论我国农村水环境的行政性ADR机制

欧阳利芝

摘 要：在当代，从最初以城市水环境治理为重到现代逐步重视农村水环境的治理，由于农村水环境治理与城市水环境治理所处大背景的不同，农村水环境治理更偏向行政性ADR机制，我国在农村水环境的治理上应建立起中国特色的行政性ADR机制。

关键词：农村水环境;行政性ADR机制;农村水污染

上世纪八十年代至今，由于城市工业和农村经济等多方面原因，大量的工业废水、农村的生活垃圾及日常废水等使农村的水环境日益恶化。近些年来，政府对农村发展和环境的重视以及人民环保意识的增强，农村水环境成为众多学者关注的重点。本文在我国农村水环境现状的基础上，对农村水环境进行解读，研究其与行政性ADR机制的融通之处。

一、我国农村水环境现状

农村水环境是指，分布在广大农村的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称，是农村生产生活不可缺少的基础条件，是全国水环境的重要组成部分，直接关系着农村经济、农业发展及农村生态的可持续等方面。[1]在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中有一条为坚持人与自然和谐共生，这就表明已经认识到人与自然的关系为共生关系，两者一荣俱荣、一损俱损，是共同进退的。

（一）当前农村水环境现状及分析

近十年来，我国新农村建设取得了一定成果，但是伴随着城市经济与农村经济的发展，尤其以城市发展为重为先进行发展，资源与环境问题已经成为农村经济发展的关键问题，主要问题为农村水资源的矛盾，也就是有关水资源和水环境的浪费和污染问题，其中农业污染物、生活污染以及城市的工业污染向农村转移等方面对农村的水环境带来了严重负担。主要原因是农村水环境治理机制的不完善的原因。

随着信息社会的发展，越来越多的学者开始强调环境治理的民主化，主张充分利用利益相关者的合作来解决日益严峻的农村水环境污染问题。在农村水环境治理过程中，建立起地方各级政府、企业和农村居民共同治理的机制是农村水环境治理的关键举措。在农村水环境治理的过程中，由于农村整体的文化水平与城市有一定差距，专业的诉讼机制在普通农村全面推广有一定难度，普通农民在一般情况下无法负担起诉讼费用。由于司法程序固有的特点，使环境争议民事诉讼往往经历的时间长，寻求新的解决方式成为必然途径。我国可以建立起具有中国特色的行政性ADR模式来解决农村水环境争议。

在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中有一条为坚持人与自然和谐共生，这就表明已经认识到人与自然的关系为共生关系，两者一荣俱荣、一损俱损，是共同进退的。迄今为止，我国对于环境保护和生态文明建设日益重视，并将生态文明现代化建设的地位进行了提升。2017年10月18日，中国共产党第十九次全国人民代表大会在在北京开幕，习近平总书记代表第十八届中央委员会向大会作报告。根据十九大报告，探索对于我国环境保护及生态文明社会的构建。生态文明已经系统地纳入新修订的中国共产党章程，列为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要组成部分。同时，《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》中，明确推出要“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，生态文明将全面纳入新的宪法。

（二）水环境的法律性质

1954年，保罗·萨缪尔森在《经济和统计学评论》上首次对公共物品进行了定义：公共物品就是每个人对这种物品的消费都不会导致其他人对该物品消费的减少。萨缪尔森在随后的著作中对概念进行不断修订，最后指出公共物品具有非排他性和非竞争性两种属性。[2]

水环境作为一种公共物品，是构成农村公共物品的重要组成部分。在环境保护这个问题上，我国环境保护的发展较其他国家而言，开端较晚，虽然已经加快了生态文明建设，在环境保护的问题上也有了一定的成果，但是，水环境问题是一个公共性的问题，不是对部分人类的行为进行约束，而是对全体人类的行为要有一定的约束。水环境问题处在一个公共领域，所涉及的客体也是一种公共物品。在社会中，道德与法律是通过自身的规范性、制度性的特点，维护人的行为的实施、人与人之间的各种社会关系的融合，又对人的行为、人与人之间的各种关系的存在确立了意义。道德与法律在社会生活中的意义超过了一般的约束，两者都具有開拓的功能，让人的行为、社会关系在更大的范围、更高的程度上发展，促使社会更加文明。因此，在水环境政策的制定时，将一定的道德标准上升到法律的高度，使其具备强制性，通过可以操作的规范让具体行为落实在实践当中。

二、ADR机制下的农村水污染防治

ADR是指诉讼外或非诉讼解决争议的各种方法的统称，其主要种类包括和解、调解、仲裁、契约指定的调解、微型审理、“高级行政长官评估”程序、早期审理评议、仲裁/调解、棒球仲裁、法院指定的调解或仲裁、简易陪审团审判、租借法官等。[3]

（一）现代ADR机制在环境纠纷上的适用

诉讼是目前大多数国家和地区解决环境纠纷的主要方式，作为公力救济取代私力救济的选择，诉讼可以使得大部分纠纷在相对的环境下得以解决。然而，由于我国环境纠纷解决机制是在以城市环境治理为重点进行建立，是忽略或无视广大农村地区的，没有给农村的环境纠纷更多的关注。也就是说目前的纠纷解决机制以诉讼为主，在农村环境问题的解决上较为乏力。[4]

作为一种重要的纠纷解决方式，诉讼无疑是现代社会最为有效和可靠的选择，但是从实践效果看，诉讼这一模式并不适宜当前我国农村地区大多数纠纷的解决。大部分农村地区仍保留着极其浓厚的乡土气息，以血缘亲情为纽带，农村的各类村落基本上都是具有一定血缘关系的，这在客观上导致了以诉讼这种方式去解决农村纠纷在实际操作上较为困难。

实际上，ADR 机制取决于特定社会的纠纷解决需求及其机制的设计。并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式。就像司法程序的设计及其运作一样，ADR 的发展也并没有普遍适合所有国家和地区的普遍规律。我国环境ADR制度分为两类：行政性的和民间的。行政性 ADR 包括行政裁决和行政调解，民间性ADR指当事人协商。环境纠纷作为一种特殊的复杂的社会纠纷，ADR机制在其中的作用比较突出。依据现代法治理论， 社会纠纷主要由法院通过审判来解决。然而 ，这只是期望，并不能完全通过审判来解决。因为法律不是万能的，不能解决所有社会问题。且法院追求的更多的是程序正义。世界上大多数国家已经开始运用 ADR 模式来解决环境纠纷， 并取得了一定成效。当产生环境纠纷时，非诉纠纷解决机制如同诉讼机制一样，都是在当事人环境利益无法实现的前提下，通过对社会关系进行二次调整的方式来实现矫正的环境正义。因此，把ADR方式全面推广到环境争端解决领域中具有非常重大的现实意义。我国司法制度虽然在不断的发展但还是有不足之处。中华民族一向是以和为贵，对比提起诉讼由法院来解决纠纷，更愿意使用调解方式来进行纠纷的解决。从中国的传统出发，运用中国传统的法律文化，与实际相结合建立起全方位的农村水环境行政性ADR机制。但是这种观念在法治进程中并没有很好的继承下来，没有很好地认识到ADR机制和法治社会的关系，这是理念上的障碍。

（二）行政性ADR机制与农村水环境纠纷

ADR这种以注重妥协而非强化对抗性，注重事后效果而非事前考察的纠纷化解机制，在 解决农村环境纠纷过程中，更能满足争议各方的心理诉求，推动纠纷解决。也就是说司法系统正在从单纯的公力救济领域变成公私合作的场合。ADR并非是一场对抗法院和律师的运动，ADR非但没有与法院分庭抗礼，而且被法院主动引入司法领域，成为法院、律师和纠纷解决专家合力解决纠纷的新策略。[5]

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目前我国并没有关于环境争议诉讼外解决的专门立法，有关环境争议的诉讼外争议解决方式只有环保法相关部门法规定的行政解决方式，而且对于环保部门行政处理的方式和性质规定得较为模糊，环保部门的处理决定是否具有法律效力也存在不同解释说明。这种情况对农村水环境争议的解决，是十分不利的。

以环境仲裁为例，我国没有专门的环境仲裁机构和相关法规，涉及到农村水环境的更为稀少，以仲裁为解决农村水环境纠纷，我国没有相关法律法规涉及环境纠纷的行政行为究竟是可诉行为还是不可诉行为，当事人的权利往往得不到保障。

以和解与调解为例，和解是私人控制下的纠纷解决，体现当事人意思自治，侧重于追求个别正义。对于调解来说，我国民间的ADR解决机制为人民调解制度，但是这个制度的发展不完善，尤其是在农村水环境争议的处理中没有得到充分的利用。以环境纠纷为典型代表，在环境纠纷中，农村的水环境更为突出。和解这一机制与当事人解决纠纷的诉求相契合。现代社会产生的诸多新类型纠纷似乎更适合调解而不是裁判。如今，涉及水环境的环境案件多为群体案件，法院在面对较多群体案件时往往不能面面俱到，然而，不将所有的群体案件全部审理完毕，只解决部分案件也不能达到解决环境纠纷的目的，此时，ADR非诉机制能够较为完善的解决涉及农村水环境的纠纷。

三、ADR机制的完善

环境ADR机制应当是一个多元化、系统化的整体，这样环境争端当事人才可以根据环境纠纷的特点选择最合适、最经济的纠纷解决方式。由于我国目前环境ADR机制所包括的纠纷解决程序较为单一，在实践中不能最大程度地发挥出该机制解决环境争端的优势， 因此需要尽快完善我国的农村水环境ADR机制。ADR机制的主要依据是现行国家法律和政策。在法律、政策无法解决的方面，公序良俗在充当着相应的作用。行政性的ADR机制主要是行政主体主持的 ，行政机关在解决环境类纠纷上有着自身的优势，以现行国家法律 、政策和公序良俗为标准 ，纠纷双方以自愿为原则，通过仲裁、调解等非诉的方式，促使当事人友好协商，解决矛盾和纠纷的制度。

從现实角度来看，首先，扩大人民调解的适用范围，将其在水环境纠纷这个层面铺开，适用于不同类型纠纷。其次，建立不同的人民调解组织形式，不同的调解组织解决不同的民间纠纷。再次，提高调解人员的素质，使其能够胜任调解环境纠纷等复杂性的社会纠纷，不同纠纷的调解员负责不同类型的纠纷。同时，从立法上讲，应当尽快制定相应的法律法规。在农村环境水污染的治理中，以行政性ADR机制为基础，通过和解、调解、仲裁、契约等方式解决纠纷，更适合农村这个大环境。

四、结语

以我国农村水环境的现状为基础，从ADR非诉机制出发，对我国农村水污染防治的治理进行研究，通过在中国ADR非诉机制的方式的具体实行，了解其优势与劣势，并深入思考如何与我国农村水环境治理相结合，建立起中国特色的ADR非诉机制，充分发挥ADR非诉机制在我国环境争端中的重要作用。

参考文献：

[1]许玲燕，杜建国，汪文丽.农村水环境治理行动的演化博弈分析[J].中国人口·资源与环境，2017，27（05）：17-26.

[2]郑开元，李雪松.基于公共物品理论的农村水环境治理机制研究[J].生态经济，2012（03）：162-165.

[3]廖柏明，高兰英.利用ADR机制解决环境争议[J].环境保护，2008（06）：75-76.

[4] 陈兵.建立农村环境ADR非诉讼机制探索[J].西北农林科技大学学报（社会科学版）。2015。15（05）：140-147.

[5] 史长青.裁判、和解与法律文化传统——ADR对司法职能的冲击[J].法律科学（西北政法大学学报）。2014。32（02）：3-12.