中美排污许可证制度中排放标准体系制定管理

刘茜湘

（上海建科环境技术有限公司，上海200032）

1 引言

我国现行排污许可证制度在很大程度上参考了美国的排污许可证制度，通过对2种制度的深入研究和横向对比，能够提炼美国排污许可证制的优点和经验，为我国制度的完善提出建议，同时，能协助深入理解政策导向，对排污许可证业务的开展、企业环境服务形成闭环，并对上海市的环境管理、环境（咨询）服务行业的发展方向做出一定的前瞻性预判。

2 排放标准体系的制定

随着全球经济化与技术化的高速发展，标准化活动无论是在国内还是在国际上的用途都愈发重要，因此，提高标准化的质量和水平成为一个国家提升国际地位的重要因素。

2.1 美国

美国的标准体系与其联邦民主制度是对应匹配的。首先，美国政府不设专门的全国性标准化管理机构，对美国国家标准起管理和协调作用的是民间组织——美国国家标准学会（ANSI），并且和由ANSI认证的标准制定组织（SDO）以及美国国家标准与技术研究所（NISI）共同构成标准制定管理体系。美国的标准体系主要分为强制性标准与自愿性标准。在美国，自愿性标准和强制性标准的区别并不明显，政府机构在制定法律法规时，可以引用民间标准制定组织制定的标准，这些自愿性标准一旦被写入合同，或被政府机关采用作为保护公众健康、安全和环境的法律法规的一部分时，便成为强制性标准。

2.2 中国

中国作为当今世界发展最快的国家之一，对国家标准化的重视程度也越来越高。新中国成立以来，我国的标准体系经过多轮修改完善，已形成适合中国国情，并且有很强系统性的标准体系。

我国标准体系的管理和控制是由国家标准化管理委员会统一进行的，其以国家标准为基础，实施全生命周期的管理职能，具体包括我国标准与法律的起草修订、组织国家标准的制定与修订、指导地方和行业标化工作、监督国家标准的贯彻执行。同时，还承担了标准化工作经费发放、宣传教育、参与国际合作交流等行政职能，并且负责与世界贸易组织技术性贸易壁垒协议（WTO/TBT协议）执行和衔接的相关工作。

2.3 差异

由此可见，美国标准体系呈现出一种“由下至上”的形态。与其他国家相比，美国国家标准体系的特点在于权利高度分散，具体体现在重视私营机构解决方案，高度信任私营机构在合格评定活动中的监督及非监督功能。这种制度为标准使用者及利益相关者提供了更多的话语权与更强的权威性，同时，也依赖于强大的司法体制、品牌认可、公共媒体以及共同的社会责任，是典型的基础制度支撑上层制度的构架。

中美两国对标准化都是重视的，标准化在国家建设与经济发展等方面都有至关重要的作用。美国在标准化活动中表现的“由下至上”的特点与我国有很大的不同。在标准化活动中，美国提倡由市场掌握主动权，在民间机构制定标准的基础上，遵循自愿性以及协商一致的原则，强化政府的参与。而我国在标准化活动中，政府处在一个相对主导的位置，改革开放后，民间机构逐渐受邀参与标准制定，基本还是处于“自上而下”的体制中。

这种差异主要来源于国家体制以及标准体系发展路线的差别。美国是联邦制资本主义国家，而我国是民主集中制社会主义国家，因此，在国家制度方面，中美存在的差异导致了2个国家在各方面政策包括标准化制度上存在的不同；另外，美国的标准体系制度发展时间较长，是在其他各项法规制度的支撑下，在战时应运而生的体系制度，并经过长时间的发展和完善，形成了现在适合美国国情的体系制度。而我国标准体系是在为解决社会经济发展、对外贸易等需求的情况下建立的，具有很强的针对性和实用性。

自建国至今，我国已经基本建立了较为健全的、符合我国国情的标准体系，但不可否认的是，现行体系仍有不断完善的潜力。目前，最突出的问题即我国标准化体系与以欧美、日本的发达国家为主导的国际标准体系存在诸多矛盾，如制定采用原则、流程、执行和管理等方面。我国标准体系如何在确保科学合理地服务于我国人民的基础上，适应全球标准体系是值得不断探索的课题。

3 标准化管理结构

3.1 美国

美国的标准体制为非政府体制，但是由于政府的加入，能够更加科学地制定并使用该标准体制。该标准体系的制定引入了“市场驱动、民间主导”理念，要求市场在进行标准化活动时，必须充分掌握主导权，并严格秉持协商一致及自愿性原则，由美国民间机构作为标准建议、起草、投票、发行整个制定过程的主导。同时，这一过程也需要政府的积极参与，主动与民间机构相关成员以平等的姿态协商，充分体现了政府的行政权力。在民间机构的基础上，政府的参与对制定标准具有强化作用，能够充分体现标准制定机制“自下而上”的特点，美国这种标准化理念，是由自由市场经济体制下“大市场、小政府”的经济发展理念衍生出来的。美国联邦政府于1997年颁布了NTTAA《国家技术转让与进步条例（公法104-113）》，该法律条例规定：联邦机构都应采用由自愿性协调一致标准组织制定的标准代替政府唯一性标准。该条例还指出：在没有合适的标准适合该组织的时候，“联邦政府部门的员工应参与自愿协调一致标准制定组织（SDO）的活动，以便这些标准制定组织完全了解联邦政府对标准的需求以及政府的作用，并在其最终的标准文本中考虑这些政府的需求和政府的作用”。并且，赋予美国国家标准技术研究院（NIST）协调联邦机构标准政策的权利。该条例建立了协调机制，完善了管理机构，通过将自愿标准纳入政府标准和技术法规的方式，保证了其标准的有效性。

通过ANSI（美国国家标准学会），美国政府系统和民间系统相互配合，私人部门与公共部门共同制定标准，起到了连接各系统之间的桥梁作用。在2004年制定的HR1086《标准发展组织促进法》的公法108-237中定义标准制定组织（SDOs）为：计划、发展、建立或协调自愿协商一致标准的组织，其使用的制定标准的程序符合开放、利益平衡及一致性特点，且满足正当程序的基本要求。

美国标准制定的整个过程都具有严格的制定流程，首先，需要由工作组完成标准的起草工作，并将其送交至分技术委员会（SC），由SC进行第一次投票表决，通过后送至主技术委员会（TC）进行第二次投票表决（此次投票表决比第一次投票表决的范围大），表决通过后将标准提交至标准化技术委员会进行审议，通过后方可正式发行。其中，SC和TC在投票过程中，一旦存在反对票，整个投票程序都要停止，直到消除反对票。

政府机构可以用表1中的6种方式对已经制定的标准进行采用。

3.2 中国

在中国，标准化活动属于政府行为，由政府主导，行政部门负责流程的推进，主要采用的手段为专家商定和行政宣传。同时，我国民间机构也逐渐加入标准的制定过程中，但多数都由政府及相关部门相邀而来，无法实现自由、公开参与。为了更好地适应社会主义市场经济的发展需求，我国于2000年提出了新的标准制定理念，即“政府引导、企业主体、市场导向”，鼓励企业积极参与，但仍然呈现出“自上而下”的标准制定机制的整体特征。

表1 美国国家标准采用方式

4 标准化制定程序

4.1 美国

美国国家标准体系的构成主要分为3个部分。即美国国家标准学会ANSI、ANSI认可的标准制定组织SDOs和美国国家标准技术研究院NIST，ANSI不负责起草标准，由其认可的标准制定组织SDOs，或自愿交由ANSI审核的组织制定。总体来说，美国国家标准是由美国国家标准学会ANSI批准，由其认可的标准制定组织SDOs具体修订后开始运作的标准体系。ANSI所认可的标准制定组织制定出的相关标准，各个不同的组织、机构、政府部门都可以从中选择适合该组织机构的标准并予以使用，而不是采用“一刀切”的方式将标准强加于所有的组织机构。美国执行标准理事会（Ex SC）主要负责制定、维护与美国国家标准相关的规范和程序。每5年要对已发布的ANSI标准复审一次，被审核的标准制定机构需要对审核付费。

编制ANSI标准可以采用以下3种方式进行：（1）投票调查法。即相关单位负责标准的拟定草案，由专业团体或专家投票，随后将结果上报至ANSI设立的标准评审会审议批准。（2）委员会法。由ANSI技术委员会及其他机构委员会派代表拟订标准草案，并由全体委员投票表决，标准评审会最后对标准草案进行审核，批准后方可发行。（3）可以从各个协会或专业学会中选取较为成熟且具有重大意义的相关标准，由ANSI技术委员会进行审核，将其提升至国家标准（ANSI），并在保有原专业标准代号的同时，冠以ANSI标准代号和分类号。比如，美国机械工程师协会（ASME）的关于钢管的标准代号为ANSI/ASMEB36.10M—2015。

4.2 中国

中国国家标准制定程序被划分为预阶段、立项阶段、起草阶段、征求意见阶段、审查阶段、批准阶段、出版阶段、复审阶段及废止阶段九个阶段。对于以下2种情况，可以采取快速程序来制定国家标准。（1）中国其他级别标准的转化项目或修订现有国家标准的项目，可以省略起草阶段和征求意见阶段，直接由立项阶段进入审查阶段；（2）对于等同采用、等效采用国际标准或国外先进标准的制定和修改的项目，可以省略起草阶段，直接从立项阶段进入征求意见阶段[1]。

4.3 差异

在中国，制定行业或国家标准时，需要严格按照建议、立项、起草、表决、审批和发行的流程进行制定。而在安排制定过程中，制定、审批和发行的3个环节的管理和运行是分别进行的，且在实际运行过程中，标准化技术委员会缺乏足够的代表性，难以充分将整个行业技术思想和建议融入标准的具体项目条款中，需要提升标准的覆盖面及市场适应性。对于美国，为了确保公众利益不受影响，通常在制定标准时严格履行协会的公开、公平、一致等保护程序，确保所有被影响和感兴趣的公民都有机会参与标准的制定。美国国家标准程序的制定充分参考了公众的意见和建议，并参考和回应了公众批评家及团体投票成员的意见。若任何参与者认为ANSI标准制定过程中没有严格根据正当程序和原则进行时，可以通过上诉获得相应权利。

5 与W TO/TBT衔接差异

WTO/TBT的国际标准发展原则是透明、开放、公平一致、有效性、连贯性、发展性。ANSI认可/批准标准的基本要求：公开、透明、协商一致、正当的程序、公平。

5.1 美国

美国参与主导了包括WTO/TBT在内的各大国际贸易规则的制定，使其将本国现有的法规标准体系的原则和运作方式等融入WTO/TBT的相关要求，保证美国在国际贸易中能占据有利地位。美国具有完善的标准体系，最上层是标准法规，作为美国标准提起的长期指导，规定了各行各业标准制定的基本原则；之后是对应的具体标准，根据科学技术的进步快速更新。美国的这套体系现有的WTO/TBT体系高度统一，美国通过ANSI作为应对WTO/TBT的总指挥，由于这种法律法规、标准体系的相通性，ANSI能对TBT协议的各类标准灵活应对。在通过询问窗口NCSCI得到通知之后，ANSI能迅速协助标准制定方对标准进行调整。

在环境方面，排污许可证制度的核心内容之一便是排放标准的确定。排放标准也不例外地内嵌于美国整个标准体系中。目前，由于环境不能直接作为贸易商品流入国际市场，因此，环境标准主要通过“绿色技术壁垒”体现，相对排污许可的排放限制并未直接体现出来。

5.2 中国

我国加入世界贸易组织后，技术性贸易壁垒对我国国际贸易的发展形成了很大阻力。首先，我国的法律法规体系与其要求差别巨大，技术法规和技术标准的概念从根本上便有差异。我国的技术法规和技术标准均具有强制性，而WTO/TBT则更重视法规的强制性，在具体标准的选择上具有自愿性，致使我国必须从各个角度进行解释和调整，以适应国际协议。近年来，我国的管理思路也在逐步向国际靠拢，采用完善法规体系作为指导，再利用标准体系具体管控。以排污许可证制度来说，我国的排污许可标准限值采用现有环境管理领域的统一一套标准，这种管理思路无疑也是借鉴了美国的由上之下的方式。

5.3 差别

从历史来讲，美国作为WTO/TBT的制定方之一，必然想利于本国贸易的、契合本国标准体系的方向编制，因此，二者必然是高度契合的。对于后来者的我国，需要在保全我国标准体系符合国情的特色，并尽量适应国际体系。同时，在我国贸易飞速发展的今天，我国能争取到更在标准制定上的话语权，使其向有利我国方向发展。考虑我国排污许可证制度学习美国框架，也必然为将来与WTO/TBT的衔接上提供更好的桥梁。

6 结语

目前，上海市按照国家推动排污许可制改革相关步骤，稳步推动许可证制度，已然在制度建设、技术体系支撑等方面开展了一系列的工作。当前，法规制度体系建设、技术支撑体系建设已初具规模，今后的工作重点正逐步从顶层设计延伸到规范许可证核发和落实按证排污，同时根据制度的实施效果，相应法律法规也在不断调整完善。