高贫困地区人口自我生存能力与发展提高的能力。但扶贫事业是一项系统的工程，依靠单个组织，单个部门难以完成如此艰巨的扶贫任务，必须整合各个部门的力量，推动各个部门共同参与，协同配合。虽然已经形成了比较完善的扶贫组织体系，但由于各个部门之间的配合衔接不到位，导致权责不明确，出现扶贫资金分配混乱，甚至挪为他用的现象。另一方面，贫困人员识别不准确。有的贫困地区借助国家力量，整合社会力量，通过完善基础设施，引进项目与资金发展乡镇企业，实现了本地区脱贫致富。但由于贫困人口缺乏资金，创业意识淡薄以及自身能力不足等原因并没有迅速摆脱贫困状态，反而是其他人搭上“开发扶贫”这一便车实现发家致富。这样一来，从整体看这些地区摆脱了贫困，实际上还有许多贫困人口尚未脱贫。甚至有的地区打着“贫困县”的旗号，享受各方面的政策优惠，不愿脱下贫困帽。以往粗放扶贫模式下的扶贫机制已经不适应新时代扶贫任务的需要，必须创新贫困开发的体制机制，在新的历史条件下推进扶贫事业的进一步发展。

（二）贫困地区的开发难度大

随着贫困人口数量的减少，贫困人口主要呈“大集中，小分散”的分布状态，区域瞄准的难度增加，瞄准的准确度下降。现阶段中国的贫困人口主要集中在中西部的革命老区、少数民族聚居区、边远地区、贫穷山区，俗称“老少边山穷”地区。自然条件的优劣直接影响人们的生存发展，人们赖以生存的物质资料也都来源于自然，离开了自己所处的自然環境就难以生存发展下去。而这些贫困地区大多分布在高寒、荒漠等自然条件恶劣的地区，例如湖南省桑植县，地处武陵山脉北系，西山地南侧，境内山峦重叠，在不到7%的平原岗地上，单产又不高，总收入有限，最终表现为贫困。①恶劣的自然环境导致这些地区发展缓慢，表现出来的贫困程度更深，使得贫困治理难度加大，投入成本增高。同时，由于地处偏远地区，远离城镇，交通不发达，通讯设备差，基础设施不完善，与世隔绝，无法及时与外界进行沟通，也就无法及时获取发展自身的机会与条件，如此反复，使得贫困问题更加严重，更是加大了扶贫难度。而对于那些没有生存能力的老年人、儿童和残疾人等，必须靠财政救济解决贫困，这就要求扶贫必须精准。

（三）新时代背景下扶贫任务的转变

中国特色社会主义进入新时代，这是中国新的历史定位。新时代催生新思想，中国在各个阶段采取的一系列的扶贫、脱贫政策使减贫事业取得巨大成就。但与此同时，现阶段贫困问题的特征发生了相应的变化：人们最基本物质需求基本得到满足，期盼有更丰富多彩的文化生活，更优美的生活环境，贫富差距逐步缩小，自身能力能够得到更大发展，绝对性贫困已经转为相对性贫困，这就导致贫困原因复杂化、扶贫难度加大。“当前脱贫攻坚既面临一些多年未解决的深层次矛盾和问题，也面临不少新情况新挑战。脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，所面对的都是贫中之贫、困中之困，采用常规思路和办法、按部就班推进难以完成任务，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标”。②在这一大背景下，中国的扶贫事业也面临新的挑战。如果还是采用之前大水漫灌式的扶贫方式，不仅成本高，而且也达不到预期效果。精准扶贫这一理念应运而生，它对于当前扶贫开发工作具有重要的意义，是中国共产党治理贫困的重要指导思想。

二、精准扶贫思想的主要内容

“党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村人口实现脱贫，贫困县全部脱帽，解决区域性整体贫困”。③精准扶贫是解决新时期贫困问题的必然要求，也是全面建成小康社会的底线任务，要啃下“贫困”这块硬骨头，补齐经济发展短板，必须以精准扶贫为指导，精准扶贫重在“精”，才能如期建成没有人掉队的小康社会。

（一）精准扶贫思想的内涵

精准扶贫是相对于粗放扶贫而言。一般来说，精准扶贫就是谁贫困就扶持谁。其主要思想可以从以下三个方面理解。

精准扶贫思想体现了马克思主义唯物辩证法的观点。精准扶贫思想坚持了唯物主义的群众史观。马克思主义认为，人民群众是创造历史的决定力量，要坚持一切为了群众，一切依靠群众，全心全意为人民服务，对人民群众负责。面对当下还有许多人口尚未脱贫，贫穷地区还未改变落后面貌的情况下，中国共产党提出精准脱贫思想正是把人民放在首位，“精确识别，精确帮扶”，确保扶贫行动落实到个人，切实改善贫困地区、贫困人口的落后面貌，补齐“贫困”这个短板，为全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的梦想凝聚全体中国人民的力量。

精准扶贫思想坚持了一切从实际出发，实事求是的方法论。其一，精确化是精准扶贫思想的核心要求。要坚持“六个精准”，即对象识别精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、脱贫成效精准、因村派人精准。“扶持谁”是贫困开发过程中面临的首要问题。当前中国的贫困人口分布较分散，使得贫困瞄准的准确度低，要真真切切的了解贫困地区的现状，摸清贫困人口的真实情况，了解贫困的原因，确定帮扶措施，这是一项复杂的工作。通过前期的考察与调研，确定贫困人口与帮扶政策，瞄准贫困对象，可以达到事半功倍的效果。除此之外，通过建档立卡，可以实时动态监控贫困地区的发展状况，使符合脱贫标准的贫困家庭和贫困地区进行摘帽实现有序退出。因病或因灾重新返贫的，政府将其继续纳入到扶贫对象，“谁来扶”关系到扶贫效果的好坏。落实扶贫开发机制，坚持中央统筹，省负总责，市县抓落实，健全权责明确机制，解决好“谁来扶”的问题。2015年11月27日，习近平在中办扶贫开发工作会议上强调“省级党委和政府对辖区内脱贫攻坚工作负总责，抓好目标明确、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作，确保辖区贫困人口如期全部脱贫、贫困县如期全部摘帽”。④其二，分类分批是精准扶贫的实现途径。“怎么扶”是精准脱贫的过程，也是整个扶贫开发过程中的“重头戏”。根据贫困地区的实际情况，通过分批分类逐步消除贫困。推进“五个一批”工程：即生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底脱贫一批。发展生产脱贫一批是指引导有动手能力贫困人口掌握专业技能，自力更生就地解决贫困;异地搬迁脱贫一批是指针对生存环境较差、很难实现就地脱贫的地区，通过有计划、有组织的搬迁实现脱贫;生态补偿脱贫一批是指增加贫困地区的生态投入，让当地居民转变为生态保护员，通过保护生态增加收入，摆脱贫困;发展教育脱贫一批，是指发展贫困地区教育事业，加大教育经费的扶持力度，培育高素质人才，使贫困地区摆脱贫困;社会保障兜底一批，是指对劳动能力低下或者没有劳动能力的困难群众，由国家通过社会保障与救济，保障其基本生活。这“五个一批”的工程就把不同贫困问题的人口包含在内，并根据不同的贫困情况，实事求是，有计划的解决贫困。其中，教育脱贫是精准扶贫的战略重点。“授人以鱼不如授人以渔”，通过发展教育，提高农村贫困人口的文化素质，让他们有能力、有意识的为改善自身贫穷状况而奋斗，不能让贫穷代际传承。

精准扶贫是社会治理的重要内容。精准扶贫是作为全面建成小康社会的重要抓手，服务于“四个全面”战略布局，是实现中华民族伟大复兴中国梦过程中不可缺少的环节之一。“四个全面”的战略布局，关键是“全面”，如期全面建成小康社会就是不能有哪个地区、哪个民族掉队。加快推进精准扶贫就必须坚持以“四个全面”为引领，以党的坚强领导为核心，以法治为底线，整合全社会力量，全面深化改革，团结带领人民脱贫致富奔小康。如今到了全面建成小康社会的冲刺阶段，实现这一目标既有充分的条件，也面临许多艰巨挑战。而在全面建成小康过程中最大的短板和难点就在于解决贫困，改善民生，因此必须加强创新社会治理，促进社会公平正义，坚决打赢脱贫攻坚战，让全体人民共同富裕这一美好愿景落地开花。实现中华民族伟大复兴，不能让贫穷拖全国的后腿，要结合实际情况把精准扶贫攻坚作为当前最重要的任务、最紧迫的工作、最艰巨的使命，确保全面小康的实现。总的来说，要立足四个全面战略布局，加快精准扶贫，要彻底摆脱思想上的贫困，坚定扶贫开发的信心，要把发展作为摆脱贫困帽子的总办法，因地制宜选择扶贫致富的路子。同时，要把生态环境保护作为扶贫开发的生命线，实现生活美与环境美的有机统一。

（二）精准扶贫思想的形成过程

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央关于精准扶贫的思想经历了从萌芽到逐步清晰，不断完善最终走向成熟的过程。2013年11月，习近平在湖南湘西十八洞村考察調研创造性地提出“精准扶贫”的理念，强调要根据不同贫困地区、贫困家庭的实际情况，因地因类型，实事求是，精准脱贫，这是精准扶贫思想的萌芽阶段。随着习近平在不同地区考察交流，党的精准扶贫思想不断成熟完善;2014年1月，中共中央办公厅详细制定了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了精准扶贫思想的落地;2014年11月1日到2日，习近平在福建古田调研时强调：当年苏区老区的人民为了新中国的成立做出了重要贡献，这些地区现如今还比较贫困，要加快科学扶贫和精准扶贫解决这些地区的贫困问题;2015年1月，习近平在云南邵通、大理、昆明等地考察时提出要更加明确扶贫的目标，通过扶贫工作加快民族地区发展;2015年6月在贵州调研时提出“四个切实”“六个精准”;2015年10月，习近平在减贫与发展高层论坛的主旨演讲当中，对精准扶贫做了系统全面的论述，包括精准扶贫的治理格局、“五个一批”工程，“六个精准”做了详细的论述;2016年1月，习近平在江西考察调研时强调精准扶贫要做到因人因户施策，扶到点上、根上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众;2016年3月10日，习近平在参加十二届全国人大四次会议青海代表团会议时强调精准扶贫做到精，找到穷根，更加注重教育扶贫，不能让贫困代际传递。至此，党的精准扶贫思想最终确立。

（三）精准扶贫的主要成就

大量贫困人口实现脱贫。据国家统计局报告，按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2018年末农村贫困人口1660万人，比上年末减少1386万人;贫困发生率1.7%，比上年下降1.4个百分点。全年贫困地区农村居民人均可支配收入10371元，比上年增长10.6%，扣除价格因素，实际增长8.3%，⑤到2019年年底，贫困人口仅有551万人，到2020年2月底，未摘帽的贫困县仅有52个，区域性整体扶贫基本得到解决。

贫困地区基础设施不断完善，基本公共服务不断优化。公路、铁路等交通运输网络不断优化，人们的出行更加方便快捷;互联网等通讯设施基本实现全覆盖，便利了人们之间的沟通，同时也加快了信息传播的速度，拓宽了贫困地区人们的就业渠道，加深了城乡之间的交流，促进乡镇企业的发展;农田水利等基础设施得到改善，农业生产机械化水平提高，粮食产量增加，农民收入也增加;教育的扶持力度加大，解决了贫困地区上学难等问题，基本实现九年义务教育的均衡发展，使更多贫困学生享有更好更公平的教育机会;医疗卫生服务体系不断完善，医疗保险事业深入发展，解决贫困地区“看病贵”等问题。

密切了党与广大人民群众的联系。中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨，在精准扶贫的过程中，切实做到“真脱贫、脱真贫”，不仅改善了贫困人口的生活条件，还切实促进了当地的可持续发展，深入人民群众当中，听人民疾苦，解人民之忧，为人民办实事。这一过程更加拉进了党与人民的联系，坚定了人们对党领导的信心，有利于构建社会主义和谐社会。

三、精准扶贫的当代价值

精准扶贫是扶贫开发的新阶段，是全面建成小康社会，实现共同富裕的必然选择。精准扶贫作为当前以及今后扶贫开发的重大战略决策，既丰富和发展了党的贫困治理理论，又推动了中国贫困事业的发展，有利于实现共同富裕，同时也为世界减贫事业贡献了中国智慧，推动世界减贫事业的发展。

（一）继承和发展了党的贫困治理理论

精准扶贫是中国共产党扶贫理论与政策的重大创新，在当前扶贫任务艰巨、原因复杂、成效难出的情况下，党中央坚持推进精准扶贫，使中国扶贫事业取得举世瞩目的成就，贫困人口大幅减少，贫困地区人民生活水平不断提高。精准扶贫这一扶贫模式既是对以往扶贫工作的改进与发展，也是对扶贫开发机制的创新，是当前和今后中国扶贫开发的重要战略。精准扶贫思想的产生并不是一蹴而就的，它有着深厚的理论基础与现实基础。首先，精准扶贫继承了以往党的贫困治理中以人民为中心的思想。贫困治理一直坚持以人民为中心的思想，始终把人民放在首位，随着中国特色社会主义的发展，扶贫任务在变，不变的是党为广大人民尤其是贫困人口谋福利的初心。贫困人口作为弱势群体，始终是党扶贫工作的首要目标，精准扶贫也始终遵循这一原则。其次，精准扶贫把坚持发展的思想一以贯之。解决贫困人口的温饱问题仅仅是扶贫的第一步，如何提高贫困地区人口的生存与发展能力，促进贫困地区可持续发展的能力，防止“返贫”现象才是扶贫的关键。纵观中国的扶贫历程，党始终坚持发展才是硬道理，单纯的救济式扶贫已经不在适应大多数，无论是开发式扶贫，还是现阶段的精准扶贫，都在探索如何依靠贫困地区自身力量发展实现脱贫致富这一问题。精准扶贫思想作为新时期扶贫开发的新政策，也具有自身的特点，其中最大的特点就在于“精”，不论是贫困户识别，还是脱贫项目的安排都在于精。精准扶贫改变了以往大水漫灌式的扶贫方式，用更加科学有效的方法精准扶贫，既节省了扶贫成本，也提高了扶贫效率，是对党贫困治理理论的进一步丰富。

（二）推动中国扶贫事业的进展，有利于社会的和谐稳定

一方面，随着扶贫开发进入攻坚拔寨的冲刺阶段，中国的扶贫开发面临更加严峻的局面，贫困地区开发难度大，扶贫成本高，单纯靠以往大水漫灌式的扶贫方式不仅增加了扶贫成本，也难见成效。精准扶贫以“六个精准”为标准，坚持推进“五个一批”工程，有目的有针对性的消除贫困，不仅打开了扶贫开发的新局面，还增加了贫困人口的收入，促进了贫困地区的经济、教育文化事业的发展，基础设施的完善，这对于进一步缩小收入差距，实现共同发展具有积极作用。在精准扶贫思想的指导下，中国的扶贫事业也迈上了新的台阶。另一方面，贫困问题是影响社会和谐的不利因素，也充满着不稳定性，大量贫困人口的存在也不利于整个社会的良性发展，持续推进扶贫开发，在改善贫困地区落后面貌的同时，也促进这些地区各方面的发展，这对于缩小贫富差距，维持社会稳定也是十分有利的。因此，扶贫开发，精准扶贫，精准脱贫是促进社会和谐的一项重要内容。

（三）促进世界减贫事业的发展，为其他发展中国家扶贫提供经验

中国是世界上人口最多的国家，养活着世界上近22%的人口，中国精准扶贫的成功实践，不仅解决了国内的贫困难题，为扶贫开发找到了新出路，还有力的缓解了国际贫困问题，减轻国际扶贫压力，对于世界贫困事业的发展具有积极的作用，促进了世界贫困事业的发展。同时，反贫困是世界性的难题，尤其是对于发展中国家来说。在经济全球化的背景下，发达国家与发展中国家之间发展的不平衡导致全球资源要素配置更加不合理，使得发展中国家的脱贫道路更加艰巨，而在国内由于城乡发展差距，收入分配不公，贫富差距大等原因也增加了发展中国家的扶贫难度，他们急需可靠的且有成效的扶贫实践借鉴。中国作为世界上最大的发展中国家，与其他发展中国家在贫困问题上有许多相似特征，尤其是新时代中国精准扶贫方略在促进贫困地区基础设施健全，教育质量提高，人民生活水平改善等方面取得显著的成就，吸引了其他国家的关注，对世界上其他发展中国家摆脱贫困有很高的借鉴价值，得到了世界上其他国家的高度赞扬和认可。

总之，在决胜全面建成小康社会的关键期，中国共产党高度重视扶贫工作，在以往扶贫政策取得成功的基础上，继续推进精准扶贫政策，实现了大量贫困人口脱贫，完善贫困地区基础设施，提高了贫困地区人民生活水平，加快推动了扶贫事业的发展，中国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。精准扶贫理论的提出，是扶贫理论的又一创新，也是中国特色社会主义治理理念的一大创新，将继续推动中国的扶贫事业向前发展。

[注释]

①葛深渭.中国式反扶贫模式演进与实践[M].沈阳：辽宁教育出版社，2016：第9页.

②中共中央党史和文献研究院.习近平总书记扶贫论述摘编[M].北京.中央文献出版社，2018：第16页.

③中共中央党史和文献研究院.习近平总书记扶贫论述摘编[M].北京.中央文獻出版社，2018：第11页.

④中共中央党史和文献研究院.习近平总书记扶贫论述摘编[M].北京.中央文献出版社，2018：第38页.

⑤中华人民共和国2018年国民经济与社会发展统计公报.国家统计局.2019年2月28日.

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