“三治结合”是中国特色社会主义乡村善治之路

文|午 言

核心提示

乡村是最基本的治理单元，既是产生利益冲突和引发社会矛盾的重要源头，也是协调利益关系和化解社会矛盾的关键环节。乡村治理的好坏不仅决定着乡村社会的发展、繁荣和稳定，也体现国家治理的整体水平。党的十九大提出乡村振兴战略，要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“三治结合”，是我国新时代对乡村治理模式的重大理论创新。

乡村治理是国家治理的基石，没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，如何提升其治理水平，既有国家治理共性问题，也有其特殊性。党的十九大以来，中央提出要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，健全党组织领导的自治、法治、德治“三治结合”的乡村治理体系。它体现了国家治理体系和治理能力现代化的价值取向，回答了基层治理重心下移进程中“乡村治理什么、如何治理”的问题，契合了当代中国乡村社会生态系统，激活了乡村治理机制的结合力和创造力。

一、“三治结合”乡村治理体系理论的提出

“三治”是自治、法治和德治的简称，而“三治结合”是自治、法治和德治结构和功能有机协同的治理体系。

“三治结合”治理体系发源于浙江嘉兴桐乡。2013年，浙江省桐乡市率先推行现代意义上的“三治”试验。具体做法是：在乡村不遗余力地推进法治建设，培养农民守法用法的理念，“以法治定纷止争”；充分彰显新乡贤的价值，着重发挥传统道德等乡土文化的感召作用，借此约束农民的行为，以“德治春风化雨”；丰富完善乡村自治工作，注重提升农民主人翁意识，使其主动参与乡村建设发展，化解干群矛盾，以“自治消化矛盾”。最终形成“大事一起干、好坏有人判、事事有人帮”的“三治结合”乡村治理体系。2014年该做法推向浙江全省。

如今，“三治结合”的乡村治理体系已经上升到国家战略层面。顶层设计的系统化和具体化为“三治结合”乡村治理体系的规范运行和示范推广创造了良好的政策环境。2017年，党的十九大提出乡村振兴战略，并明确表示新时代要建立自治、法治与德治相结合的乡村治理体系、打造共建共治共享的社会治理格局。“三治”和“三共”是治理方式和治理体制的关系。“三治”是方式方法，自治、法治、德治都是社会治理的基本方式方法。2018年，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》则对“构建乡村治理新体系”作出总体部署，把深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平作为坚持自治、法治和德治相结合的政策举措。同年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》则对促进自治、法治、德治有机结合作出阶段性谋划，为“三治结合”确定了具体的施工图。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》对健全“三治结合”乡村治理体系作了具体部署。坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，坚持把夯实基层基础作为固本之策，坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，坚持把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。

2019年，中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》则对进一步完善乡村治理机制作出总体安排，并把增强乡村治理能力作为年度工作重点。总体而言，“三治结合”乡村治理体系已经具备成熟的实施政策框架。

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加强和改进乡村治理的总体目标

到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。

到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。

——《关于加强和改进乡村治理的指导意见》

二、“三治结合”是乡村基层治理的必由之路

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾在乡村地区表现得尤为突出，传统乡村治理在具体治理组合方面较为单一，难以跟上时代发展的脚步，也无法满足乡村均衡发展的现实需求。“三治结合”乡村治理体系实现了乡村治理资源的统筹利用，是解决乡村所面临的各种现实性问题的根本手段。

自治是乡村社会发展的客观规律，是打造高效乡村治理形态的基础。乡村自治在乡村地区有着悠久的发展历史，伴随着乡村的血脉延续，乡村自治也得以逐步升级。长期以来，家庭是乡村基层社会组成的基本细胞单元，自治作为一种调节家庭内部矛盾、优化家庭事务管理的方式有效推进了乡村的全面发展。随着社会生产力的逐步提升，自治的界限范围已经逐步拓展到更为宽广的范畴之上。自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布以来，村民自治已经成为我国法律认可的乡村治理机制。在进入新时代之后，乡村发展所面临的内部环境与外部条件已经发生了显著变化，乡村治理所担负的职责更为艰巨，要想维护和谐稳定的乡村秩序，引领乡村健康发展，就必须要坚持优化乡村自治模式，提升乡村治理效能。

法治是乡村治理的兜底保障。在乡村治理实践当中，自治必须要始终坚持以法律为准绳，德治也必须要以法治为蓝本，只有这样才能塑造文明的新乡风。由此可见，在“三治结合”中法治具有基础性兜底保障作用，是乡村治理的根本依据。现如今，随着乡村转型升级的全面推进，利益格局复杂化，不同社会群体的价值标准与社会心理都存在显著差异，完全依赖于村民自治势必难以有效均衡社会公众之间的利益矛盾与纠纷。这就需要充分发挥法治作用，以法律为依据化解社会矛盾，打造公平公正的乡村社会环境，维护乡村社会的健康与稳定。此外，乡村治理是一种基于公权力的社会管理行为，涉及到广大农村居民的切身利益，治理公权力必须要被置于制度的笼子之中才能规范治理主体的具体治理行为，防止以权谋私、监管缺位等现象。

德治是自治与法治的有效补充，能够补足自治与法治的缺陷。德治是中华民族传统文化对社会治理的客观要求，且已经成为中华民族治国之道的有机组成部分。从理论角度来看，无论是自治还是法治都强化了制度与法律法规的约束作用，都需要以强制约束力来约束社会公众的行为。这种手段虽然能够维持社会的表面和谐，却难以根治社会心理痼疾。实践证明，只有坚持刚性约束与柔性引导相结合的方式，才能达到标本兼治的目标。实际上，在乡村治理中，德治是法治的升级版，德治能够以法律法规为基础将传统道德、民俗等塑造成约束乡村居民行为的精神力量，并依托社会舆论实施对全体社会公众的有效监管。由此可见，德治能够成为乡村治理的有效手段，能够将社会治理延伸到自治与法治难以触及的地方，以教化替代治理，破解深层次的社会问题。

“三治结合”乡村治理体系坚持自治为基、法治为本、德治为先，创新自治、法治、德治相结合的有效实现形式，推动自治、法治、德治联动结合、共同发力。

三、“三治结合”乡村治理体系的实现路径

建立健全“三治结合”乡村治理体系为实现乡村治理现代化提供了可能。然而，推进乡村治理现代化还需促使“三治结合”乡村治理体系有效运转并实现效能转化，从“建起来”迈向“转起来”，真正形成共建共治共享新格局。这就需要在乡村治理中着重处理好以下几对重要关系：

一是处理好“党的全面领导”与“治理主体广泛性”的关系。“三治结合”乡村治理体系的有效运转和效能释放需要在多元主体互动过程中形成治理合力，但多元主体互动也可能在体系内形成不容忽视的巨大张力，这在一定程度上导致乡村治理中的利益结构复杂化、价值理念分散化，最终致使乡村治理资源难以有效整合。基层党组织是市场经济中最重要的连接和整合力量。因此，新时代促使乡村治理体系有效运转并实现效能转化的关键就在于处理好“党的全面领导”与“治理主体广泛性”的关系。一方面，在乡村治理过程中以基层党建为引领，强化党组织的核心地位，在整合分散价值理念的同时，确保思想的先进性与方向的正确性；另一方面，继续扩展多元主体参与的深度。坚持党的全面领导，并非是依靠党组织全包全揽来承担和解决治理过程中的所有问题，而是要加强和改善党对乡村基层工作的领导，引导各治理主体积极参与、有效参与，增强服务乡村民众的能力并释放效能。这就要求各级党组织在乡村治理中转变工作观念、改变工作方式，把党的主张通过民主协商、社会协商等方式转化为农民的自觉行动，把党的意志通过多元参与变成各组织参与治理的措施，从而形成共建共治共享的乡村治理新格局。

二是处理好“主体有机互动”与“权责边界划分”的关系。“三治结合”乡村治理体系的优化过程是一个有机互动的过程，更是一个元素配置合理化的过程。这需要明晰各主体的权责边界，促使乡村治理过程中政府、市场、社会、农民等治理主体按照各自的权责划分，有机互动，相互协调。首先，政府应坚持乡村自治原则，尽可能地减少对乡村社会事务的直接干预，通过向农村进行资源扶持或提供优惠政策的方式，以宏观层面的间接管理代替微观层面的直接管理，充当好乡村治理的协助者、支持者和监督者角色。其次，政府确保社会自组织的合法化，促使其在动员农民、提供服务、反映诉求、规范行为等方面发挥“正能量”。最后，确保农民的主体地位。在乡村治理中，凡是在乡村居住的人员，包括地域内的农民和外来人员，都应被赋予平等的参与权利，引导其积极参与乡村治理，提高他们的获得感、责任感与认同感。

三是处理好制度建设的“增量优先”与“存量优化”关系。优化乡村治理体系，释放治理效能离不开加强乡村的制度建设，这是因为制度更具有根本性、长期性、稳定性。“三治结合”乡村治理体系从“建起来”到真正“转起来”，需要进一步加强制度建设，发挥好制度优势。这就要求在完善相关配套制度、注重激活增量的同时，也要盘活乡村治理中的制度存量，对既有的制度规范进行优化。一方面，加强相关配套制度建设，完善制度体系。为推进“三治结合”，国家已出台了一系列政策文件，但从整体上看，当前关于推进“三治结合”的制度建设呈现“多政策”性与“少法规”性。这需通过立法确立“三治结合”的基本原则，积极完善乡村治理体系中相关的各项法律配套制度，推动“三治结合”乡村治理体系真正落地。另一方面，对既有的制度进行优化，发动存量改革。这需要加强“三治结合”乡村治理体系中的制度衔接，切实解决好制度悬浮化、制度权威弱化等问题，以此优化“三治结合”乡村治理体系运转的制度环境，进而彰显制度优势。

四是处理好“顶层设计的普遍性”与“地方实践的特殊性”的关系。“三治结合”乡村治理体系作为一种有效的乡村治理架构，来源于地方实践的经验总结，是从特殊性寻找到普遍性。然而，当前“三治结合”乡村治理体系作为国家推进乡村治理的顶层设计，在进行全域推广的过程中，又需要与地方实践的特殊性相结合。我国乡村分布较广，具有复杂的地域性特征。因此，“三治结合”乡村治理体系在实践中，还需要充分考虑不同地域内的社会、经济和文化差异，努力推动因地制宜和特色创新，将普遍性与特殊性结合起来。正是因为如此，各地在健全“三治结合”乡村治理体系时，不必拘泥于某一种某一类善治类型、善治途径，而是根据本地自治条件、德治基础及法治保障情况，因地制宜地选择不同的治理组合，因地制宜地选择不同的治理强度，形成最适宜的善治途径、最适宜的组合方式及最适宜的治理体系。■

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全面推进自治、法治、德治有机结合

自治、法治、德治是维持乡村治理格局良性运转的不同治理方式。自治是属于村庄的范畴，法治是属于国家的范畴，德治是属于社会的范畴，这三种方式是互为补充、互相衔接、缺一不可的。实现乡村有效治理要综合利用现代治理手段和传统治理资源，把自治、法治、德治很好地结合起来，积极搭建多方参与治理的平台和渠道，鼓励引导社会和公众共建共治共享，推动政府治理、社会调节、基层群众自治实现良性互动，以党建统领全局，以自治为基础，以法治为根本，以德治为引领，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。

《指导意见》对健全“三治结合”乡村治理体系作了具体部署。第一，要以自治增活力。从健全完善村民自治的有效实现形式入手，进一步健全农村基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督机制。村民自治一个重要的目标就是强化农民的主人翁意识，提高农民主动参与村庄公共事务的积极性，让农民自己“说事、议事、主事”，农民的事让农民商量着办，凸显农民在乡村治理中的主体地位。第二，要以法治强保障。乡村有效治理，法治是前提，法治是基础，法治是保障。我们要全面依法治国，必须把政府各项涉农工作纳入法治化轨道，加强农村法治宣传教育，完善农村法律服务，引导干部群众尊法、学法、守法、用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益，建设法治乡村。第三，要以德治扬正气。要深入挖掘熟人社会中的道德力量，德、法、礼并用，通过制定村规民约、村民道德公约等自律规范，弘扬中华优秀传统文化，教育引导农民爱党爱国、向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，增强乡村发展的软实力。

—— 2019年6月24日，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊解读《关于加强和改进乡村治理的指导意见》并答记者问