依法治国进程中高校学生工作的法制化问题

杨林 李建民 曹亮

摘    要： 实现高校学生工作法制化，是贯彻依法治国方略的必然要求，是高等教育改革发展的应有之义，是适应教育新形势的现实选择。推进高校学生工作法制化，要从法治角度重新审视学校与学生的关系、现有制度基础和行政行为，找准薄弱点和着力点，从外部环境、制度建设、依法行政、法治与德治相结合等方面，大力推进高校学生工作的法制化进程。

关键词： 依法治国    高校学生工作    法制化

在党和国家全面推进依法治国的背景下，如何推进依法治校已经成为高等教育必须面对的一个问题。特别是高校学生工作直接关系到学生的切身利益和成长成才，如何正确认识学生工作法治化的重要意义，如何从法治角度审视存在的问题，采取什么样的措施推进高校学生工作的法治化都是需要解决的问题。

一、推进高校学生工作法治化的必要性和重要性

（一）贯彻依法治国方略的必然要求。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署，提出了构建中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。高等学校贯彻落实四中全会精神，就要将法治精神落实到高等教育综合改进中，全面推进依法办学、依法治教、依法治校，实现教育治理体系和治理能力的现代化。学生工作是学校管理工作的重要组成部分，实现依法治校就要全面推进学生工作法治化，使学生教育、管理、服务工作在法治轨道上规范、科学、有序地进行。

（二）高等教育改革发展的应有之义。在经历了外延急剧扩张之后，当下高等教育发展重点已从外延发展向注重内涵建设转变。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》要求“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责”。“保障学生的受教育权，对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正原则。健全符合法治原则的教育救济制度”。由此可见，建立现代大学制度、实施依法治校、保障学生权益是高校内涵建设的重要内容。因此，推进学生工作的法治化，是高等学校强化内涵建设，建设高水大学的应有之义。

（三）适应教育新形势的现实选择。随着经济社会的发展，高校面临的教育形势有了新的特点。当下大学生群体自我意识更强、个性更加明显、需求更加多样，而且法律意识、维权意识更强。高等教育收费制度改革、高校后勤社会化改革等，使高校与学生之间存在一些利益关系。当利益受到侵犯时，现代大学生不会选择沉默，而是或者通过法律途径获得权利救济，或者通过各种方式自我救济。处于矛盾纠纷第一线的学生工作必然要推进法治化建设，通过法治化明确学校与学生的权利义务，规范高校管理行为，最大限度地避免侵犯学生的利益，维护教育活动正常开展。

二、一些高校在学生工作法治化方面存在的问题

（一）对高校与大学生的法律关系认识不到位。随着经济社会的发展和高等教育的改革，高校与大学生的法律关系发生深刻的变化，由原来计划经济时期单纯的行政关系转变为行政关系与民事关系重叠交织的双重关系。高校作为国家授权向社会公众提供公共教育的事业单位，对接受公共教育的大学生拥有行政管理权，双方属于行政关系。大学生自愿付费接受高等教育，购买高等学校提供的服务，双方属于平等的民事关系。因此，从行政关系看，高校拥有对学生的管理权，学生有服从管理的义务;从民事角度看，高校有提供教育服务的义务，学生有享受教育服务的权利。我国现有学生工作管理体系存在延续计划经济管理模式，对双方关系认识不到位，过于注重对学生的行政管理，忽视应该为学生提供服务的义务，轻视对学生合法权益的保护等问题。

（二）法治制度基础不健全。规范、完善的制度体系是学生工作依法治理的基础，这里所谓的“法”既包括国家法律法规，又包括学校的规章制度。我国学生工作在制度基础方面存在以下问题：一是制度建设存在真空区域。目前，我国已经制定《宪法》《教育法》《高等教育法》《高等学校学生行为准则》《高等学校学生管理规定》《学生伤害事故处理办法》等法律法规，为高校学生工作提供了法律准绳。但是，这些法律法规因为表述的模糊和概念的宽泛等，如“性质恶劣”“情节严重”“后果严重”等模糊语言，如何界定、如何量裁，落实到具体工作中还须根据学校情况制定相应的校规校纪作为补充，而一些高校只是照搬照抄，并没有细化和补充，在一些问题上存在一事一议的现象，如同样是考试作弊处理结果可能不一样，明显不符合法治化的要求。二是内容违反上位法。有的高校学生管理规章制度有的是根据现实需求制定，但是在内容上与上位法相矛盾或冲突，这样从法律上讲不具有合法性，在发生法律纠纷时，不能作为法律依据来使用。如一些学校规定学生有考试作弊、未交学费等现象，不给学生颁发学位证书，这样做明显侵犯了宪法赋予公民的受教育权，属于违法行为。三是制定程序时较为随意。有的高校一些涉及学生核心利益的规章制度，在没有经过论证、调研和征求意见等民主程序的情况下，就简单地以学校官方的名义执行，或者有的高校直接未对规章制度的制定做程序上的要求。这样缺少民主程序的规章制度，容易产生侵犯学生权益的问题，容易引起学生的不满。

（三）行政行為存在违法现象。从法治化的角度审视学生工作，会发现在依法行政方面存在一些问题：一是有法不依的现象依然存在。在学生事务管理中，在有国家法律法规或学校规章制度明文规定的情况下，依然存在以个人意愿代替学校的规章制度，以人治代替法治等现象。二是不注重工作程序。缺乏正当程序规范，特别是学生违纪事件的处理中，程序意识不强，经常出现在国家法律法规对处分步骤有明显规定的情况下，认为事实清晰、决策无误就忽略应有的办事程序，导致侵害学生的知情权、参与权和申诉权，从主动变为被动。三是忽视学生民主参与管理的权利。习惯单向的管理，没有意识到学生既是管理的对象，又是参与管理的主体。没有给学生提供足够的表达利益诉求、参与校园管理的途径和渠道，没有在涉及学生切身利益的事务上给予学生足够的话语权。

三、推进学生工作法治化的对策

（一）开展法治宣传教育，增强师生法治观念。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。要推进学生工作法治化，必须增强广大师生的法治观念，营造守法光荣、违法可耻的良好氛围。要深入开展法治宣传教育，维护法律权威，引导广大师生懂法、用法、靠法，主动利用法律手段维护自己的权益。要将法律知识的学习纳入学生工作干部的培养培训，通过法律讲座、座谈研讨、个人自学等方式，强化他们的法律意识，提高法律素质，全面提高依法行政的水平。要通过提高法律基础课程的教学实效，开展法律主题教育活动，强化学生的法律意识，自觉遵守法律法规。要用法律的眼光正确看待学校与学生的关系，明确各自享有的权利和义务，树立正确的权利义务观。明确权利和义务是相互依存的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利，不能做权利的争取者、义务的逃避者。

（二）健全完善制度体系，始终坚持立法先行。法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进高校学生工作法治化，要从学校学生工作实际出发，健全完善学生教育管理服务相关制度体系，坚持立改废释并举，增强制度体系的系统性、針对性、有效性。一是要加强重点领域制度建设。在国家法律法规的框架下，针对有现实需求尚未制定规章制度的领域、国家法律法规表述模糊不能适用于实际操作的领域、关系到学生重大利益的领域，加强制度建设，消除制度真空区，让各项工作做到有法可依。二是废除修订相关制度。在认真学习国家法律法规的基础上，梳理现有的规章制度，对违背上位法规定精神、不适合学校章程和改革发展实际、不符合保障学生权益需求的规章制度，视情况予以修订或废除。三是规范建章立制程序。健全制度制定机制，完善调研、论证、征求意见等程序，特别是制定涉及学生利益的规章制度时，充分保障学生的参与权，广泛征求学生的意见建议，确保建章立制的规范、民主。

（三）切实做到依法行政，保障学生的民主权利。法律的生命力在于实施，法律的权威在于实施。实现学生工作的法治化最终要落实到依法行政，依法实施对学生的教育、管理、服务行为。一是做到有法必依。在学校有明确的规章制度时，必须按照规定开展工作，坚决杜绝有法不依、以人治代替法治的行为。在学校虽有规定但需要根据实际情况进行具体裁定时，如确定学生违纪级别等情况，要根据立法原则和立法意图，坚持育人的目的，适度量裁。二是坚持程序正义。在学生工作中坚持正当程序原则是实现依法行政的可靠保障，在做出影响学生利益的行政管理行为时，必须严格执行工作程序，坚持程序正义，保障学生的事前知情权、事中参与权、事后申诉权等权利。通过程序保证行政行为规范运行，保障学生得到有效的权利救济。三是加强民主管理与监督。民主管理与监督是确保依法行政的有效途径，发挥学生作为管理主体的作用，让学生参与民主管理与监督。在适宜民主管理的学生事务中，采取通过民主决策的方式，让学生自主管理、自主决策。在不适宜民主管理的学生事务中，通过吸纳学生代表、政务公开等方式，让学生的意见得到充分的表达，同时起到监督的作用。

（四）善于运用契约关系，作为法律法规的补充。高校学生工作在涉及与学生存在民事关系的工作中，很多时候不能以法律法规的形式制定规范。如关于学生校外住宿的问题，让一些高校处于两难境地。在普遍后勤社会化的情况下，上级法律法规并没有明确规定学生不允许外出住宿，高校强制学生在校住宿涉及强买强卖的问题。如果允许外出住宿，一旦出现安全问题，学生家长又会追究学校的责任。在类似的双方处于民事关系的领域，高校学生工作可以根据预定优先的原则，在民事活动开展之前，在双方平等协商的情况下，自愿签订协议或合同，规定双方的权利和义务。一旦合同双方出现违约行为，就可以根据合同规定进行处理，防止陷入纠纷之中。学生校外住宿可以签订校外住宿合同，学校不承担安全责任。契约的签订要建立在双方充分沟通的基础上，充分听取对方意见形成共识。这样能够让契约关系成为一种“法”、一种规范，成为法律法规的有效补充。要注意防止出现高校利用行政管理权，强迫学生签订契约的现象。契约一旦签订，高校不得单方面变更契约内容。如确实根据实际情况需要更改的，要在充分征求学生意见的基础上，双方公平协商进行，保障学生的知情权和发言权。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm， 2014-10-28.

[2]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）.http：//news.xinhuanet.com/edu/2010-07/29/c_12389320_2.htm， 2010-07-29.

[3]朱伟光.大学生管理法治化问题初探[J].法治与社会，2010（5）.

[4]张建栋.高等学校学生管理法治化研究[D].上海：华东政法大学，2013.

基金项目：此论文为2015年度教育部人文社会科学专任项目（高校思想政治工作）“依法治校进程中的高校校园危机管理研究”（15JDSZ2029）和2015年度山东省社会科学规划（高校思想政治教育研究专项）“全面依法治国背景下的大学生教育管理服务中的法律问题研究”（15CSZJ01）研究成果。