党内法规研究初探

马康

摘要：党的十九届四中全会强调加快形成完善的党内法规体系。既往关于党内法规的学术研究，实质是19世纪分析法学理论的延续。随着中国特色社会主义法治事业的发展和完善，党内法规的研究不能以西方法学中心的形式理性作为评价的标准和参照物。从要素视角分析，党内法规的特点在于文本的条款性、位阶性、约束性。虽然党内法规和国家法律存在一定区别，但是基于价值取向的一致性，党内法规和国家法律是全面依法治国的一体两翼，只有实现党内法规和国家法律的相辅相成、相互促进，才能真正实现全面依法治国。

关键词：党内法规;纪律规定;国家法律;依法治国

中图分类号：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.01.004

一、引言

党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”，《决定》强调必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系。党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要内容，对于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家具有极为现实的意义。

但在一段时期内，曾经有论者认为，党内法规从西方法学研究的范式来看并不构成法的一种形式，他们认为在国家法律之外并不存在其他法律。这种观点的实质是延续了19世纪分析法学理论的内核，即只有以国家主权形式制定或认可的某种规范才是调整行为的法。随着中国特色社会主义法治事业的发展和完善，这种观点已经逐渐销声匿迹，越来越多的研究者普遍形成一种共识，认为党内法规的研究不能以西方法学的形式理性作为评价的标准和参照物。有学者直接将传统的西方法治思维称为“国家控制法范式”，指出这种国家唯一中心的法治观念极为强调作为规范的法的国家性、逻辑性、对抗性、秩序性、强制性。

具体而言，学界对于党内法规的研究主要有三种学说。软法论者认为，党内法规不能依靠国家强制力作为其保障手段，因此不具有强硬性。但具体于党内组织和党员而言，则具有遵守和受约束的强制性。[1]（P64）二元属性论者认为，党内法规同时具有法律和政策的双重属性，因此党内法规既可以纳入广义的法的范畴，也可以纳入政策的范畴。[2]权力规限论者则认为，党内法规的重要意义在于通过自我约束进行规范和限制，以自我严格约束的方式进行管党治党，更好促进党的集体的建设。[3]通过上述梳理可以发现，党内法规的解释与“何为法律”的研究相伴相随。但是党内法规作为中国共产党治理国家的实践和理论产物，在理论研究的同时必须注重其现实性和历史性。尤其是在全面从严治党和建设社会主义法治国家的现阶段，党内法规对于党员进行约束，进而通过法定程序对国家法律产生影响甚至上升为国家法律，可以认为，党内法规作为一种自在本体具有一种相当独立的特性。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》也强调了坚持党内法规同国家法律的衔接和协调。党内法规的研究不仅在于学术探讨的证明，而且对于当前厘清党内法规与国家法律的关系，进而为全面依法治国提供制度保障和思想保障具有十分重要的现实意义。虽然随着中国特色社会主义法治的发展，研究者越来越认识到作为一种自在本体的党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但是多数研究者仍受限于既有的路径依赖，过分侧重于既有法学理论的研究角度和思维模式。这表现为，在研究者论及党内法规和国家法律时，无论是基于西方法治中心的立场还是从批判反思的角度出发，都仍然在某种程度上以法律作为一种参照物和检验的标准来认识党内法规。因此，有必要对新形势下的党内法规进行基于中国特点的研究。

二、党内法规的本体分析

对于纪律的重视一向是马克思主义政党的传统。恩格斯曾经指出纪律和法规的重要性，他强调“一个政党丧失了作出有约束力的决议的可能性，它就只能在自己的活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规”。从语词起源来看，党内法规是伴随着具有纪律色彩的党内规定而产生的。1938年毛泽东在党的六届六中全会上指出加强有关党的纪律和教育的重要性，即“既是一般党员能遵守纪律，又是一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律……需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”在党的十四大修订的党章中第一次写入了“党内法规”，明确规定各级纪委的主要任务包括了“维护党的章程和其他党内法规”。党的十八大以来更加重视制度建设，习近平总书记多次强调要把权力关进制度的笼子里，黨内法规的意义更为凸显。依据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动并依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征并体现在方方面面。诸多工作的开展都需要与党的活动密切关联，比如在推进建设中国特色社会主义法治国家中占据重要地位的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，虽然也与党内法规密切相连，而且是以文件的形式发布，但是这并不属于党内法规。不仅是由于名称不符合规定，而且从具体体例来看，也不具有党内法规的规范性。按照这一标准进行审视，并非所有和党组织的工作活动有关的文件都属于党内法规。具体而言，党内法规必须具备一定的要素，才能以党内规章制度的形式对党组织和党员的活动行为进行规范。从要素分析的视角来看，党内法规的制定包括制定主体、制定对象、制定程序和制定形式。

第一，党内法规的制定主体具有严格的范围界限。根据相关规定，党内法规的制定主体应当是党中央、中央纪委、中央各部门和省级党委。党的中央组织是指中国共产党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央书记处、中央政治局常务委员会，以及经过党的全国代表大会选举产生的中央纪律检查委员会。而党中央工作机关则是指组织、宣传、政法等负责某一事项的工作机关，如中共中央组织部、中共中央对外联络部等等。在地方层面只有省一级的党的委员会才可以制定党内法规，不包括省一级的纪律检查委员会和党委工作部门，市级及以下的党委并没有制定党内法规的权限。在特殊情况下，党内法规的制定权限也可通过授权进行临时的转移，比如《中国共产党党内法规制定条例》第十二条规定，在经过党的中央组织授权后，对于某些应当制定中央党内法规进行规制的事项，可以由部分党内法规的制定主体根据授权先行制定，这些制定主体包括中央纪委、党中央的工作机关和省级党委，待这些先行制定的党内法规运行一段时间之后，条件成熟时再制定中央党内法规。

第二，党内法规的制定对象主要包括党组织的工作活动和党员行为两大类。党组织的工作活动包括党的自身建设、管党治党，实践中表现为党的各项教育活动、作风改进活动，以及党领导国家进行改革和建设的活动等等。对党员的规制则主要体现在党章党规和各项纪律规定之中。

第三，党内法规的制定过程具有程序性。党内法规作为一种组织反映和集体决策的产物，是治党执政的公器。[1]（P50）从过程意义来看，党章规定党员通过民主选举产生党代表，进而组成地方各级代表大会和党的全国代表大会。按照党内法规的制定程序，相关党内法规由党内民主讨论之后，按照不同的党内法规层级，分别由党的全国代表大会以及各地区各部门的党的领导机构通过党内法规的制定程序产生。

第四，党内法规的外在形式是各类规章制度。《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的外延作出了明确规定，这也就意味着党内法规的外在形式必须是成文的形式，而不包括非成文的惯例。这一规定显然同长期以来党内法规的制定和实践密不可分。早在1921年党的一大就通过了《中国共产党第一个纲领》，这是具有党章性质的党内法规。党的六届六中全会通过了关于党的机构与纪律的《党规党法的报告》。虽然党内法规是以成文法的形式呈现，但是这并不意味着工作实践中的经验要求不可以转化成党内法规。随着实践的发展和工作的开展，诸多惯例和工作经验完全有可能在条件成熟时通过一定的程序成为党内法规。比如，《中国共产党纪律检察机关监督执纪工作规则》经过党中央修改完善后正式成为重要的中央党内法规，在第三条中明确规定了监督执纪工作规则应当遵循的原则，而这些重要原则正是从纪检监察机关监督执纪工作的实践经验中总结出来的。

三、党内法规的特点

在世情、国情、党情都发生变化的情况下，党面临的四大考验是长期复杂而又艰巨的。着眼于提高长期执政的水平和拒腐防变的能力也就成为必须予以解决的重大课题。相较于以往历史时期的党内法规，自党的十八大以来，党内法规呈现出更为系统化和科学化的特点。党内法规在制定方面更具有计划性，党内法规的制定水平也更具有科学性，在操作上更具有可执行性。[4]（P41-43）具体而言，当前党内法规呈现出如下基本特点。

一是文本的条款性特点。和其他党内规范性文件相比，党内法规具有非常严密完整的逻辑结构。党内法规的名称限定为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七类名称，而且不得重复命名，这与国家法律的命名方式具有相似性。这种严格的规范性在文本当中体现为应当使用条款方式表述法规的内容，并同决议决定等规范性文件形成了明显区别。每一个条文都对使用条件、适用主体和相应的行为后果作出了非常严密的规定。这种条款形式的党内法规往往采用由序言、总则、附则等章节构成的体系框架，同其他政策文件比较而言，逻辑结构更加严密，条文解释更加精准，效力预期更加稳定，更适合于解决中长期的系统问题。

二是党内法规的位阶性特点。不同于国家组织的法律，作为政党这一政治组织的意志的体现，党规姓党而不姓国。国家法律禁止党内规章制度作出与其相抵触的规定，以维护国家法制的统一性。但是同样的党内规章制度在政党组织自身建设、党内治理方面具有意思自治属性，这种意思自治的典型形态便是法理型模式下的规则之治，形成了以党的章程为最高层级的以各种规章制度为辅的体系。[1]（P25-28）《中国共产党党内法规制定条例》第29条也规定，党内法规草案审核的重要内容，就是审查党内法规的草案是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触。同时，根据党内规定的自身特点和不同位阶，党内法规的草案不得同宪法法理和上位党内法规相抵触等等。这表明党内法规在效力上具有明显的位阶性，党章作为具有最高效力的党内法规，是其他党内法规制定修改以及废止的根本依据。准则对于全党以及全体党员的活动做了基本规定，其效力仅次于党章。条例则是对于某一具体领域或工作进行规定，一般具有较强的针对性。例如，《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内问责条例》都是对于党规党纪某一方面进行的较为具体的规定。而规则、规定、办法、细则则是对更为具体的问题进行更具适用性的规定。在具体的操作性规定上，《中国共产党党内法规制定条例》明确了不同位阶的党内法规在制定时的基本原则。当较高位阶的党内法规有明确要求时，一般应当制定配套的党内法规，而且配套的党内法规不得超出较高位阶党内法规的规定范围，在具体内容上应当更加具有针对性、可操作性。作为这一要求的具体体现，《中国共产党纪律检察机关监督执纪工作规则》的说明指出“在以党章为根本遵循坚持和加强党的统一领导下，对于实践中反映出来的问题和关键环节做出具体规定”，这表明这一规则具有更为具体的针对性。

三是党内法规的约束性特点。党内法规约束性的来源不同于國家法律。根据法学经典理论，国家法律的效力来自于人民的权利让渡。自然状态下人民具有全部的权利，但基于维护和保障自身安全与财富的考虑，通过让渡部分权利组成一个共同体，并以代议制的形式使共同体的全部力量来保护其中每一个参与者的人身自由和财产权利。[5]（P17）这种代议制选举产生的权力机关通过制定法律来约束个体，以达到保护每一个个体的人身自由和财产权利的目的。而党内法规的效力来自于党员加入党组织时所自愿宣誓和让渡的权利。这种让渡性和自愿性集中表现在入党誓词当中，即“我志愿加入中国共产党，拥护党的纲领，遵守党的章程，履行党员义务，执行党的决定，严守党的纪律，保守党的秘密，对党忠诚，积极工作，为共产主义奋斗终生，随时准备为党和人民牺牲一切，永不叛党”。其中 “遵守”“履行”“执行”“严守”“保守”“忠诚”等词语具有非常强烈的让渡和自愿色彩，体现出在个体申请入党以及正式入党之时必须明确知晓的大前提：成为党员后相伴随的后果就是，必须自觉遵守党的章程，履行党员义务，而这其中显然包括了接受党内法规的约束。

四、党内法规和国家法律的关系

一是党内法规和国家法律的融合性。有论者指出党内法规和国家法律具有一种价值取向的一致性。[6]价值一致性的根源在于维护人民利益的一致性。党内法规和国家法律都是在党的领导下制定的，其根本目的和出发点都是为了人民的利益。这不仅表现在政治方向上，党中央从大政全局出发，提供政治方向的思想保障和组织保障，而且表现在国家法律的行使过程中，也是党的意志通过法定程序的转化过程。这种党内法规和国家法律的融合性，在操作行为层面上表现为党的意志转化为国家法律的过程。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出了党的立法权的具体内容：一是对涉及重大体制和政策的事项明确必须报中央决定;二是宪法修改程序中，明确由党中央向全国人大提出修改建议;三是对其他立法过程中的重大问题，明确党中央听取全国人大常委会党组的报告。与之相对应，《立法法》第三条也将坚持党的领导作为原则之一。