农村养老保险制度变迁研究

熊柯

[提要] 我国的农村养老保险经历30多年的制度变迁，留下许多宝贵的实践经验。十八届三中全会后，国务院决定在全国范围内建立统一的城乡居民养老保险制度。为了更好地贯彻政策，本文回顾农村养老保险制度变迁历程，利用诺斯的制度变迁理论，分析制度变迁的机制，希望从中提炼出有用的经验。

关键词：制度变迁;养老保险;路径依赖

中图分类号：C979 文献标识码：A

收录日期：2019年11月20日

一、引言

回顾农村养老保险的发展历程，我国在20世纪80年代就已经初步建立了农村养老保险的制度方案，但是由于种种因素，这一制度并没有大力发展下去，到20世纪末出现了大量退保现象。2009年《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》的出台，意味着新型农村社会养老保险开始实施，破除了老农保停滞不前的局面。2014年2月国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新型农村养老保险制度和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

农村养老保险经历了多年的制度变迁过程，在不同的历史时期，它承担了不同的任务，为农村居民解决了养老问题。如今我们回顾农村养老保险的制度变迁过程，从中分析制度变迁的机理，有利于为改善农村养老保险总结经验。解决好农村居民的养老问题，有利于为农业的发展奠定稳定的社会基础，促进社会主义新农村的建设。在新时期，我们为了统筹城乡发展，促进农村和城市的公共服务均等化，实现公平正义的价值追求，应该提高中国农村养老保险水平，完善制度建设。

二、文献综述

（一）理论基础。新制度经济学认为，制度变迁是制度的替代、转换与变革的过程，也可理解为对原有制度进行帕累托改进，还可理解为人与人之间的交易活动的制度结构的改善过程。《制度、制度变迁与经济绩效》是由诺斯所著的阐述制度与制度变迁理论的著作，该书指出：制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系地约束。制度通过其对交换与生产成本的影响来影响经济绩效。当制度的供求出现不均衡，预期的收益会大于成本时，制度就具备了发生变迁的动力，制度变迁有诱致性变迁和强制性变迁这两种基本的变迁方式。

（二）文献回顾。孟芳、葛笑如（2008）认为随着经济和社会的发展，农村地区的家庭规模趋于缩小化，劳动力人口向城市流动，消费模式也不再是单一的自给自足，所以老年人口的社会保障需要根据这一现实情况的变化而做出改变，因此推动了建立统一城乡的新型农村社会养老保险制度。柴瑞娟等（2005）认为，日益社会化的政府职能在农村养老保险的制度变迁过程中发挥了重要的作用，农村社会保障体系作为一种公共产品和公共服务，建立并完善它，是政府发挥社会职责的体现。冯兰（2013）对新农保供给行为进行了成本和收益的分析，她认为当攻击行为的边际成本等于边际收益时，该政策会收获经济社会效益的最大化。常亮（2016）认为养老价值观是福利文化中最有民族性和代表性的组成部分，它源自一个国家特有的历史文化背景，是一国养老保障制度形成的文化基础和不同于别国的重要影响因素。以往对农村养老保险的研究运用到了公共产品理论、制度变迁理论、公共财政理论等等，但是目前对其变迁的动因还有研究的空间，所以本文運用制度变迁理论分析农村社会保险的变迁历程，希望为这一研究做出贡献。

三、农村养老保险制度变迁历程

（一）老农村养老保险阶段。我国自从改革开放以来，社会经济各方面的工作逐渐恢复蓬勃生机的状态，农村经济和乡镇企业的兴起，提高了地方的财政收入和农民的个人收入，为农村社会保险的开展提供了经济基础。农村居民原本依靠家庭养老的方式，在老龄化程度加深以及农村青壮年人口向城市流动的时期，变得不合时宜，所以农村居民对养老保险的需求越来越高。因此，我国政府开始对农村养老保险进行探索工作，总的来说这一时期的老农保经历了探索、试点及推广、停滞这三个阶段。

1986年，民政部在江苏沙洲召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，会议决定根据我国农村的实际情况因地制宜地开展农村社会保障工作。我国挑选了一批经济状况较好的农村进行农村养老保险的试点，并对试点地区跟踪分析，挑选其中的成功案例进行经验推广。1991年，国务院颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，指出以县为基本单位开展农村养老保险，并对参保对象、筹资方式、基金管理方面做出了规定，第二年一月一日起，老农保在全国范围内施行。在1992年到1998年期间，农村养老保险工作得到迅速开展，但是这一时期内，由于农民个人缴费压力太大、基金管理不严等问题的出现，参保人数大幅下降，还有大量农民退保，整个制度陷入困境，难以开展正常工作，农村养老保险的发展陷入停滞，停止接受新业务，对符合条件的参保人员采取购买商业保险的方式过渡。

（二）新型农村养老保险阶段。随着经济和社会的发展，农村地区人口结构出现老龄化扩大的变化，农村养老问题日益严峻，过去停滞不前的老农保以及少量的商业保险无法给农村老人覆盖范围广、保障力度大的养老保险，因此农村养老保险该如何解决受到了社会各界的广泛关注，农村居民对此也是有着强烈的需求。党的十七大提出“推进基本公共服务均等化”，这给予了新型农村养老保险很大的政治支持。2006年，《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》提出“探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村养老保险制度”，2009年国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村养老保险的试点工作就此展开。

相较于老农保，新型农村养老保险覆盖范围更广、政府的补贴力度更大、组织管理更体现政府的主体性、缩小城乡差异。在覆盖范围上，老农保的参保对象是“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”，而新农保的参保对象是全体农村居民，此外新农保将进城务工的农民工也纳入到参保对象中去了。在筹资方式上，新农保依旧采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式，但是政府补贴力度更大，新农保是基础养老金与个人账户养老金相结合，其中个人养老金部分的筹资来源主要是个人缴费、集体补助和政府补贴，基础养老金是待遇发放时政府直接提供的基金。在组织管理上，新农保吸取老农保的教训，政府更加注重科学管理运营新农保基金，积极开展新农保的政策制定、组织管理和监督服务，促进新农保的可持续发展。在待遇发放上，新农保秉承着基本保障农村居民生活的原则，为农村居民发放待遇，相较老农保时期缩小城乡之间的差距。

（三）城乡居民养老保险阶段。长期以来，我国的经济结构都处于城乡二元分割的状态，经济基础决定上层建筑，我国的社会保障体系也有着城乡差异。在城镇中，机关事业单位的员工和有着稳定工作的企业员工都有稳定的养老保险，覆盖面广，且给付待遇基本能够支持日常生活，然而在农村，农村居民的养老保险待遇与城镇居民相比，存在着较大差异，这样的不公平现象有违社会保障的追求，所以建立统一的城乡居民养老保险制度，使全体人民平等享有社会保障待遇，成为了农村养老保险制度的目标。

2014年，国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，对新型农村养老保险与城镇居民养老保险的合并工作进行了指导。在并轨基础上，新农保与城居保有着一定的共性，它们的参保流程、待遇支付结构上是相同的，新农保和城居保都是在当地的社保中心办理参保，都是基础养老金与个人账户养老金相结合。但是在缴费档次、保障水平、领取条件、管理经办上存在差异，这也是需要统一的地方，以实现社会公平。在缴费档次上，城乡居民养老保险统一了缴费档次，与新农保相比，缴费档次扩大了，农村居民可以按照自己的缴费能力选择合适的缴费档次，与城镇居民有着一样的选择空间。在保障水平上，城乡居民养老保险统一了政府补贴的力度，其中政府补贴力度与缴费档次挂钩，没有城乡差异，农村居民与城镇居民都按照缴费档次领取待遇，权利与义务上实现了对应的公平。在领取条件上，农村居民领取基础养老金不再需要以子女缴纳社会保险为条件，所有参保农村居民都可以领取基础养老金。在管理经办上，统一之前，新农保和城居保是在两条工作流程上办理的，在行政成本上有所重复;统一之后，农村居民和城镇居民的养老保险办理流程得到统一，行政成本得到节约。

四、农村养老保险制度变迁机理分析

（一）制度变迁模型。诺斯认为，从制度变迁的主体和诱因来看，制度变迁方式分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁，从制度变迁的速度来看，分为激进式制度变迁和渐进式制度变迁。从发展历程来看，农村养老保险制度改革是自上而下发生的，每一次的政策变动，都是以中央政府颁布某个纲领性文件或者提供法律支持为起点，然后在地方贯彻落实政策。从制度变迁的时间跨度看，农村养老保险制度经历了提出改革意见、起草纲领性文件、在若干城市进行试点、在全国范围内推广实施的阶段，有若干年的时间让政策落地。所以，农村养老保险的制度变迁模型是强制性和渐进式相结合。

这样的制度变迁模型有以下几个特点：第一，推动力度大。农村养老保险制度的变迁是以政府为主体的变迁。中央政府通过颁布纲领性的文件、政策、法律命令各级政府落实政策，给予了制度变迁强有力的政治和法律支持。第二，出台效率高。为了尽快满足农村居民对养老保险制度的需求，我国政府用颁布政策的方式建立了农村居民养老保险制度，这与诱致性制度变迁相比，节约了许多探索的时间，与初级行动团体自发进行制度创新相比，节约了组织成本、实施成本，具有较大的规模经济。第三，对旧制度的更替作用大。以新农保的实施为例，由于新制度与当时的社会经济环境相适应，克服了老农保的缺陷，比老农保有更多优势，所以它的推广实施是迅速的，获得了当时的一致好评和广泛接受，完全替代了老农保的制度。

（二）制度變迁的原因

1、制度供求非均衡。农村养老保险制度变迁是对制度需求的回应，改变制度供给不足的现状。农村养老保险的诞生以及新农保与城居保的并轨，是呼应了当时社会经济条件下农村居民对养老保险制度的需求。改革开放之后，农村经济和城镇经济逐渐恢复生机，大量农村人口向城市流动，青壮年的离开使得乡村出现了许多空巢老人，农村的养老方式不能仅仅依靠土地养老和家庭养老，而是需要稳定的制度性养老保险。为了呼应这样的需求，解决好农村的养老问题，我国政府建立了农村养老保险制度。20世纪城乡养老保险制度并轨，是呼应了老农保制度停滞不前亟须改变、城乡居民共享公平的养老保险待遇、公共服务均等化的需求。改革开放以来，国家的经济发展取得了巨大成果，农村居民为此做出了重要贡献，他们理应与城市居民共同分享社会收入的再分配成果。所以国家颁布了统一城乡居民养老保险的政策，在缴费标准、保障水平、领取条件、经办管理上进行并轨。

2、社会经济环境发生改变。农村养老保险制度的变迁，受到了经济条件、社会环境、政策追求的影响。20世纪80年代，我国的经济状况逐渐好转，随着家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展，农村居民的可支配收入大大提升，农村居民更加有实力进行养老储蓄，所以经济条件的改善奠定了农村养老保险诞生的经济基础。在社会观念上，随着社会的进步，农村居民接受了更多的养老观念，不仅仅局限于土地养老和养儿防老的观念，养老保险的稳定收益吸引了农村居民投保参保。此外，随着人口结构的变动，农村的青壮年人口下降，传统的家庭养老方式不足以支撑农村老年人的养老，所以对于政府支持的养老保险的需求必然上升。因此，社会环境的改变促使了政府建立农村养老保险制度。在政策追求上，统一城乡居民养老保险是追求公平共享理念的体现，是追求城乡基本公共服务均等化的体现，城乡居民的缴费档次、待遇水平、领取条件、经办管理获得了统一，缩小城乡差异，多缴多得，使得养老保险在权利与义务上是对等的，实现了相对公平。

3、追求利益极大化。正如戴维斯和诺斯所说：“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”农村养老保险制度作为一种特殊的公共产品，也是要进行成本-收益分析的。在政府的角度，农村养老保险的制度变迁花费的成本有：实施成本、转化成本，收益有：交易费用的减少、收入分配更加公平。实施成本上，制度变迁的实现需要政策研究、方案制定、政策宣传、人力培训的基础，这一实施过程中会花费行政和财政上的费用。在政策转变期，也需要转制成本，比如老农保转变为新农保的过渡期，就为暂时不能参加养老保险的农村居民购买商业保险，比如新农保转变为城乡居民养老保险时，政府为了改变农民的观念，需要花费一定费用去宣传。当制度变迁实现后，比如城乡居民养老保险并轨后，交易费用减少，原本两条线上经办的新农保和城镇居民养老保险并为一条线上经办，节约的行政成本，方便了居民办事，减少了交易费用。宏观来看，城乡居民养老保险统一有助于国民收入的公平再分配，缩小城乡差异，使农村居民同等享受改革开放成果。

（三）制度变迁的路径依赖性。农村养老保险制度的路径依赖性质体现在其变迁过程中需要经历两个机制：自我维系和自我强化。在自我维系机制中，我们可以发现，从老农保到新农保，新农保到城乡居民养老保险，制度的转变不是翻天覆地的，而是在原有基础上改进的，这就体现了制度的自我维系。农村养老保险保留了个人账户与基本养老保险相结合的结构，在这一基础上改进筹资方式、缴费标准、领取条件和经办管理。在自我强化机制中，每一次制度变迁，我们都采取先试点再推广的方式，落实政策的过程是先投入大量的初始资本，在小范围内试验，总结优点、吸取教训，形成全国性的指导方案，然后在全国范围内推广实施，强化在试点城市实施的制度，这样节约了实施成本、试错成本，具有规模效应。

五、总结

本文以诺斯的制度变迁理论为基础，结合中国农村社会养老保险制度的发展变迁过程进行分析，笔者发现农村养老保险的制度变迁模型是强制性与渐进式相结合，制度供求非均衡、社会经济状况发生改变、利益极大化的追求为农村养老保险制度的变迁提供了动力，在此过程中制度变迁的路径依赖性通过自我维系和自我强化机制得到了体现。总之，农村社会养老保险制度的建立和完善，对改善农民的老年生活具有重要意义，对实现老有所养、缩小城乡贫富差距、促进社会主义新农村建设的目标具有重要意义。回顾和分析农村养老保险的制度变迁历程，深刻理解其中的规律并且总结经验，有利于我们更好地贯彻落实现行政策，更好地为人民服务。

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