中国地方人大的履职管理驱动型创新：理论与案例

伴随着经济改革开放的步伐，地方各级人大在中国的经济和政治生活中扮演着越来越活跃的角色，这已经是理论界和实务界的一个基本共识。学术界由此而提出的一个基本问题是，在一套以兼职代表为主、代表大会的会议期限又极其短暂的代表制度之下，中国的地方各级人大为什么能够表现出日渐活跃的角色？

外在的观察家们首先发现的是，在中国的地方各级人大中逐渐出现了一群积极履职的人大代表群体和一些更加有作为的人大常委会。通过对代表角色分化和人大常委会行动模式的详细研究，一些研究者认为是因为经济转型和社会结构变化而不断推动着一个活跃的社会群体进入到地方人大之中；另外一些研究则采取了一种自上而下的视角，强调高层的制度设计对代表起到的激励作用；还有一些研究则认为是地方各级人大采用了一套理智的行动策略。这三种视角都绕不开的一个基本前提是，无论是代表的选举还是代表的行为，在实践中都需要经过各级地方人大常委会的过滤；地方各级人大的整体行动也依赖于人大常委会与人大代表之间的良性互动。地方各级人大常委会的领导及其工作人员如何具体应对代表的进入和行为，既决定着自上而下的政策和自下而上的表达的具体方式，也影响着地方人大行动策略的具体效果。基于此，笔者将在前期研究的基础上，提出一个理解中国地方各级人大功能扩张的中介理论，即履职管理驱动型的创新模式，并通过两个具有理论意义的案例分析而深化对这一新的理论框架的认识。

一、理解中国地方人大成长的三种视角

由经典的宪法文本所确立的中国人大制度，已经在中国延续了半个多世纪。但是在相当长一段时间内，研究者们都没有将中国各级人大的活动情况作为中国政治研究的切入点。20世纪80年代以来，这种局面已经发生了相当大的变化。而变化的最初动力，则来自于学术界注意到了在各级人大中都出现了一个活跃而积极履职的人大代表群体。欧博文首先发现，中国的人大制度为人大代表设置了一种作为“桥梁”和“纽带”的双向角色规范：一方面，作为国家的代理人，各级人大代表承担着向人民群众宣传党和国家政策的角色；另一方面，各级人大代表还需要向党和国家反映人民群众需求。面对这一双向角色的张力，部分代表的选择是不作为：除了感谢党和国家的信任之外，无论在会议期间还是会议之外都只是承担了“举手、拍手和握手”的“三手”代表角色。然而改革开放以来出现的一个新现象是，一个活跃而积极履职的代表群体正在崛起。尽管这些代表中的一部分将自己设定为是党和政府的“助手”，但是在“帮助”党和政府更好地宣传和执行政策的同时，也在积极地反应民意诉求。(1)Kevin O' Brien, “Agents and Remonstrators: Role Accumulation by Chinese People's Congress Deputies，”The China Quarterly, No.138,June, 1994, pp.359-380.新近的研究还发现，一些地方人大代表还比较熟练地掌握了一些策略性的行动手段而影响地方政府的政策过程以回应地方民意。(2)Chuanmin Chen, “Getting Their Voices Heard: Strategies of China's Provincial People's Congress Deputies to Influence Policies,” The China Journal, No.82, 2019, pp.46-69.如果说一个日渐活跃的代表群体出现在中国的地方政治舞台上已经是一个公认的事实，那么，在代表退出公开舞台的代表大会闭会期间，还出现了一些更加有作为的人大常委会同样已经为学术界所察觉。由此而需要追问的一个基本问题就是，在一个以兼职代表为特色、而且代表大会的会议期限又极其短暂的代表制度之下，为什么会产生出一个活跃的代表群体，并且在闭会期间还出现了更有作为的人大常委会，进而开创出了整个中国地方人大的全新面貌？

世界各国地方议会发展的经历都表明，一套成熟而强大的地方代议体系的形成，首先来自于在历史传统中所形成的一套地方自治的制度体系，同时也依赖于一些因社会转型而出现的新兴力量试图进入地方代议机构之中。由于中国历史和现实的政治制度中都缺少严格意义上的地方自治体系，地方人大角色的活跃又伴随着中国以市场为导向的改革的深入，一些地方人大的研究者面对这群新兴而活跃的地方人大代表，首先联想到的就是市场化改革带来的社会转型对中国地方人大的角色重塑。通过对选民投票行为的研究，史天健发现，至少在北京地区已经出现了一个具有民主意识的选民群体，他们已经开始在利用手中的选票将那些不满意的候选人逐出人大之外。(3)Tianjian Shi, “Voting and Nonvoting in China: Voting Behavior in Plebiscitary and Limited-Choice Elections,” The Journal of Politics, Vol.61, No.4,Nov., 1999, pp.1115-1139.基于一项全国性的调查数据，刘欣和朱妍也发现，在改革开放过程中逐渐形成并处于优势地位的一个新中产阶层，构成了积极参加中国城市人大代表选举投票的主力；类似的研究也发现，中等收入的选民已经构成了推动人大代表选举的中坚力量。(4)刘欣、朱妍：《中国城市的社会阶层与基层人大选举》，《社会学研究》2011年第6期，第34-58页；雷弢：《中国收入选民是推动人大选举的中坚力量》，《中国改革》2007年第8期，第37-39页。新兴的社会阶层不但积极参加投票活动，而且还试图采取各种措施争取当选为各级人大代表。企业家人大代表的数量和比例在各级人大中不断提升，已经构成了一个基本的事实；一些企业家代表在各级人大中扮演着更为积极的角色，也已经为媒体和学界所关注。(5)陈钊、陆铭、何俊志：《权势与企业家参政议政》，《世界经济》2008年第6期，第39-49页；张长东：《在商言政：地方人民代表大会中的企业家》，《学海》2014年第2期，第43-51页。除了企业家之外，改革开放之后出现的其他一些新兴力量，也开始不时积极地参与到地方人大代表选举的竞争过程之中。一些地方的高校教师、学生、维权业主和社区精英也在积极争取当选为人大代表。(6)何俊志、刘乐明：《公民自主参选人大代表过程中的新特征》，《上海行政学院学报》2012年第4期，第43-50页。由市场转型引发的社会转型及社会发育程度，也在更深层次上影响着地方人大的运行状况。(7)庄文嘉、岳经伦：《政治嵌入，还是嵌入社会——2006—2009年地方人大经费支出的影响分析》，《学术研究》2014年第1期，第35-49页。

相反的观点则认为，经济和社会转型所产生出的新兴行动者能否进入地方人大和进入空间的大小，都取决于整个制度结构所设定的基本空间。由于新中国的政治制度是一种自上而下设计的产物，中国地方人大的每一次结构性变迁，都来自于国家层面的制度设计。1979年以来中国地方人大在整体上进入活跃状态的基本前提，就是中共中央为了适应改革开放的新局面而强化了地方人大及其代表的职能空间。中国地方各级人大的权力空间及其与相关主体之间的权力关系，都是由中共中央和全国人大常委会以法律和政策文本的形式加以设定。地方人大基本制度的创制和调适，其基本的原则都是由中共中央和全国人大常委会加以设定。(8)何俊志：《制度等待利益：中国地县级人大制度模式研究》，重庆：重庆出版社，2005年，第51页。中国地方各级人大的整体活跃状况，迄今为止并不取决于地方经济社会的转型状况，而是取决于中共中央的一些基本政策调整。(9)Oscar Almen, “Only the Party Manages Cadres: Limits of Local People's Congress Supervision and Reform in China,” Journal of Contemporary China, No.80，2013, pp.237-254.在一些地方人大代表的选举过程中虽然出现了一些党组织提名的候选人落选的现象，但这实际上也是一种比较巧妙的制度设计，以利于精英吸纳和合法性建构。(10)Melanie Manion, “When Communist Party Candidates Can Lose, Who Wins? Assessing the Role of Local People's Congresses in the Selection of Leaders in China,” The China Quarterly, No.195,Sep., 2008, pp.607-630.各级人大代表角色活跃的情况，在更大程度上是中央高层为了适应新的形势而调整代表结构，将代表素质作为代表挑选标准而带来的结果。(11)Kevin J. O'brien and Lianjiang Li, “Chinese Political Rerorm and the Question of ‘Deputy Quality’,” China Information, Vol.8, No.3,Winter, 1993-1994, pp.20-31.地方各级人大中所出现的一个高素质的“好代表”群体，其实也来自于制度框架中提供的一条允许选民联名提出候选人的制度通道。(12)Melanie Manion, “‘Good Types’ in Authoritarian Elections: The Selectoral Connection, in Chinese Local Congresses,” Comparative Political Studies, No.10,June, 2014, pp.1-33.

在今天看来，无论是自下而上的社会中心论视角，还是自上而下的国家中心论视角，实际上都是一种结构性视角，只不过前者更侧重国家与社会关系而后者更侧重国家内部的权力关系。这两种视角所遇到的一个共同问题是，在相当程度上忽视了地方各级人大自身的能动性作用。显然，在基本结构没有发生大变化的背景下，要有效解释中国地方各级人大的功能变迁，就必须要突出地方各级人大的能动性作用。正是在关注地方各级人大能动性的过程中，一些学者才开始逐步将中国地方人大的内部运行机理和行为模式揭示出来。欧博文等人很早就注意到，中国地方各级人大在日常工作中需要处理的一对基本关系是，横向上与同级党委和政府的关系，纵向上与上下级人大之间的关系。在实际工作中，一些地方人大的工作更倾向于划清与其他主体之间的边界而确立自身的自主性，另外一些地方人大则倾向于模糊这种边界而提升自身的行动能力。如果将中国的地方各级人大看成一个整体，初创时期的中国地方人大的一个基本行动策略，就是通过模糊纵向的边界而强化横向的边界。(13)Kevin o'Brien and Laura M. Luehrmann, “Institutionalizing Chinese Legislatures: Trade-offs between Autonomy and Capacity,” Legislative Studies Quarterly, Vol.23, No.1,Feb., 1998, pp.91-108.在上下级人大关系方面牺牲自主性而提升自身能力的同时，面对实际权力地位更高的同级党委和政府，地方人大主要采取的是一种“嵌入”策略，以同级党委和政府的“帮助者”和“支持者”的角色而获得工作能力的实质性提升。(14)Kevin O'Brien, “Chinese People's Congresses and Legislative Embeddedness, Understanding Early Organizational Development,” Comparative Political Studies, Vol.27, No.1,Apr., 1994, pp.80-109.后来的研究则发现，不同层级和不同区域的地方各级人大在实际工作中所使用的策略远不止于软性“嵌入”，为了实现“有为”才“有位”的目标定位，地方各级人大会基于不同的权力空间、针对不同的对象而综合使用一些包括“过程磨合”“信息中介”“权力竞争”“法律规范”“边际扩张”等多种软硬结合的策略来实现地位的提升。(15)Ming Xia, “Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics: A Network Analysis,” Journal of Contemporary China, Vol.24,2000, pp.185-214; Jun Ma and Muhua Lin, “‘The Power of Purse’ of Local People's Congresses in China: Controllable Contestation under Bureaucratic Negotiation,” The China Quarterly, Vol.233,2015, pp.680-701; 何俊志、霍伟东：《从嵌入到规范：中国地方人大制度化路径的新模式》，《华中师范大学学报》2018年第4期，第27-34页。

整体而言，上述的三种视角已经为我们勾勒出了中国地方人大制度成长的基本图景和主要机理。正如一些研究者所看到的，中国地方人大的制度化变迁过程，在更大程度上是一种多重逻辑的展开过程。在一个大的框架内，中国地方人大的变迁背后，体现出的是经济增长、政治竞争、行政理性化和维持社会稳定等多种理性。(16)庄文嘉：《中国地方人大机构经费拨款的影响因素——基于1994—2007年省际动态面板数据的分析》，《武汉大学学报》2015年第1期，第90-96页。地方人大制度的具体展开过程，也体现出的是一个中央的设计和调适、权力的层层加工和特定层级的地方人大在当地特定社会经济背景下能动性的发挥程度。(17)何俊志：《制度等待利益：中国地县级人大制度模式研究》。在前期研究的基础上，如果要推进中国地方人大制度的变迁模式的深入研究，我们还需要开展的工作是，将一些不同视角下看似矛盾的现象进行合理地联结，以更为合理地解释实际发生的变化。具体而言，在前述的研究中，我们已经基本可以将特定的地方人大作为能动主体，以联结自上而下的制度设计和自下而上的表达过程。但是，前期的研究在将特定的地方人大作为能动主体加以研究时，更多侧重的是地方人大与同级党委、“一府两院”的关系，没有充分展示出特定的能动主体是如何平衡自上而下和自下而上的压力，同时也没有充分展示地方人大是如何进行内部动员和组织。出现这种局面的一种重要原因，是先前的大多数研究，都没有能够将人大常委会的活动与人大代表的履职进行有机的联结。因此，更为深入的研究需要将宽泛意义上的地方人大进而拆分为地方人大常委会和地方人大代表两个行动主体，并通过两大群体之间的相互关系来理解地方人大创新过程的具体展开模式。

二、中国地方人大的履职管理驱动型创新

根据中国宪法和相关法律的规定，我们可以把乡级以上的地方各级人大都看成是一个双层的代议体系。在一个每年都至少会召开一次的非常短暂的会议期限内，地方各级人民代表大会作为地方各级权力机关的地位而存在；在代表大会闭会期间，每两个月召开一次的人大常委会作为代表大会的常设机关而存在。在这个双层结构中，各级人大常委会在代表大会闭会期间不但要行使作为代表大会常设机关的职权，而且还要负责领导或者主持本级人民代表大会代表的选举，召集本级人民代表大会会议，还要设立工作机构组织人大代表在闭会期间开展活动。与此同时，中国的代表法在设定各级人大代表的权利和义务时，也将积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动，设定为人大代表的一项基本义务。因此，在代表大会闭会期间，地方人大的主要活动内容就可以分成两种：地方人大常委会的单独活动和地方人大常委会组织和联系代表一起开展的活动。

在1979年之前，中国的地方各级人大在闭会期间都没有设立常委会。1979年的地方组织法开始规定在县级以上的地方各级人大设立常委会。根据1979年的地方组织而设立的地方各级人大常委会，在初创时期面临的两个基本问题是：人大代表的履职状况不理想和人大常委会自身能力较弱。自成立之时开始，中国的地方各级人大常委会就开始为弥补这两大短板而不断进行各种探索，这些探索也就构成了地方各级人大常委会创新的基本动力。

对于初创时期的地方人大常委会而言，在召集地方人大代表大会议之后，以兼职代表为特色的人大代表在一个非常短暂的会议期间要顺利完成代表大会的各项议程，是一项非常艰难的任务。在代表大会闭会期间，如果不借助于对代表活动的组织，一个能力不足的常委会显然也难以承担起应有的各项职能。面对这一基本的形势，初创时期的地方各级人大常委会所做的首要工作，就是尽量利用领导和主持选举工作的机会，创造条件让一些具备一定履职能力的候选人当选为本级人大代表。在代表当选之后，再利用各种机会对代表的履职能力开展基本的培训。但是，由于中国各级人大代表的构成，在选举之前已经由法律和全国人大常委会设定了一个固定的比例结构。在这个比例结构之下，同级人大常委会在候选人之内的挑选空间非常有限。同时，由于人大常委会自身能力的限制，代表培训所起的作用也极其有限。即使经过了一定的挑选和培训，由于各级人大代表在代表大会闭会期间都有自己的本职工作，不可能将太多的精力投入到人大工作之中。而且与其他国家不同的是，由于中国各级人大代表的选举过程是一个自上而下的组织挑选和自下而上的投票相结合的过程，代表的连任并不完全取决于选民对代表履职状况的评价，代表的连任很难像其他国家那样构成积极履职的动机。

面对这种现实困难，除了在代表挑选和培训方面有所作之外，初创时期的地方人大常委会普遍采用的一种策略就是，逐步探索出一套评价和激励机制，以激励一些人大代表能够更加积极主动地投入到人大工作之中。在实际工作中，兼职代表为地方人大的正常运作所带来的第一个挑战是，一些代表因为本职工作或个人原因，难以保证全面参与地方人大的法定会议和闭会期间由常委会组织的各种代表活动。地方人大常委会应对这一难题的初始反应是，逐步建立起代表参加会议和活动的出席记录，并且通过向代表本人和相关部门通报的方式，督促代表按照有关规定参加法定的会议和活动。以这些代表出席会议和活动的记录为基础，地方人大常委会逐步探索出的一种共同的做法是，年度性地表彰优秀人大代表和评选先进人大代表和代表小组等，以激发人大代表积极履职的内在动力。不过，后来的事实表明，仅仅记录人大代表出席记录的办法，并不能充分保证代表们能够全面参与人大工作。评选和表彰优秀人大代表的做法，也引出理论和法律层面的争论。(18)腾修福：《评比表彰是促进代表履职的必要手段》，《法治与社会》2015年第5期，第23-24页；闫旭辉：《地方人大常委会不宜考核同级人大代表》，《法治与社会》2015年第5期，第24页；武春：《人大常委会考核同级人大代表合法且值得提倡》，《法治与社会》2015年第5期，第24-25页。而且，就效果而言，这一普遍的做法也只能对部分人大代表起到有限的激励作用。

在看到内部激励的有限性之后，一些地方的人大常委会还依据代表法要求代表应该回应选民和原选举单位需求规定，开始尝试推行组织代表向选民和原选举单位述职的做法，以逐步建立起一套自下而上的激励机制。作为一项广泛推行的工作，人大代表向选民和原选举单位述职的这一创新的微妙之处在于，表面看来是人大代表在直接向选民和原选举单位述职，但是组织这一述职活动的主体，则是代表所在的同级人大常委会。这一尝试因为具备一定的法律基础，并且可以通过代表回应选民需求的方式更好地推动代表积极履职，因而在相当一部分地方人大中得到推广。但是这一活动同样遇到一些难以克服的问题，而且其效力也较为有限。在具体实践中，让间接选举的人大代表向原选举单位述职会遇到不少技术性难题，例如代表大会短暂的会期就难以容纳一定数量的代表述职；直接选举的代表虽然不会面临会议期限问题，但是组织代表述职所需求的时间和精力也对地方人大常委会构成现实挑战。而且，即使向选民和原选举单位述职，也由于履职绩效与连任机会之间不能充分挂钩，述职所起到的作用同样有限。

更为关键的问题在于，在一个强调代表以“集体履职”为主的代表制度所提供空间内，过于突出代表个人角色的激励机制，很难得到制度性的肯定。地方各级人大常委会也很难容纳那些以个人名义设立代表工作室而直接联系选民的做法。因此，在2005年的监督法出台之后，地方各级人大在代表激励方面的一个重要创新方向，就是围绕着“代表集体履职”而探索了一些强化代表作用的新方式。其具体的做法主要包括由人大常委会统一设立代表工作站和提高代表履职的物质支持等。这些新的探索在试图进一步激发代表履职积极性的同时，更加强调统一组织和集体行使权力，因而也得到了高层的回应。2015年6月，中共中央专门转发了全国人大常委会党组《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，将县乡人大的组织和能力建设作为重点。甚至十三届全国人大常委会的工作报告中也提出，要“健全代表工作各项制度，支持和保障代表依法履职，更好发挥代表作用。加强代表思想政治作风建设和履职管理监督”。(19)张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》， http:∥www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/dbdhhy/13_1/2018-03/26/content_2052600.htm,2020年2月5日。

简要回顾中国地方各级人大常委会的上述工作脉络就可以看出，在地方人大常委会的工作中，代表工作一直是一项核心工作。地方各级人大常委会不断采用各种措施激励和规范同级人大代表积极履职，构成了中国地方人大制度成长过程中的重要机制。通过对人大代表履职管理的强化来推动地方人大工作的创新，不但构成了理解中国地方人大制度变迁的一条重要线索，也是理解中国地方人大其他工作的一个重要补充。而且，从全国人大常委会的工作文件可以看出，履职管理创新甚至也是理解全国人大变迁的一个重要方面。

三、案例比较

笔者选取的比较案例为陕西省镇坪县人大和深圳市坪山区人大。如无特别说明，本文所有的经验资料都来源于三个方面：一是本人利用2018年参加两地人大主办会议的机会所做的实地观察；二是在会议期间及前后对两地人大常委会领导和工作人员所做访谈；三是由两地人大常委会办公机构所提供的书面资料。

陕西省镇坪县是西部地区一个经济相对不发达的县，下辖7个镇，2018年常住人口5.9万人，同年地区生产总值23亿元。深圳市坪山区是沿海经济发达地带的深圳市2017才设立的一个行政区，下辖6个街道办事处，2018年常住人口44.63万人，同年地区生产总值605亿元。二者与人大研究有关的具体差异如下表所示。

表1 陕西镇坪县人大与深圳坪山区人大的主要差异

来源：根据两地提供资料自行整理。

由表1可以看出，无论是所处的经济社会环境还是人大及其常委会的自身情况，陕西省镇坪县人大与深圳市坪山区人大的差异都极大，非常符合最大差异性系统设计(the most different system design)的案例比较研究。(20)Adam Przeworski and Henry Teune, The Logic of Comparative Society Inquiry, New York: Wilby-Interscience, 1970, pp.34-39.如果本文所呈现的在各方面差异都非常明显的两个案例，在地方人大创新工作方面经历了类似的历程，则可以证实，履职管理驱动型创新构成中国地方人大制度成长的内在机理。需要说明的是，由于陕西省镇坪县人大常委会的主要领导已经有近两个任期，而深圳市坪山区人大常委会的主要领导还未任满第一个任期，因此本案例比较的内容包括前者的近两个任期和后者的近一个任期。这样做既有横向比较的理由，也为同一个案例的前后比较提供了机会。

1.镇坪县人大的创新

2012年初换届后产生的新一届县人大常委会领导班子在调查研究后发现，当地人大工作的现状之所以不令人满意，一个重要的原因在于人大工作的内容不明确、不具体和不规范。他们认为，人大如果要规范监督对象的行为，首先要规范监督主体自身的行为。在当年初召开的十七届人大常委会第二次会议上形成的文件中，常委会领导就提出，要探索建立以工作效率和工作质量评价为核心的创新途径，用科学的绩效监督机制推动人大监督水平不断提高。

在具体工作的推行过程中，该县人大常委会在取得县委领导的支持后，首先从规范乡镇人大的工作入手，制定了《关于加强乡镇人大工作的十条指导意见》。随后，在中共中央转发全国人大常委会党组《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》发布后，利用新的机会将县人大的工作梳理为6大类、120条、300款共计1600分的绩效标准，并提交县委以县委的文件予以转发。

经过逐年的摸索，镇坪县人大常委会已经建立起了四套系统，即县镇人大绩效标准体系、绩效标准管理评价系统、计划预算监督系统和代表履职信息系统。在2018年更新的《镇坪县人大工作标准绩效体系》中，一共包括了六个绩效标准体系，即镇坪县人民代表大会会议绩效标准，镇坪县人大常委会会议绩效标准，镇坪县人大常委会主任会议绩效标准，镇坪县人大常委会工作视察、执法检查绩效标准，镇坪县人大常委会财政预决算审查监督绩效标准和镇坪县人事代表选举工作绩效标准。(21)具体内容可以参见镇坪县人大网站：http:∥www.zhprd.gov.cn/showperformance.php?id=46&cid=19, 2020年2月7日。这六项标准分别以百分制的形式，将县级人大工作的各个方面都纳入其中，以工作考核方式，将县级人大常委会的所有工作机构、工作人员和人大代表的相关行为都纳入这一套综合性的考核体系之中。为了深入推进这一套综合性的绩效评价体系，镇坪县人大常委会还联系了相关机构共同开发了针对人大工作的绩效考评体系的管理软件。

值得注意的是，镇坪县人大常委会的六项绩效标准体系虽然是以人大工作的内容为标准进行划分，但是细读各项评价标准就会发现，这一套绩效标准已经将人大代表的各项活动都纳入了考评之中。例如，在镇坪县人民代表大会会议绩效标准的100分中，要求人大代表参会人数达到100%才能得3分，参会代表审议发言率达到100%才能得3分。在镇坪县人事代表选举工作绩效标的100分中，为了体现代表履职监督，每年要按人大代表总数的20%确定代表述职对象，才能得3分。(22)由于代表任期五年，每年20%的比例可以确保所有代表在任期内都有一次向选民述职的机会。为落实这一绩效标准，县人大常委会还专门制定了《镇坪县人大代表向原选区选民述职绩效标准》。在人民代表大会开会期间，如果有人大代表两次未经批准不出席县人民代表大会会议，代表本人的资格将被取消，整个人事代表选举工作也将被扣除2分。

2.坪山区人大的创新

由于深圳市坪山区2017年1月才成立，新产生的区人大常委会对于如何开展工作，最初并没有非常明确的思路。区人大常委会领导在主动学习各区县人大工作的基本经验后，首先开始探索国家机关组成人员履职监督工作。为此，区人大常委会制定了《关于开展坪山区国家机关组成人员履职监督的决定》，将依法任命的“一府一委两院”负责人及政府工作部门主要负责人纳入履职监督范围，先后审议了监督对象2017、2018年度履职报告。两年内一共随机抽取了12名政府工作部门主要负责人在区人大常委会会议上口头述职；现场评议了14个政府工作部门主要负责人履职报告，进行满意度测评，测评结果现场公布，并向区委报告，同时抄送区政府和区组织人事部门，以推动人大人事任免权和监督权的有机结合，增强国家机关工作人员“由人大产生、对人大负责、受人大监督”的意识。

为了发挥人大代表在人大工作的作用，坪山区人大常委会在学习其他地方的民生项目票决制的经验后，重点探索建立重点民生项目代表全程介入式监督机制，组织代表介入重点民生项目的提出、筛选、确定、实施、评议等各环节。其具体的做法是，2018年1月，区一届人大四次会议差额票决产生了20项年度重点民生项目。随后，区人大常委会依据项目类型，组织87名代表分成6个监督小组，分头对重点民生项目进行全程介入式监督。在已经开展的13场监督活动中，代表对进展较慢的项目重点关注、专题听取有关情况汇报，提出加快项目实施的意见建议。

为了推动人大代表在会议期间提出的议案和建议的落实情况，坪山区人大常委会还在全省率先建立了代表建议办理工作百分制分段评价机制，由代表对承办单位办理建议情况，以百分制方式，分答复和落实两个阶段进行满意度测评，两次评分按答复40%、落实60%的权重折算，作为终评，并将终评得分结果与绩效考核挂钩，向社会公布，推动有关部门办理代表建议更重实效。

显然，上述的工作要得到深化，无一不需要区人大代表的积极参与。为了规范和激励区人大代表积极履职，坪山区人大常委会在全市率先推行代表履职积分制，对代表出席会议、审议发言、提出建议等履职活动，逐项量化，累计积分，登记造册，形成档案。代表履职积分情况通过“坪山人大”官网、官微，以及社区联络站宣传栏分季度公布，任期履职积分情况作为推荐连任代表候选人的重要参考依据。在代表履职积分制经过修订和完善后，一年多的实践表明，确实推动了代表履职积极性的提升。2018年，区人大代表超过半数的代表年度履职积分在150分以上，代表人均履职达到32次。2019年第一季度，全区130名人大代表共履职9022次，履职积分累计1135分，分别比上年同期增长56%和81%。

为了规范代表履职行为的管理，坪山区人大常委会也开发了代表履职积分登记信息系统，方便代表通过手机终端登记、查看履职信息，提高履职积分登记的便捷性和精准性。与此同时，为加强代表集体履职的载体建设，坪山区人大常委会还推动了人大代表社区联络站规范化建设。他们在实现“一社区一联络站”的基础上，按照地方标准的形式，在全省率先探索出台了《深圳市坪山区人大代表联络站基本规范(试行)》，着重明确社区联络站建设“软”标准，其核心是将推动解决民生问题的实效作为联络站建设的主要考核指标。据称，这一《基本规范》试行一年后，该区人大常委会还计划以地方标准的形式正式发布。

3.简要比较

总结两个案例的要点可以看出，无论是所处的经济社会环境还是自身构成方面，两地人大常委会的差异都极其明显。但是在近年来的工作创新历程中体现出的都是同样的机理：区县人大常委会领导首先都基于对人大现状的调研，识别出当前工作的问题，然后通过经验学习和讨论，形成基本的工作目标。在具体工作的开展过程中，首先都是以监督工作入手，通过监督工作来体现人大的法定地位。其次，在推动监督工作深化而需要考核和评价监督对象的绩效过程中，两地人大常委会都逐步将人大自身的机构、人员和人大代表的履职纳入其中，以在整体履职管理的过程中逐步建立起对人大代表个体履职的规范和激励机制。最后，两地人大常委会都为了“硬化”改革成果而借助技术手段将代表履职管理予以标准化。

除了社会经济环境和人大常委会自身组织模式的差异外，两地工作创新的外在环境中也有一个共通之处，那就是相关工作的推动都受到了中共中央转发的全国人大常委会党组《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的推动。但是，镇坪县人大常委会在这个文件公开之前，早就已经在按照前述逻辑进行相关的探索。这个文件发布，也并没有改变深圳坪山人大创新工作展开的基本逻辑。因此，外来的推动虽然对这两地人大常委会相关工作的开展都起到了推动作用，但并不构成这一机制得以展开的内在原因。

因此，在既定的经济社会结构和高层设计的制度空间之内，要解释地方人大工作的时间和空间差异，应该主要从地方人大自身的能动性入手进行解释。在以地方人大的能动性入手的同时，除了要关注地方人大的基本行动策略之外，还需要考察地方人大常委会是如何通过履职管理来提升自己的能力和扩大自己的策略组合空间。

四、结论与讨论

现代国家的代议制度起源于欧洲。欧洲国家代议制度在初创之时，都是一套以兼职代表制为特色的制度体系。随着议会事务的专门化和竞争性选举的成熟，绝大多数国家都采了一套分化的制度设计：在国家层面上，逐步通过专业化和专职化的建设而适应议会事务的复杂化局势；在地方层面上，则基于地方自治的传统，在维持议员兼职化的同时，采用了一系列相关的配套措施来适应这种局面。

中国的人大制度建设基于社会主义的价值而一直全面坚持兼职化的代表制度。在面对代议机构事务复杂化的挑战之时，一方面通过结构化改革而建立起了人民代表大会和人大常委会这一独特的双层结构体系，另一方面也通过强化代议机构的组织化建设，通过强化代议机构的行政管理能力以适应代议事务复杂化的要求。

与早发的资本主义国家不同的是，社会主义国家的代表制度建设大多是在经历革命之后以一种自上而下的制度设计逻辑而逐步推开。在经过基本的制度设计之后，为顺应经济社会的变迁而自上而下地不断调整代议制度的基本结构，就构成了一道基本的景观。在基本的政治和社会经济结s构相当稳定的情况下，地方人大常委会就自然而然成了推动日常工作开展的能动主体。因此，前期研究已经清楚地看到，自上而下的设计和经济社会结构的变迁，才构成中国地方人大制度变迁的持久动力。在基本结构相当稳定的情况下，地方人大作为一个能动主体，主要的行动模式就是综合运用多种策略而提升自己在权力体系中的实际地位。

笔者要强调的一个基本的要点在于，在基本结构相当稳定，且地方各级人大作为能动主体而展开基本的行动时，在主要的时间内都是常委会在行动。对于常委会而言，无论其采用何种策略，都需要通过对人大自身相关参与者、尤其是人大代表的履职管理来驱动工作创新的实质性展开。这一发现的意义在于，在传统的国家中心、社会中心和地方能动性的基本理论模式之外，提出了一种理解地方人大常委会以工作创新为特色的制度变迁动力及其实施机制，进而将先前处于分散状态的国家中心论、社会中心论和地方能动论的三种观点联系为一个整体来加以理解：即在既定的结构之下，履职管理工作的强化是驱动地方人大工作创新得到展开的实现途径。

前期研究还表明，在既定的社会经济和权力结构之下，地方各级人大常委会创新开展的首要条件，就是有一个希望人大工作的局面有所提升的人大常委会领导群体。本文所强调的另一个要点是，只有当这个领导群体能够找到适当的方法、尤其是能够找到一些规范和激励代表履职管理的方法并且能够同时调动人大代表的积极性之后，创新工作才能够顺利开展并持续。但同时产生的一个基本的理论问题是，这样一种总体上是以党政机关的行政管理方法为基本思路的改革创新模式，固然能够在一定时期内提升地方人大工作的现实绩效，但是对于代议民主政治建设而言到底应该如何评价，则仍然还是一个需要观察和思考的问题。