青海青南藏区社会变革进程中的乡村治理与建设

王海琴

十九大会议中提到，要持续推进治理体系的改革，对青海青南藏区（下文简称“藏区”）的空间合理规划，管理藏区自然资源、保护藏区生态环境、发展藏区生态旅游，维护社会治安，为乡村治理提供全新的方向。在治理环节，应找出藏区社会变迁过程面临的实际问题，尊重其发展规律、保护生态环境、文化的前提下，采取治理策略，激发乡村活力，建设美丽乡村，探索出科学的治理之路。

一、青海青南藏区社会进程中乡村治理面临的重点问题

1.生态脆弱，产业水平低。藏区海拔高、地势险要、地质和洪涝灾害时有发生，冬季长，这些特点导致藏区乡村面临着严酷的生活环境。藏区拥有优美的自然景观，丰富的矿产资源，但是生态相对脆弱，一旦受到破坏，恢复力不足。同时，受到文化观念的影响，加上牧民的综合素质不高，导致乡村牧业还处于“粗放”阶段，以家庭为单位，生产、销售初级农产品，这种发展模式规模小、效益低，缺乏完善的产业链以及规范的管理，导致出现“过渡放牧”、“多渡采掘”等生产活动，威胁生态的安全。此外，乡村旅游的发展主要提供餐饮、交通和住宿等初级经营，各项旅游服务的质量有待提高。

2.文化闭锁，受到外来冲击。部分藏区乡村还保持原生态文化，使用原生态的生产方式，在地区自然环境以及文化的影响下，交通闭塞导致文化闭锁。乡村还保留“三代同村居住”的社会形态，存在浓厚的家族观念，大部分村民在本地从业，外出者较少。在物质条件逐渐得到改善的今天，各种外来文化对藏区乡村传统生活、生产等方式造成冲击.同时打破了藏区传统上闭塞的文化状态，和现代文化相互交融，更多的现代文明流入其中，对藏区农民思想的更新以及社会的开放提供文化动力，同时也为乡村治理提供新的思路。

3.居民分散，基础设施落后。藏区的乡村地区具有地广人稀的特点，人口密度4人/km2。行政村主要分别在半高山和高山地区，交通不便。甚至部分偏远乡村位于恶劣的自然环境中，在治理过程中垃圾和污水等处理投入较高。交通、通信等设施建设难度大，维护成本高。加之藏区经济发展滞后，单纯依靠外部扶持，难以满足建设资金需求。此外，藏区乡村基础教育、交通网络、卫生医疗等保障发展缓慢，难以满足部分乡村实际需求。

4.脱贫艰难，存在社会问题。藏区乡村人口文化素质不高，经调查，只有5%的人口具备大专以上的学历，因此创业知识缺乏，对市场经濟存在的意识较为落后。据2017年藏区村民可支配收入调查显示，人均收入在9150元，部分地区不足6000元，导致该地区消费水平较低。同时，受到文化、自然环境以及综合素质等因素的影响，藏区贫困人口的数量较多，因此面临着艰巨的脱贫任务。

二、青海青南藏区社会进程中乡村治理措施

1.确认乡村治理总体思路。第一，完善顶层规划，引领乡村发展。按照藏区发展规律，制定乡村治理规划和指导文件，结合此地区乡村分散特点，制定空间规划，实现“多规融合”、“城乡融合”的一体化设计。结合全域制定规划，结合乡村特点，制定管理办法，缓解藏区经费、人才、管理等方面存在的矛盾。第二，强化政策协调，整合资源，强化区域政策、资源等协调推进，展现乡村治理整体协同效应，以财税、扶贫等政策和基础设施、治理体系等建设，共同推进乡村治理、生态旅游、绿色能源、特色牧业共同发展。第三，创新扶持模式，从藏区内在动力、外部援助等机制入手，促使该地区乡村实现内外互动发展。在藏区社会的发展过程，我国中央持续采取“输血式”的援助机制，当前，处于“乡村振兴”的发展阶段，应持续落实以上机制，以治理和引导，激发藏区乡村“造血能力”。第四，治理实践方面，结合藏区乡村内外条件，科学分类，实施治理措施。从藏区自然生态、文化背景等方面入手，深入分析影响乡村治理的内外因素，分阶段、分区域、分类别持续治理，探索全新治理之路。

2.确认乡村发展动因，引入政策扶持。针对藏区县、镇等周边乡村，可划分为“城镇驱动类型”，在政策引导方面，可使用“撤乡建镇”的治理策略，将发展潜力较大的“中心乡村”、“交通枢纽乡村”、“企业聚集乡村”、“景区乡村”等进行撤乡建镇，发展“特色乡镇”，结合总体规划，完善城乡交通之间的对接，整合公共服务，将城镇基础设施加以延伸，实现城乡产业的融合发展。

针对处于旅游沿线或者景区内部的乡村，可划分为“旅游带动类型”，在政策引导方面，遵循保护生态环境、乡村风貌以及民族文化等原则，发展“藏家乐”、“特色民宿”等，同时还可开挖出文化类型旅游产品“藏族服饰”、“藏族工艺品”等，提高乡村内在发展动力。

针对牧业发达的乡村，可划分为“牧业带动类型”，展开定向扶持，鼓励当地牧民对产品展开“初加工”、“精加工”以及“综合利用”等，逐渐将产业链进行延伸，带动“三产融合”。以金融扶持、企业培育等，完善金融、企业、产地、农户的合作链，促使藏区牧民由以往“分散生产”转向“规模化经营”。此外，还应建全乡村物流体系，发展电子商务，树立藏区特色品牌。

针对偏远、灾害频发、生态恶劣的藏区乡村，可划分为“搬迁类型”，在充分尊重村民意愿的前提下，采取“异地搬迁”和“生态移民”等引导策略，鼓励村民逐渐向生活条件好的中心地区汇集，或者并入既有乡村。为保证村民搬迁之后的基本生活需求，可以政策引导，解决住房、教育和医疗等问题。

3.加大生态投入力度，保护文化与生态。治理藏区乡村，需要增加生态投入，实施生态保护，以现有法规约束村民行为，减少各种破坏生态行为。如：建设“藏区公园”，将周围无人区域和保护区等规划为国家级公园。重点解决乡村污水、垃圾、交通、信息、能源等问题，打造生态宜居的美丽乡村。以联户方式处理乡村生活污水，利用分类回收方法，实现垃圾的再利用。使用太阳能清洁能源，以及光热技术，解决藏区农民的供暖和用电等需求。结合藏区地理条件，因地制宜推广绿色建筑的建设。完善乡村交通网络，建设仓储物流供应链，打造电商中心点。此外，还可强化乡村网络、光纤等基础设施的建设，提高乡村信息传输效率以及网络普及水平。从藏区村寨即可看出，部分藏区乡村仍然保持聚落形态，展现出藏族文化的特点。在乡村治理环节需要重视乡村风貌的保护，将藏区非物质文化进行传承。

4.完善社会保障，创新治理机制。治理藏区乡村过程，需要发挥教育治理社会的功能，解决部分乡村文盲率高、教育基础弱等问题，强化乡村学校、寄宿学校等建设，开展扫盲技能培训，降低文盲率，防止贫困传递，提高藏区村民文化水平。针对医疗场所不完善的乡村，建设流动医疗服务体系，实施“送医下乡”，完善医疗服务。利用互联网，完善藏区“教育”、“医疗”以及“农业技术”等宣传服务，同时强化法制教育，提高村民的文明素养。

对于贫困连片的乡村区域，需要结合脱贫攻坚以及乡村振兴等战略，完善法制保障，结合村民自治，由政府主导，发展救助，调动藏区农民和牧民发展积极性，提高其自助能力以及发展动力。建立藏区“农民职业”发展机制，完善农民培训、帮扶等体系，建立自组模式的公益、教育、互助等类型社会组织，拓宽藏区村民信息来源渠道，提升其知识水平，增强村民的归属感。建立“家庭”、“土地”等制度相结合的社保制度，形成“医疗”、“养老”等保险制度在乡村中的全面覆盖。重点对困难群体加强生活保障，将扶贫政策加以落实，推动藏区乡村发展，建成小康社会。

5.创新帮扶机制，引进人才和资金。深化藏区个人、集体产权等制度的改革，推动“三权分置”的改革，将乡村闲置的宅基地和房屋资源盘活。针对迁入城镇的村民保留其土地的使用权，仍然享有“退耕还林”和“天然林保护”各项政策。持续改革户籍制度，将城镇的落户条件不断开放，加速人口流动。鼓励人才、投资商等进入到藏区乡村创业，和村集体、村民等展开各类股权和租赁等合作，形成利益共同体，实现乡村经济的持续发展。

争取国家对藏区乡村发展方面的人才、资金和技术等方面的支持，和省市、县、乡镇等共建帮扶机制，增加对乡村的帮扶力度。将藏区财力增长重点逐渐向发展方向倾斜，整合涉农资金，建立长效的发展机制，变“支农资金”为“基金”，完成资金的有偿持续使用。建立乡村地区专属金融体系，完善“村产抵押”、“信贷服务”、“融资政策”等一系列服务，发挥金融资本以及社会资本的协调作用，促使乡村发展。对于藏区的森林草原、生态区、国家公园等建立生态补偿机制，和保护区上下游乡村之间形成资金互补，利用贫困地区土地的增减和扶贫政策协调流转，将获取的收益用于乡村发展，使藏区村民共享城镇化成果。

（作者单位：中共青海省玉树州委党校）