海绵城市PPP项目面临的机遇和挑战

邵秋虎 袁竞峰 郑传军

摘要：城市雨洪灾害和水污染管理现在已经成为制约我国城市发展的关键问题之一。“海绵城市”理论的提出正是基于我国目前的城市水生态危机。海绵城市建设投资巨大，对地方政府来说，PPP模式无疑是最好的选择。目前，大多数试点城市已采用PPP模式进行海绵城市建设工作。在国内外关于海绵城市工程项目研究的基础上，结合海绵城市PPP项目的特征，分析海绵城市PPP项目面临的机遇與挑战，为海绵城市PPP项目的有效实施提供了基础。

关键词：海绵城市;PPP;社会资本;政府采购

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）01-0023-26 收稿日期：2019-09-26

海绵城市建设是“稳增长、调结构、促改革、惠民生”的重要内容。海绵城市建设是落实生态文明建设的重要举措，是城市治理创新的必然要求，也是建筑业转型设升级的强有力支撑。通过海绵城市建设，保护城市原有的河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等生态敏感区，结合绿色建筑、低影响开发建设（LID）以及绿色基础设施建设（GI），充分利用自然地形地貌，调节雨水径流，充分利用天然植被、土壤、微生物净化水质，最大限度地减少城市开发建设行为对原有生态环境造成的破坏。海绵城市建设是城镇化绿色发展的重要方式。可以保证城市生态空间，涵养水源、净化水质，调节城市小气候，减少城市热岛效应;同时，也为生物特别是水生动植物提供栖息地，恢复城市生物多样性，营造生态、优美的景观环境。同时，海绵城市建设对中国跨越中等收入陷阱具有重要的支撑作用。 “十三五”期间将是中国经济突破中等收入陷阱的关键时期，成败与否，很大程度上取决于经济结构转型升级。纵观发达国家走过的历程，起初也是先污染后治理，之后从绿色发展中寻求产业和技术升级，实现新的一轮经济发展。绿色城镇化发展同样在中国经济建设中占有着举足轻重的地位，海绵城市建设作为未来一段时期中国城镇化走绿色发展道路的重要举措，必将助力中国跨越中等收入陷阱。

据测算，海绵城市的单位建设成本约为1.5亿-1.9亿元/平方公里，按照“十三五”规划，到2020年我国相应建设总投资规模将达到两万亿元。2016年2月，国家发展改革委与住建部联合发布的《城市适应气候变化行动方案》中提出，希望到2020年，建成30个适应气候变化的试点城市，其中主要措施就包括了推进海绵城市建设。此次试点城市数量较2015年海绵城市试点数量（16个）增加近一倍，预计涉及投资额不低于2000亿元。海绵城市”内涵外延并不是孤立的，包括规划设计，投资建设运营、维护，智慧“海绵”和相关产业化等具体内容，被称之为“全产业链”。

目前，国内海绵城市建设主要采取PPP模式，但具体如何运作，因受地方债务政策限制，很多地方至今很难落地。不过采用金融创新方式，如通过基金等组合模式有望解决这一问题。从2014年末开始，PPP模式逐步推广，很多环保公司手中订单快速增长，PPP 项目计划投资量超过8万亿元，同时中央部门和地方政府正加大对PPP项目的支持力度，如专门基金支持、奖补政策、融资支持、示范引导。自此，积极推广PPP模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，吸引社会资本建设、运营海绵城市建设项目，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的投融资体制机制将是解决海绵城市建设过程中资金问题的主要选择。由于海绵城市的投资额巨大，单靠政府投资对政府压力太大，中央补贴也能有助于打开行业兴起的开端。中央财政对“海绵城市”建设试点给予为期3年的资金补助，补助分3档，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按补助基数奖励10%。目前，海绵城市正在各地如火如荼地展开。需注意“规模踩踏效应”相关概念的火热，直接导致环保上市公司在PPP 模式下所取得的订单越来越多，尤其是在“海绵城市”和黑臭水体治理方面。据广发证券统计，2015年至今环保板块已完成再融资284亿元，未完成的再融资规模266亿元。其中，民营企业多以PPP项目作为募投项目，而国有环保公司则更多选择资产注入方式。同时，诸如长三角、珠三角、京津冀等经济发达区域依旧是相关产业类型公司抢占的重点区域。另一方面，并购项目、小城市项目乃至村镇项目也受到行业政策、宏观经济、PPP模式等因素的影响，成为项目拓展的又一重要方向，整个行业的竞争正向多元化发展。但是采用PPP模式也会有风险，各试点城市要想成功运用PPP 模式吸引资金，需要注意以下三个方面的问题。

一是理清PPP模式概念。PPP模式是一种管理模式，而不是一种融资模式，不要把它的主要目的想成是融资，也不要把它的作用夸大，但这些方面也是目前很多地方政府常容易犯错的地方。在PPP模式中，如果政府想的是融资，降低自身财政风险，而私人组织则想的是利益最大化，双方在合作中就会因目标的不一致而产生冲突。虽然目前对于试点城市来说，资金短缺是摆在他们面前的首要难题，但也不可操之过急、盲目地选择合作对象。在双方合作中，政府要注意处理好与市场主体之间的关系，双方应考虑整体风险的最小化和整体利益的最大化。

二是合规采用政府采购。海绵城市的建设无疑会带动新一轮的城市建设热潮，增加公共产品的供给。由于财政资金的投入，城市中的许多材料、货物的采购很有可能通过政府采购来完成。2014年11月，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，规范了PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。同年年底，财政部出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，全面规范PPP项目政府采购行为。在此基础上，如何进一步发挥政府采购的职能作用、提高财政资金的使用效益，就显得尤为重要。

三是监管与激励同在。与发达国家相比，我国的PPP模式还处于发展初期，各项规章制度还很不完善。虽然PPP模式在我国拥有很大发展空间，但其通常具有投资大、时间长、风险高、合同结构相对复杂等特征，存在政府信用风险、法律法规风险、资金风险、项目管理风险等。所以，在海绵城市建设这个问题上，必须加强对PPP项目的监管，通过必要的财政约束，控制PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。这样既可以加强公众对于PPP项目的监管，提升公众对于海绵城市建设的热情，也可以完善我国的PPP制度，降低风险。此外，还需要出台一定的激励措施。过度的监管可能会降低社会组织参与的热情，为确保项目的成功，可以考虑提供最低收入保障或提供适度补助等，从而调动私人组织参与投标的积极性。