坚持公有制主体地位的税收逻辑

王 飞

(国家税务总局税务干部学院,江苏 扬州 225007)

一、“国家悖论”与“税收悖论”

关于国家的产生,学术界主要有“契约论”和“掠夺论”两种观点。“契约论”用契约关系定义人类社会,认为人与人之间契约的达成和执行需要耗费巨大成本且不稳定,因此需要产生国家这一组织形式来使契约关系规范化和制度化,同时能够以强制手段保证契约的执行。“掠夺论”从委托代理的视角将国家解释为某一阶级或利益集团的代理人,国家的目标和作用就是最大化权力集团的收益。随后,新制度经济学派大师道格拉斯·C·诺斯(1991)在整合上述两种观点后提出了“暴力潜能”分配论,即如果暴力潜能在公民中平等分配就形成契约型国家,如果不平等分配便形成掠夺性国家,由此出现统治者(掠夺者)和被统治者(被掠夺者)。在此基础上，他提出了著名的“国家悖论”,即国家权力是构成有效产权安排进而促进经济发展的一个必要条件,没有国家就没有产权,但是国家权力介入产权安排和产权交易又会限制和侵害个人财产,导致无效的产权安排和经济的衰落。

“国家悖论”实质反映的是国家行为的内在矛盾,而这一悖论同样存在于国家的税收职能中,对于“税收悖论”的研究一直是经济学和社会学的研究热点。所谓“税收悖论” 是指税收面临的一种相济相维又内蕴对抗的两难境地,得到生命和财产安全保障是人们愿意向国家支付税款的根本前提,然而税收也可能成为统治者侵害个人权利和自由,攫取超额财富的掠夺手段。在中国古代政权的存续期内,这种矛盾就一直存在。中国历代政权开启时的第一项内政工作往往都是大规模重新分配土地,同时配合轻徭薄赋的税收政策,通过土地分配稳定人口的存量和流量,建立户籍,培育税源。随着社会的稳定和政权支出的不断上升,征税强度开始不断加大，征税范围开始不断扩大。与此同时,利益集团的形成和巩固使土地兼并现象日益恶化,平民被迫承担利益集团直接或间接的税负转移,失去土地的流民也越来越多,政权税源逐渐受到侵蚀。税源不足再加重税负,税负转移导致土地兼并和流民,由此形成恶性循环,破坏了社会秩序,动摇了封建统治基础。因此,张永理(2001)、秦晖(2003)、雷定安(2011)等学者从这一角度解释中国古代政权为什么逃不过三百年的周期律。

二、私有制与财税困境

“税收悖论”同样存在于古代和近现代的西方社会,无论是古代罗马帝国还是日不落帝国,在经过二百多年的发展后,无一例外都陷入了“财政陷阱”,变得入不敷出、债台高筑,最终导致帝国的崩溃。杨共乐(2010)指出,古罗马政权财政收入稳定的时期与其对外扩张的二百年高度重合,其中大部分时期还是以通过征服获得巨额赔偿以及掠夺他国财富等非税收入为主,税收作为主要财政来源只存在于帝国前期,而这一时期普通民众也有支持政府对抗周边国家、稳定生活生产秩序的内在需求。尽管经济形态与同期中国古代政权有所区别,古罗马的商品经济和国有租佃水平更高,但是税负不均的问题同样存在,且随着时间的推移愈演愈烈,佃农和手工劳动者的逃亡使劳动力短缺问题愈发严重,在连年征战和饥荒、瘟疫肆虐的背景下,政权的税源不断枯竭,最终导致帝国的崩溃。经济学家希克斯曾说：“税源长期不足是中古阶段的显著特征之一。”这意味着不仅是古罗马帝国,中外古代政权都无法摆脱“税收悖论”和“财政陷阱”。“光荣革命”确立资本主义制度后,英国迅速超过传统欧洲豪强,先后击败西班牙、荷兰和法国成为世界霸主,开启了“日不落帝国时代”。对于奉行自由贸易的英国政府来说，殖民地只是原材料供应地和销售市场,对当地民众则采取歧视性态度,一方面通过税收手段剥削和掠夺财富,另一方面又不予当地民众公民身份待遇,这样的做法引发当地人的愤恨和不满。对抗英国政府的尝试首先从北美开始,继而燃烧至其他殖民地,最终迫使英国退回英伦三岛。由此可见,近代资本主义国家也无法避免“税收悖论”。

随着政权的巩固,经济规模不断扩大,虽然为了保境安民，政府支出也会相应增加,但国家税收却反而不足。为应对这种局面,政府通常会尝试进行税制改革,如中国历史上唐朝中期改人丁税为主的租庸调制为资产计税的两税法,宋朝中期尝试推行的方田均税法以及明朝中期推行的一条鞭法等。然而,任何扩大税源的尝试都会触动强势集团的利益,这也使历史上的税制改革往往无疾而终。唐德宗只是让富人多交税就引发了兵变,王安石试图让官僚集团交税的做法从一开始就注定了失败。张居正虽然清丈出2.8亿亩土地，让不少隐瞒土地的地主都缴了税,极大地充实了国库,但不久地方官员又另行增加徭役赋税,还是没能让明朝跳出三百年的周期律。纵观古代封建政权和近代资本主义帝国往往都逃不过这样的历史轮回,马克思早已深刻指出其中的缘由。社会分工和商品交换为一部分人占有另一部分人的劳动提供了可能,逐渐出现私有财产,产生了生产资料私有制,在私有制的经济基础上形成了统治与被统治的从属关系,而国家是将这种关系合法化、制度化的工具。结合道格拉斯·C·诺斯的观点可以进一步理解为随着私有制的产生和巩固,“暴力潜能”在群体中的分配逐渐向统治阶级倾斜,国家成为掠夺者集团的统治工具,执行有利于统治阶级的职能,其中也包括税收职能。

封建帝王信奉的是普天之下莫非王土,当政权因为财政空虚出现不稳定时，统治者会尝试做出调整,这种调整很多时候是通过改革税制实现的,但是随着利益集团的不断固化和对王权的日益绑架,这种主动性调整愈发困难。这也就是政权初期能够轻徭薄赋,安民生息,而在生产资料向少数人集中后,再想通过税制改革制止过分掠夺会变得如此困难的原因。潘光旦和费孝通(1947)、傅衣凌(2007)通过分析明朝科举人才的地域分布发现，江浙地区的进士数量牢牢占据前两位,而这些人大多来自富商之家,拥有最好的教育资源。江南本就是富庶之地,当朝中江南富户出身的官员们慢慢接近权利中心,能够影响规则制定后,试问他们怎会做出让自己身后的集团利益受损的决策!西方国家同样如此,欧洲贵族虽可延续千年,但没有任何一个国家能昌盛三百年,包括大英帝国。因为私有制无法解决财富向少数人集中这个根本问题,国家对于他们来说只是掠夺财富的工具,政权更迭可以接受,但利益受损绝不可接受。

三、全球化背景下西方国家的财税困境

全球化作为一个谱系概念,包含经济、文化、生活、价值观和意识形态等各个方面的跨国交流、碰撞、冲突和融合,其中最核心的是经济全球化。经济全球化的理论基础可以追溯到亚当·斯密的分工理论,而从结果上来看,全球化分工优化了资源配置,促进了世界范围内劳动生产率的提高和财富的增加。但是,经济全球化带来的财富增量并没有均匀分配。经济学家布兰科·米兰诺维奇在《全球不平等:全球化时代的一种新方法》一书中指出，全球化进程中社会底层收入的提升有限,高收入国家中产阶级收入停滞不前,获益极大的还是1%的富人。这一结论即使在发达资本主义国家内部也同样成立。自1989年以来，美国顶层1%家庭的财富占比增长了近10%,而这与90%的社会底层拥有的财富份额的下降比例几乎一致。《福布斯》公布的数据显示,美国排名前三位富豪的财富等于后50%美国人的全部财富。而加州大学伯克利分校经济学教授祖克曼的最新研究也显示，美国20%的财富集中于前0.1%的富人手中,全美国前400名顶级富豪的财富比1.85亿底层美国人的财富总和还多。越来越多的研究证明经济全球化导致贫富差距加速扩大。

全球化进程中的不平等主要体现在三个方面。首先,劳动生产率与劳动报酬之间存在不平等。这是因为经济全球化促使资本向劳动价格更低廉的地区流动,而技术进步却一刻也没有停止。劳动者还要面临世界范围的竞争,这就导致劳动工资收入普遍停滞不前,福利没有明显改善,但资本和技术收益却水涨船高。其次,跨国资本的流动和技术进步使另一部分群体的财富积累速度越来越快。相比于劳动力而言,资本和技术在全球化背景下更为稀缺,资本的跨国流动提高了资本积累的效率,形成了对劳动力效率的剪刀差,因此分得了“蛋糕”的大头。跨国公司是资本和技术流动的实现载体,而“蛋糕”的最终流向是其背后的富人集团。再次,税收的再分配功能在全球化进程中进一步弱化。巴菲特作为亿万富翁支付的平均税率竟然比他的秘书还低。美国前财政部长萨默斯指出,年收入在20万～40万美元的人约漏报4.5%的实际应税收入,而年收入超过1 000万美元的人约漏报14%的实际应税收入,收入最高的1%的人群约占所有漏报群体的70%。也就是说,纳税人越富有,漏税的可能性就越大。与此同时,全球化进程的深入为富人逃避税收提供了更多的途径和方法,而交易信息的电子化和碎片化也增加了税务部门稽查的难度和成本。

富人阶层在全球化过程中的收益与其税收贡献的结构性失衡使西方发达国家的财政收入和支出难以实现同比例增长。1980—2019年的40年间,美国的名义GDP增长了7.5倍,英、法两国分别增长了4.7倍和3.8倍。从逻辑上来看，随着经济规模的扩大,政府提高福利用于社会机器运转的支出会相应增加,作为财政收入主要来源的税收也应该实现对称性增长。但实际上美国政府的税收收入与财政支出的走势却相互背离,且两者之间的缺口呈现不断扩大的趋势(见图1)。

图1 美国税收总额与政府支出情况

与此同时,美国联邦政府债务占GDP的比重已经从1989年的39.02%激增至现在的115.06%,政府不断借债平衡财政赤字的做法反映出美国联邦政府在全球化时代面临着严重的财税困境。而这并不是单一现象,传统西方发达国家大多如此,英国政府债务占GDP的比重已经从1990年的30.20%猛增至2016年的116.86%,法国政府债务占GDP的比重在2017年就达到了124%。税收增长的相对不足与不断增加的财政支出是造成西方发达国家财政困境的根本原因。

通过开源节流缓解财政困境对于西方资本主义国家的政府而言困难重重。首先,西方国家所谓的多党制民主政体无法做到代表最广大人民的根本利益。西方政党代表的是特定阶层或利益集团的利益,推动的是有利于自身利益的税收政策,导致各阶层承担不等比例的税收责任。美国总统特朗普的减税计划就被很多学者质疑其动机,认为他的家族将会是减税计划中的极大受益者。其次,选票政治增加了解决财税困境的难度。政党为了获取执政地位往往允诺选民不符合财政现状的福利待遇,执政后通过增加主权债务的形式兑现承诺,而福利刚性的存在使任何执政党都不敢轻易降低福利支出。法国总统马克龙为了解决政府债务问题尝试开征燃油税,结果导致旷日持久的“黄马甲运动”,而冰岛即使透支主权信用也不敢拿社会福利体系做文章。

四、坚持公有制的主体地位是避免陷入财税危机的必然选择

中国特色社会主义制度往往在危难时刻更加得以显现其优越性。在抗洪抢险、抗击非典、抗震救灾等突发事件的考验中,“坚持全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事”的显著优势使国家得以化危为机。新冠肺炎疫情暴发以来,以习近平同志为核心的党中央集中统一领导,迅速把制度优势转化为疫情防控的治理效能,把全国一盘棋的要求落实落细,在全国人民的齐心协力下,疫情蔓延扩散势头已基本得到遏制,防控成效显著。防控形势的逐步向好和生产生活秩序的加快恢复,以及统筹推进疫情防控和经济社会发展工作取得的积极成效,再次彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势,为世界各国抗击疫情树立了榜样。

纵观全球,中国的决策部署、指挥协调、基础建设、物资调配和动员组织能力令其他国家望其项背,这也使中国经验很难在其他国家完全推广和实施。当然,这背后是党和政府在经济层面不计成本、不惜代价的决心,而这正是以私有制为主体的资本主义国家无法有效防控疫情的根本原因。疫情爆发伊始,全国各地公立医院的大批医务人员迅速集结驰援武汉,“国字头”基建企业加班加点迅速建成火神山、雷神山医院,中石化等国企、央企即刻转向医疗、防护物资的生产和保障等。众多学者指出,坚持公有制主体地位是我国能够有效控制疫情的关键原因,以公有制为主体的国家优势是资本主义私有制根本无法比拟的。从应急处理视角来看,针对不常发生但极具破坏性的极端事件,坚持公有制主体地位能够做到全国一盘棋,统筹协调各方力量,集中资源办大事。从宏观经济发展视角来看,坚持公有制主体地位是为国家长远发展夯实基础,承担私有企业不能或不愿完成的事,做好公共品供给和维护好国家产业安全。从财税视角来看，正确认识坚持公有制主体地位的内涵逻辑对于我们更全面理解中国特色社会主义制度的显著优势具有重大的理论和现实意义。

本文从理论的高度,从历史发展的维度对私有制条件下政府财税困境的起因、发展和结果做出科学合理的评判。财富向少数人聚集是私有制下的必然趋势,而科技的进步和全球化的深入会进一步加剧这一趋势。税收再分配功能会随着利益集团的固化不断弱化,刚性化的财政支出使收支失衡不断加剧,最终导致财政崩溃。通过科技进步做大“蛋糕”能够在一定程度上延缓这一过程,但并不能扭转失衡的趋势。因此,从理论上来说,在现阶段坚持公有制的主体地位是避免陷入“财政陷阱”的必然选择。从现实来看,传统的由于信息不对称所引发的各种问题有望随着大数据、区块链等技术的成熟和应用而得到切实缓解。当然,如何做到兼顾效率与公平需要税收工作者贡献更多智慧和经验。