新《大气污染防治法》背景下环境执法的新要求及裁量注意事项

权颖智

摘   要：文章以2018年我国新出台的《大气污染防治法》为背景，深入探讨了该法出台的背景及创新之处，分析提出在新法的要求下，对环境执法提出的新要求，最后指出在行政裁量中的一些注意事项。

关键词：新大气污染防治法;环境执法;行政裁量

1    新法的修改背景及创新点

1.1  新法出台背景

目前我国仍存在结构性污染问题，大气污染的主要原因是一些地区的产业结构布局不合理，以重工业为主，同时对能源结构的调整不到位，运输结构不合理。例如，山东省的产业结构以传统产业为主，占第二产业比重70%，结构不合理;山东省传统产业占全部工业的70%，重化工业占传统工业的70%。从煤炭消耗量看，长三角地区、汾渭平原等地单位国土面积消耗量是全国的4～6倍，带来了较为严重的空气污染。

大气污染防治的配套法规有待完善。在原《大气污染防治法》中，部分条款规定的制度或细则名录尚未出台。例如，原法第58条规定的机动车和非道路移动机械环境保护召回制度、原第78条规定的有毒有害大气污染物名录尚未落实和明确。截至2017年年底，包括2015年修改法中赋予地方立法权的274个设区市、自治州、不设区的地级市在内，仅出台和大气环境保护相关的地方法规14件。

原法的标准体系有待提升。原法的标准体系主要存在两方面的问题，一是部分标准缺失。二是部分标准修订滞后。例如，原法第37条对不符合质量标准的石焦油做了明确的进口、销售和燃用的禁令，但是如何衡量是否符合质量标准的原则缺失。新法出台前我国一直执行20世纪90年代所发布实施的《大气污染物综合排放标准》，对新问题、新要求的适应性不足，修订的工作较为滞后。

环境信息公开制度缺乏系统规范。目前我国已建立了环境信息公开平台，但是对于信息的互通性、共享性不足。对一些重点企业的排污情况不能做到全面的信息公开，在公开过程中还存在信息不及时、不完整等问题。

1.2  新法的创新点

为进一步保护和改善环境，防治大气污染，促进经济社会可持续发展，2018年10月26日，经过3次审议，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》（2018修正）（以下简称新法），从修订前的7章66条，增加了近1倍的条文，扩展到8章129条。在中央加快推进生态文明建设的精神的指导下，新法具备了符合时代特征的创新点。

以改善大气环境质量为目标，强化地方政府责任。为了实现改善大气环境质量这一目标，此次大气污染防治法注重强化地方政府在环境保护、改善大气质量方面的责任，出台一系列制度、措施加强了对地方政府的监督。新法规定，地方政府和环境保护部门要分别对辖区大气环境质量负责、对省级政府实行考核，若考核未达标，则该市政府需编制期限达标规划，未完成任务的下级政府需受到上级环保部门的约谈。

坚持源头治理，制定防治标准，完善相关制度。源头治理作为此次大气污染防治法修改过程中的重点，着力解决燃煤、机动车船等大气污染问题，主要从产业结构、经济发展方式、能源结构等几个目标着手，完善了产业政策、燃煤质量、机动车污染等相关的制度。实现了从单一污染物控制向多污染协同控制，从末端治理向全过程控制、精细化管理的转变。例如，在第四章“大气污染物防治措施”中，对加强燃煤、工业、机动車船、扬尘、农业等大气污染的综合防治作出具体规定。在加强燃煤污染防治方面，明确要求优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在次能源消费中的比重。同时，新法新增“大气污染防治标准和限期达标规划”，规范了大气污染质量标准以及污染物排放标准的制定、运用和落实。

加强重点区域联合防治，完善重污染天气应对措施。为了打赢“蓝天保卫战”，新法重点加强了区域联合防治，要求对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。同时，增设了专门的章节提出要建立重污染天气监测预警体系、制定重污染天气应急预案、发布重污染天气预报等，明确规定了重污染天气的应对措施。

加大对大气环境违法行为的处罚力度。新法对违法行为的处罚力度有了进一步提升。一是除倡导性的规定外，有违法行为就有处罚，129条中法律责任条款就有30条，规定了大量的具体的有针对性的措施，并有相应的处罚责任。二是提高了罚款的上限。三是规定了按日计罚。四是丰富了处罚种类，如行政处罚中有责令停业、关闭、责令停产整治等。

坚持立法为民，完善信息公开制度。一是删去了修订草案关于机动车限行的规定。二是完善环境信息公开制度，引导公众有序参与监督。秉承新《环保法》强化信息公开和公众参与的立法思路，增加信息公开的规定，新法要求信息公开的表述有11处，新增公众参与的规定2项。例如，应当向社会公开大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况的考核结果。

2    新法对环境执法提出的新要求

为了实现新法对于大气污染防治的目标，需要环境执法部门以更加严格的执法力度、创新的执法方式、坚持问题导向开展工作，敢于动真格，真正为我国的大气污染防治把好关。从具体看，新法对环境执法提出了以下新的要求。

2.1  要深入学习生态文明战略部署，搭建权威检查班子

深入学习、贯彻习近平生态文明思想，贯彻落实党中央生态文明的战略部署。领导同志要在习近平生态文明思想的宣传中做表率，号召地方共同行动起来，坚决贯彻党中央决策部署。执法要组成权威的检查班子、检查小组，可吸纳人大委员和人大代表当成员，生态环境部门、环境督查部门配合检查小组工作。

2.2  要严格依法办事，坚持问题导向，随机、深入查找问题

第一，在环境执法中，要在检查、监督方面严格依法办事，职责、范围、程序、检查等方面必须严格依照法律要求，避免松、软、粗、宽的问题，督促政府执法过程中能够依法尽职尽责。第二，在执法中要坚持问题导向，敢于动真格，敢于碰硬。严格检查重点地区、重点领域和重点行业存在的问题，在检查中要深入查找问题，同时采用随机检查方式，举一反三，推动整改。例如，以生态环境部门提供的线索，认真选准抽查的地点;在现场抽查时直奔现场，事先不可通知当地政府或打招呼;在现场检查过程中，对于重点问题要现场取证;最后由生态环保执法部门现场认定违法行为，若存在违法行为则当场责令整改，或交当地政府督促整改，或交给中央环保督查“回头看”督促整改。

2.3  要创新检查方式，增强实效

除了现场检查、随机抽查的扎实开展外，还可以通过创新检查方式来提升督查的实效。例如，可以采取问卷调查，倾听民意、集中民智以及召开五级人大代表、专家学者、基层执法人员座谈会等方式，打出环境监督执法工作的“组合拳”。

2.4  要深入分析检查结果，推动法律落实

在进行环境执法之后，要以“解剖麻雀”的方式，对检查发现的问题进行深入分析，充分运用好检查结果，同时要对分析结果中发现的问题进行深入研究，提出避免和解决问题的具有针对性、可操作性的意见和建议，进一步推动新法的落实。

3    新法背景下行政裁量的注意事项

行政处罚裁量基准在实现规则与裁量的平衡过程中，为执法者在个案中追求实质正义保留了裁量空间，规范了执法者在裁量空间內的裁量行为。依据一般情况下的适用规则和特殊情况下的逸脱规则，执法者在行使裁量权时，应当以是否符合新法的基本原则为标准，判断“个案之特殊情况”的适用性，如果个案属于“个案之特殊情况”，则行政处罚应当以新法基本原则为自我约束，同时将新法基本原则的要求作为裁量基准的一个“正当理由”。

排除惩罚本身，行政处罚的目的更多在于通过惩罚手段实现包括对潜在风险的预防、大气环境质量的维护、相关社会问题尤其是大气环境公平问题的处理等在内的大气环境保护。从这个角度看，行政处罚裁量基准适用规则要多参考新法基本原则的多项内容，为了进一步实现监管控制和建构行政处罚裁量权的功能，需要在裁量基准适用规则之中纳入新法的特殊要求。

3.1  符合保护优先的裁量基准

保护优先就是要求以保护大气环境作为处罚的优先目的。“保护和改善环境”作为新法的立法目的之一，在基本原则条款中也明确提出了“保护优先”的要求。因此，环境执法者应当以有利于保护环境为标准、以对大气环境保护的增益性为考量，在量裁基准所确定的处罚范围内，围绕基础轴线进行量裁选择。如果个案的实际情况是，采取其他处罚手段和幅度是有利于保护大气环境的，那么则应当考虑脱离环境行政处罚裁量基准的规定，可以作为执法者适用逸脱规则的正当理由。

3.2  符合预防为主的裁量基准

为了避免环境问题发生后不可逆转的严重损害，一直以来，大气环境污染预防都是人类应对环境问题的基本策略之一。在预防为主的原则要求下，违法行为对未来大气环境损害、如何预防风险发生以及对未来可能发生的同类违法行为的预防，是执法者在进行行政处罚裁量的过程中应当重点考量的几个方面。预防为主原则对行政处罚裁量基准在执法中的适用提出了以下几方面要求：行政处罚裁量基准要考虑到预防违法者未来大气环境损害性活动的需要、预防同类大气环境违法行为的需要、预防违法行为的后续大气环境损害的需要。总之，立足于环境问题的特殊性，预防为主原则不仅要考虑到环境违法行为的当前状态，也要考虑到环境违法行为的未来影响，其对环境违法行为的裁量在时间维度上进行延伸，为行政处罚裁量提供了一个具有时间维度的视野。

3.3  符合损害担责的裁量基准

行政处罚是对违反法定义务的人实施的一种惩罚措施。新法中的行政处罚主要是针对违反法定义务的排污者实施。从具体层面上看，为提升行政处罚裁量基准的适用性，损害担责主要提出两方面的要求：首先，损害担责要求违法者应当承担与其违法行为的严重程度相当的法律责任。这一要求与行政法中的比例原则具有异曲同工之处。但在新法领域中的损害担责，更强调违法行为对大气环境法益的侵害性。其次，是对违法者的震慑。行政处罚不仅具有追责的功能，而且也能够起到震慑的作用;不仅震慑特定个案中的违法者，同时也对潜在的违法者起到震慑的效果。损害担责原则，可以使执法者为了大气环境损害公平承担的目的，得以根据该“个案特殊情况”，适当地在行政处罚裁量基准所确定的效果范围内选择最终处罚结果，或者脱离裁量基准而处以较高的罚款、责令停产停业等较严格的处罚效果。

4    结语

文章以2018年《中华人民共和国大气污染防治法》（2018修正）（以下简称新法）出台为背景，首先，深入探讨了新法以改善大气环境质量为目标，强化地方政府责任;坚持源头治理，制定防治标准，完善相关制度;加强重点区域联合防治，完善重污染天气应对措施;加大对大气环境违法行为的处罚力度;坚持立法为民，完善信息公开制度等创新点。其次，分析提出在新法的要求下，对环境执法提出要深入学习生态文明战略部署，搭建权威检查班子;要严格依法办事，坚持问题导向，随机、深入查找问题;要创新检查方式，增强实效;要深入分析检查结果，推动法律落实等新要求。最后，指出在行政裁量中的一些注意事项，主要有符合保护优先的裁量基准、符合预防为主的裁量基准、符合损害担责的裁量基准。

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