上海国际航运中心建设支持政策的量化评价

张婕姝 陈靖瑶

摘要：为增强上海国际航运中心建设支持政策的有效性，基于2009—2018年间国家及地方政府层面颁布的19个涉及上海国际航运中心建设的政策文本，应用文本挖掘方式提取评价指标，构建PMC指数模型对政策进行量化评价。分别选取3项针对性政策和3项辅助性政策作为评价对象进行实证分析，结果表明：针对性政策的PMC指数总得分高于辅助性政策的PMC指数总得分，且随着上海国际航运中心建设的不断推进，其引导作用不断加强;辅助性政策虽然只考虑到上海国际航运中心的部分建设需求，但在保障激励等方面给予了高度重视。

关键词： 上海国际航运中心; 量化评价; PMC指数模型

中图分类号： F552.3    文献标志码： A

Abstract： In order to enhance the effectiveness of policies supporting Shanghai International Shipping Center construction， based on 19 policy documents issued by the national and local governments from 2009 to 2018 concerning the construction of Shanghai International Shipping Center， the evaluation indexes are extracted by the text mining method， and then a PMC index model is established to evaluate policies quantitatively. Three targeted policies and three auxiliary policies are selected for empirical analysis， and it is found that： the total PMC index score of targeted policies are higher than that of auxiliary policies， and with the development of Shanghai International Shipping Center， their guiding role is strengthened; although the auxiliary policies only consider a part of construction demand of Shanghai International Shipping Center， they attach great importance to guarantee and incentive.

Key words： Shanghai International Shipping Center; quantitative evaluation; PMC index model

實现到2020年上海基本建成“具有全球航运资源配置能力的国际航运中心”这一战略目标除依靠市场调节外，也离不开政府的引导、规划和推动。[1]2009年以来，政府针对上海国际航运中心建设颁布了多项政策，这些政策包括具有全局规划、引导作用的针对性政策，与国际航运中心建设相关的税收优惠政策、金融政策、人才政策以及自贸区政策等。目前，关于建设上海国际航运中心的政策研究较为单一。章强等[2]基于已发布的政策文件探究了上海国际航运中心建设的内涵演变，并未对其政策本身进行研究。而其他大部分学者仅从自贸区政策[3-4]着手进行探讨，尚未系统性研究建设上海国际航运中心的政策体系。因此，对相关政策进行量化评价可进一步推动上海国际航运中心建设。

政策评价是衡量政策实施效果，提高政策的科学性和可行性的重要手段[5]，也是公共管理领域研究热点。当前，政策评价的研究方向主要有两个：一是对特定领域的政策进行全程跟踪，评价政策的实施效果和执行强度。如汤明等[6]将调研与层级分析法相结合，对大学生创业扶持政策的实施效果进行探究;NURSYAMSI等[7]研究了印度尼西亚海事集群政策对其海洋经济与海事集群发展的影响机理。二是从政策的协调性和完整性出发，评价政策的有效性。如张炜等[8]从创新政策强度、政策协同度、政策完善度等3个维度构建了区域创新政策的评价模型;赵杨等[9]应用PMC指数（policy modeling consistency index）模型研究了我国跨境电子商务具体政策的实施效果。

本文采用政策量化分析与实证分析相结合的复合型评价方法，基于2009—2018年国家及地方政府层面颁布的19项涉及上海国际航运中心建设的政策文本，应用文本挖掘方式提取评价指标，构建政策一致性量化模型对上海国际航运中心的支持政策进行科学评价，以期为政府进行政策优化与调整提供依据。

1 PMC指数模型建立

PMC指数模型是基于ESTRADA[10]提出的Omnia Mobilis假说建立的，可实现对某一项具体政策的多维度评价。PMC指数模型的构建和分析主要有4个步骤：（1）识别与确定一级和二级评价指标;（2）构建多投入产出表;（3）测量并计算各项政策的PMC指数;（4）生成待评价政策的PMC曲面。目前，国内学者先后采用了PMC指数模型对绿色能源产业创新政策[11]、北京众创空间扶持政策[12]、碳减排政策[13]等进行了评价，充分表现了PMC指数模型可运用范围的广泛性以及评价指标构建的有效性。

1.1 政策样本选择

政策文件是政府出台各项政策的重要载体。在国家及上海政府部门的官方网站以“上海国际航运中心”为关键词查找相关政策文件，同时借鉴《上海改革开放40年大事研究：卷五·国际中心建设》中有关资料，剔除相关性较小的政策文件，最终选取了2009—2018年涉及上海国际航运中心建设的19项政策文件，见表1。

筛选并预处理表1列出的19项政策文件中涉及上海国际航运中心建设的支持政策条目，运用软件ROS-TCM6进行分词处理，提取高频词汇。考虑到政策样本与上海国际航运中心建设相关，“上海”“国际”“航运”等词相当于政策实施的主体，对反映待评价政策的政策功能、作用对象等政策特性没有较强的实际意义，在筛选高频词汇时将这些词先行剔除，其次剔除“发展”“推进”“加强”等指向性不明显的动词，最后提取出现频率最高的前20个词（见表2）进行分析。

1.2 变量分类及指标确定

本文以建设上海国际航运中心的支持政策为研究对象，结合上海国际航运中心发展特点，最终确定了9个一级评价变量，其中：前3个一级评价变量为政策的基本属性，可直接从政策样本中识别其二级评价变量;后6个一级评价变量需反映上海国际航运中心建设特点，在借鉴国内前沿研究成果和历年《上海国际航运中心年度报告》的基础上识别其二级评价变量。最终确定了43个二级评价指标，见表3。

1.3 PMC指数的计算与曲面绘制

2 上海国际航运中心建设支持政策评价的实证分析

2.1 数据来源

支持上海国际航运中心建设的政策可分为两大类：一是对全面建成上海国际航运中心具有指导意义的针对性政策;二是为促进上海国际航运中心发展出台的财政、人才以及航运政策创新等方面的辅助性政策。为使研究更具有参考价值，本文在选取待评价政策时遵循以下几个原则：（1）政策中涉及明确、具体、可落地的条目;（2）政策出台的时间涉及上海国际航运中心建设的各个不同时期;（3）政策类型有一定差异，可以是短期规划、人才政策、自贸区政策和财政政策等。对此，本文最终选取了6项分别含有针对性政策和辅助性政策的文件（表1   中序号为1、4、9、14、16、19的文件）作为评价对象，重新编号为A1、A2、A3、B1、B2和B3，见表4。

2.2 PMC指数计算

基于上海国际航运中心建设的支持政策评价指标，建立相对应的多投入产出表。以第一个一级指标为例建立的上海国际航运中心建设支持政策的多投入产出表见表5。

计算各项政策的PMC指数，并对照政策评级划分表对6项政策进行等级评价，具体结果见表6。

为更清晰地呈现各项政策的PMC指数，从针對性政策和辅助性政策中分别选取一项政策（A1和B1），根据式（3）绘制PMC曲面，见图1。

2.3 实证结果分析

2.3.1 整体结果分析

实证结果表明，支持上海国际航运中心建设的针对性政策和辅助性政策的评价结果均较为合理。其中，针对性政策A1、A2和A3的PMC指数分别为6.71、7.00和7.25，政策等级分别为“良好”“良好”和“优秀”;辅助性政策B2和B3的PMC指数分别为6.75和5.17，政策等级均为“良好”。鉴于针对性政策是政府依据上海国际航运中心建设需求制定的，覆盖面较广，具有全局性的指导作用，其政策领域得分X5、政策范围得分X6、政策功能得分X7和政策重点得分X8均高于辅助性政策，且政策领域得分和政策功能得分几乎都为1。

2.3.2 各项政策结果分析

（1）政策A1的PMC指数为6.71，在针对性政策中排名第三;政策A1的政策领域得分X5和政策重点得分X8较低。原因可能有：该项政策是国家层面针对上海国际航运中心建设首次出台的政策，侧重纲领性的政策倡导，并未过多提及上海国际航运中心具体的建设内容，涉及的政策领域较少;出台该政策时上海国际航运中心建设还处于探索阶段，未能全面关注到上海国际航运中心建设重点，比如关于绿色港航发展，首次提及是在《上海市加快国际航运中心建设“十二五”规划》中。

（2）政策A2是针对国际航运中心建设中的短板问题出台的一部促进性法规，其PMC指数为7.00。由于缺乏对上海国际航运中心未来发展的推测与规划，政策A2的政策性质得分X1比政策A1和A3的略低。但从政策A2的其他一级变量指标得分来看，目前国家及上海市政府对于上海国际航运中心建设需求的认识越来越清晰，出台的针对性政策各项指标得分也在逐渐提高。

（3）政策A3是上海为冲刺2020年“基本建成具有全球航运资源配置能力的国际航运中心”而出台的一项规划性政策，其PMC指数为7.25，在3项针对性政策中排名第一。在政策A1的战略指引下，政策A3对上海国际航运中心建设提出三大发展目标，分别是航运枢纽功能国际领先、航运服务能级大幅提升和航运创新能力全面增强。可见随着上海国际航运中心建设的不断推进，针对性政策对其的引导作用不断加强。

（4）政策B1的PMC指数为4.38，评价等级为“可接受”。鉴于该政策是针对航运人才引进与培养的人才政策，作用范围只局限于浦东集聚区，其政策领域得分X5、政策范围得分X6和政策重点得分X8较低。然而该项政策对政策作用对象考虑得较为全面，不仅从人才本身，而且从企业和服务机构角度考虑了人才引进措施。

（5）政策B2是交通运输部和上海市人民政府为深入落实国务院发布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》而联合制定的，其PMC指数为6.75，其政策发布机构得分X3比政策B1和B3的高。考虑到贸区政策对上海国际航运中心建设有极其重要的意义，该项政策在制定措施时从扩大开放水平、创新航运政策、拓展中心功能、提升服务水平、加强基础建设五个方面具体展开，因此其多个一级评价指标得分与针对性政策相近。

（6）政策B3是为上海为国际航运中心建设出台的财政政策，其PMC指数为5.17。基于该项政策，上海又先后制定了《上海市调整优化航运集疏运结构项目资金管理实施细则》和《上海市促进现代航运服务业创新资金管理实施细则》，支持方式和标准明确、流程清晰。该项政策由上海市政府直接出台，其政策范围得分X6和作用对象得分X9分别为0.75和1，符合上海国际航运中心建设需求。然而具体分析该项政策的内容重点可知，由于资金支持范围仅为调整优化现代航运集疏运结构和完善和优化现代航运服务体系两个方面，并未过多地涉及上海国际航运中心其他重点建设内容，其政策重点得分X8并不比其他辅助性政策的高。

3 研究结论与展望

目前，上海国际航运中心建设正处于攻坚时期，如何调整現有航运政策使其更适应上海国际航运发展，如何更好地运用政策引导上海国际航运中心新阶段的建设是如今人们所要思考的关键问题。

上海国际航运中心建设是一个不断演变发展的过程，本文运用PMC指数模型对上海国际航运中心建设支持政策进行定量评价，并选取了3项针对性政策和3项辅助性政策进行实证研究。通过PMC曲面和多投入产出表，笔者发现针对性政策的PMC指数比辅助性政策的高，且随着上海国际航运中心建设的不断推进，针对性政策对其的引导作用不断加强。此外，通过分析模型中一级、二级指标的具体得分可知，针对性政策内容较全面，政策重点不断拓展完善;辅助性政策内容相对单一，但部分政策在保障激励、政策功能等方面考虑全面，政策影响效果仍然较大。对此，国家及上海市在制定后续针对性政策时，应在准确把握上海国际航运中心建设特征与发展需求的基础上，全面指导上海国际航运中心建设;在制定后续辅助性政策时，应尽量考虑上海国际航运中心建设支持政策重点，并完善保障激励、政策受体和作用层面等基本政策要求。

当然，本文运用PMC指数模型对上海国际航运中心建设支持政策进行量化评价仍存在着一定的局限性。变量确定是研究的重点、难点，本文仅对当前政策进行了文本挖掘以确定评价指标，存在一定的不合理性，后期可将评价指标的维度和延展度作为研究的切入点，进一步分析上海国际航运中心建设与PMC指数模型之间的关系，以设计更为合理的变量。

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（编辑 贾裙平）