基于多元导向的市县国土空间开发保护现状评估体系

赵倩妮 李沁鞠

摘要：市县国土空间规划以国土空间开发保护现状评估工作为基础。现状评估和“一张图”配合，监测每年国土空间开发保护情况。现状评估以指标体系为核心，形成了可滚动更新、简洁科学和分类灵活三个特点。现状评估基于多元导向开展工作，包括目标导向、问题导向和操作导向基础要求，以及根据地方特点和工作路径基础上的创新导向和效果导向，五大导向引领实现科学编制国土空间规划。

关键词：现状评估，全面细致，简介科学，分类灵活，创新导向，效果导向

为了中华民族永续发展的千年大计，从2013年中央关于全面深化改革若干重大问题的决定到2014年生态文明体制改革总体方案的出台，到2018年自然资源部门的组建，再到2019年国务院出台有关建立国土空间规划体系并监督实施的意见，五年时间我国实现了从明确方向到部门组织到规划推进的整体布局。2019年自然资源部从中央精神国家意志出发，发布关于开展国土空间规划的通知，首要解决基础平台和摸清现状的问题，发布“一张图”+市县现状评估的工作通知。市县现状评估工作以2019年11月完成首次国土空间保护开发现状摸底工作为目标正式在各省展开。

一、 特点论述

国土空间规划不同于以往物质形态型和综合战略型规划，属于资源管理型规划，其特性决定了现状评估工作的特点。管理型规划如何有效管理决定了现状评估是属于定量型还是定性型评估，因此市县现状评估体系以指标数字为核心，从而在内容全面性、设计科学性和使用灵活性方面具有巨大优势。

（一）全面细致

市县国土空间开发保护现状评估报告要求自2020年起每年9月上报，通过年更新机制能更有效率的评估国土空间开发保护情况。对比城市总体规划、土地利用规划和国民经济和社会发展五年规划的现状评估机制，现状评估吸收了其他规划评估的优势，修正了不足。以城市总体规划为例，有对城市全面调研汇总成现状资料汇编，偏向城市建成区，对城区建成空间进行精细化分析。以土地利用规划为例，对全域土地使用现状包括上级政府用地指标进行深入分析。以国民经济和社会发展五年规划为例，现状对过去五年的全方位宏观分析，包含经济社会生活各个方面。现状评估实现关注宏观与空间关系、关注山水林田湖生命共同体关系、关注以人为本的空间数量和质量关系，为国土空间实现用途管制打下坚实基础。

（二）简洁科学

市县现状评估以数据为评估核心，能更好的实现横向纵向对比、空间置入和数学模型的引入。评估指标包括具体数值和比例，具体数值在于时间维度实现自身趋势比对，比例型数值在和平行市县、上级省市以及国家数据的比对实现统一性和快捷性，以数据存量土地供应土地为例，在上级层面，快速摸清存量土地使用现状，对于指标分配具有直接的指导作用。现状评估数据配合国土空间“一张图”，保证从全国国土调查数据中得到的数据的精确性，现状评估报告和“一张图”形成相互校核的关系。现状评估数据根据指导意见中市县基本数据量较大，通过數学模型可以研究数据背后的相关关系和因果关系，为国土空间开发保护提供更加科学的规划路径。

（三）分类灵活

评估体系包括基础类和推荐类数据共计88项，结合需要进行进一步添加和分类。根据发展理念，体现国土空间安全、发展创新、协调统筹、绿色发展和开放共享的多方面发展现状，与现状评估技术指南要求一致，便于上报统计。根据区域类型，可分为全域和城区，全域针对生态格局和空间效率设置，城区指标关注人的生活品质，在统计传统指标如绿地、公共服务设施基础上，增加了土地经济使用类指标，对存量土地情况进行基础评估。根据实际需要，将指标进行既定方向的筛选分类，进行深入研究，有基础支撑的，以城市管理水平为例，可以通过生活垃圾回收率、工作日平均通勤水平和人均应急避难场所面积衡量等指标衡量。

二、多元导向

市县国土空间开发保护现状评估基于目标导向、问题导向和操作导向，以守底线、防风险和作参考为目标，解决空间质量、时间动态和人地政策等问题，通过基础数据工作实现智慧规划科学监测的操作体系。通过笔者在实际工作中的实践，在三类导向上再加入创新导向和效果导向，对于实际工作顺利开展有着重要的意义。

（一）创新导向

现状评估以创新为导向，通过增减指标、指标收集方式和挖掘指标背后逻辑实现。根据地方特色添加特色指标，形成“基础+推荐+特色”的指标类型，对于中西部地区，脱贫攻坚行动是市县工作的重点之一，可以将贫困发生率加入指标体系。市县在评估期间，申报全国生态城市或全国文明城市等称号，将申报要求中体现城市宜居性指标进行现补充。部分市县尚未开通航运，网络连通方式暂无法用通航城市数量衡量，现状不具备统计条件也是现状信息中重要的一环，可以通过铁路运输和公路运输进行降级描述地面网络连通情况。指标收集方式在传统单位收集基础上，创新采用百度大数据平台提取信息进行覆盖率等分析。

挖掘指标背后逻辑是规划实施评估和研究相关政策效用的重要方式，指标体系包含国家主体功能区规划全部指标内容，在省级层面，市县现状评估指标可以成为衡量主体功能区绩效评价的有力工具。国家的耕地保护制度在地方层面出台相关政策的效用，可以通过指标数据耕地保有量和高标准农田占比五年或者十年数据进行定性和定量分析。

（二）效果导向

现状评估产生效果主要体现在两个方面，各部门核心数据准确收集、多规合一前期工作梳理和挖掘指标数字背后逻辑。各部门核心数据准确收集产生与多部门沟通统一口径的协作效果，多规合一前期工作梳理产生专项规划指标体系统一的系统效果。

市县现状评估数据根据笔者经验一般涉及市县部门在25个左右，需要结合现状评估指标口径进行转译，转译内容分为指标分解、单位转换和数据核实三部分内容。指标分解是收集数据的首要环节，前提是数字对数字。以绿色交通出行比例为例，交通部门如果近期已经编制相关规划，数据从现状到规划形成一条完整的链条。以西部市县基础条件来说，近五年数据一般需要和交通部门对接，没有相关规划，需要将数据转译为出行总量、步行量、非机动量、常规公交量和其他交通量五类，以日平均出行量为单位，提交相关单位。数据二次核实的重要性在于在没有直接统计数据的条件下，间接计算结果需要相关部门进一步核实校准。

将收集到数据与市县已编制已审批规划比对，是现状和规划重要的接口，在对接指标完成度过程中，与城市总规、土地总规和专项规划存在指标体系差异大和目标缺失等问题。通过发现问题来解决问题，指标数据差异大在现在时间节点不能解决，在规划修编和新编过程的下一个阶段解决，目标缺失远期通过补充目标，近期将比对对象转移，与国家省级比较、与周边条件类似的市县比对解决。

三、结语

国土空间开发保护现状评估体系作为规划工作开展的第一步，是好用、实用和耐用的规划工具及组织方式，有明确的导向便于工作推进。现状评估同时需要注意指标体系与空间关系的对应关系，通过分布特征和定性分析完善感知体验层面的内容。

参考文献：

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[4] 以人民为中心探寻国土空间治理之道[N]. 车娜.  中国自然资源报. 2019（11）