我国村镇规划发展路径选择

侯秀芳 闫钰 刘佳悦 刘威菡 向子琦 王栋

[提要] 村镇规划是村镇建设中最重要、最关键、最基础的工作，是我国村镇建设的龙头，也是体现村镇建设特色的重要环节之一。村镇规划建设应根据自然条件、生产力发展情况，因地制宜，因时制宜，量力而行，有计划、整体全面地把村镇规划好，建设好。本文主要阐述我国村镇规划发展原则以及发展路径。

关键词：村镇规划;生态化;可持续发展

基金项目：2019年河北省科技厅软科学研究专项课题：“乡村振兴战略下河北省县域村镇空间优化研究”（课题编号：19457607D）成果

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2019年11月11日

村镇的建设与规划是不断发展变化的，是任何力量也无法阻挡的，今天的村镇不完全是昨天的村镇，明天的村镇也将不完全是今天的村镇。一般说来，村镇规划应该根据乡村经济发展的总体形势，从乡镇总体规划入手，较为综合地进行村镇整体规划，统筹规划安排建设计划。逐步开展和提高广大村庄和集镇对外联系、为农村地区剩余劳动力提供尽可能多的就业机会。同时，逐步增加村镇对周围农村的服务项目和提高服务水平，使中心村镇成为乡镇范围内的生活、生产服务中心。

近几年来，我国村镇建设管理工作虽然取得了一定的成绩，但是由于村镇数量之多，分布范围之广，系统复杂，乡镇与乡镇、村庄与村庄之间发展不均衡，村镇规划建设工作仍然存在一些亟待解决的问题。目前，我国的人口总数达到了十四亿多，其中农村人口将近八亿，我国的村镇建设仍十分缓慢。村镇规划和建设管理已经恢复了二十多年，但村镇规划体系仍达不到村镇建设发展的基本要求，这也说明村镇规划发展理论体系与技术管理体系仍有待完善。例如，村镇规划编制缺乏完整性，大部分村镇都没有完整统一的规划，有的虽有完整且比较详细的规划，但却没有得到合理的实施或者实施不到位，导致现在有的村庄依然缺少相关基础设施，道路交通、排水、供电、供水管线等都不能满足民众需求。村镇规划涉及范围广泛，但在健全公共配套设施等方面涉及较少，导致在建设过程中缺乏指导性和操作性。村庄和城镇地区缺乏系统科学的城市系统规划。中心城镇以下的许多城镇没有建设重点，发展布局缺乏宏观调控措施。乡镇的规划系统是独立的，许多乡镇具有单一性，并被盲目模仿，工业结构、布局和建筑设计没有创造力，缺乏一定的特色。许多村庄和城镇不切实际地遵循城市发展规划方法来规划村庄，未考虑村庄和村民的实际需要，他们只关注外观美的房屋，未重视其内在的实际功能。

村镇规划是村镇建设中最重要、最关键、最基础的工作，是我国村镇建设的龙头，也是体现村镇建设特色的重要环节之一。村镇规划建设应根据自然条件、生产力发展情况，因地制宜，因时制宜，量力而行，有计划、整体全面地把村镇规划好，建设好。村镇规划从实际出发，从本地的地理优势、人文优势、物产优势、资源和传统特色等展开调查研究，取其精华，去其糟粕，扬长避短，继承传统，开拓新貌。规划起点要高，要有战略眼光，坚持向城市化、现代化方向发展迈进，要具有长远的发展规划，在交通等基础设施、分区布局、依势建造，生态保护、环境美化等方面留有充分的余地。坚持布局合理、功能齐全、交通方便、设施配套、居住舒适、环境优美、不同地区具有不同特色的标准，符合现代化村镇建设的各项要求。建设用地应该按照有关标准、有关规章制度、法规执行。有关部门严格控制，既满足生产生活需要，又应该保护耕地、节约土地。建设用地与基本农田保护区相协调、统一规划。坚持可持续发展，把生态环境建设与环境保护作为重点保护对象，并体现科教兴镇的战略，促进村镇的可持续发展。

一、村鎮规划发展原则

（一）有利于生产，方便生活，发展经济。随着经济建设活动的实施，各地乡镇企业蓬勃发展，广大农民生产积极性提高，我国农民生活水平也有了显著提高，农业经济比重较大，村镇规划要适应农业、林业、牧业、渔业生产发展的需要。农业生产活动的属性使其与外围土地之间的关系十分密切，农业生产向现代化迈进，并逐步稳定发展。

（二）合理规划，远近结合，以整治为主。由于村镇用地地域差异较大，若全国制定一个统一指标难度较大，但各地区应尽快制订出一套切合本地实际情况的体系，充分利用基础设施，避免大拆大建，减少浪费现象的形成。既要了解农村现状，又要考虑远景发展情况，当村镇存在有充足的发展用地时，把居住用地集中布置。使各类管线工程和道路工程的长度缩短，基础设施的工程量得到减少，从而节约村庄建设投资，减少花费。在空间上，使村镇各组成部分有密切的联系，在交通、能源消耗、时间消耗等方面都获得较好的效果。随着村镇现代化进程的加快，日益不断提高的村民生活水平，对要求的居住环境也越来越高，要给村镇的居住用地以及各项设施增建留有必要的发展余地，使未来村镇的规划与建设具有一定的可能性。在进行村镇规划同时，合理选址，避开灾害地区，应尽量绕过工程地质和水文地质不良的地段，避免危险情况的出现，以减少不必要的损失。对可能遭受危害的地段提出技术上可行、经济上合理的工程措施方案。若遇到特殊情况，例如地下水位较高的，则需采取提高道路标准高度或采取降低地下水位的措施。

（三）保护环境，防止污染，注意保护古建筑遗产。避免生态环境污染和环境破坏，确定对村镇选址、建筑规模设计、村镇规划、景观设计等时，要考虑其与周围自然环境关系，坚持绿色环保理念，防止生态环境、自然环境破坏。不应将城市的建筑形式和设计风格直接与古建筑相融，无论形式、尺度，还是环境空间等都很难融入到风景环境之中。充分利用旧有民居，加以改造，使其符合现代生活的要求。景区内的小镇，更应当进行保护性的改造，以反映出当地的风情，而对待古建筑区的其他问题，也应当进行详细规划。

（四）因地制宜，灵活多样，布局紧凑，保护耕地。在村建规划建设中防止简单形式的照抄照搬其他村镇地区的经验和做法。挖掘现存村镇用地潜力，许多村镇有相当数量的没有充分利用的土地，除了某些宅基地利用比较困难外，其余的应尽量通过政府全面规划并加以充分利用。村镇规划建设需要结合地形、地质、水文条件，尽可能要做到节约用地、节约资源与投资，减少土方工程量的数量和房屋拆迁量，少占用农业农田，合理规划。我国的小村镇，多数是在自然经济、小农经济基础上形成和发展起来的，总体看来比较分散、凌乱。不仅是山区，在平原地区，土地也会被拆分地零零碎碎，因此对耕地的保护显得尤为重要，应注重有利于当前农业基本建设情况和农业机械化的发展。

（五）发动群众参与规划。农民群众为了适应新职业的需要，不断提高自身的业务水平，渴求新的科技知识，加强自身素质的提升。对此，村镇规划和建设就应满足他们的要求，使乡镇居民意识到村镇建设规划对个人和集体的利益大大提高。从群众中来，到群众中去，村镇居民最了解农村的实际情况，要充分积极调动他们的积极性，倾听他们的想法，让村镇居民参与到村镇建设规划中来，献言献策。

二、当前村镇规划建设路径选择

（一）加强整体规划，注重实效。确认村镇规划建设的指导思想很重要，如果指导思想正确，改造才能够顺利完成，指导思想出现偏差，都会适得其反，增加村镇规划建设无序性情况的发生。村镇建设规划设计，既要继承原有特色，又要坚持开拓创新的原则，结合当今时代特征，充分发挥国家引领作用。村镇规划建设管理时要树立整体规划观念，规划体系的完整性要得到保证，注重整体规划实施，使区域的建筑相互协调，保证景观的整体性。抓住机遇，与时俱进，按照城乡统筹规划的要求，增强时代紧迫感和历史责任感，贯彻落实中央精神，从而进一步开创村镇规划建设工作的新局面，促进村镇规划建设的可持续性发展。各级人民政府要将村镇规划建设工作列入议事日程，定期研究和解决村镇改造中的困难和问题。从地、县、乡、村中依层设立领导组，并吸收医疗、财政、城建、土地、环境、税务、公、检、法等部门的负责人参加。领导组下设办公室，负责有效组织实施，加强管理规划执行力度。深化农村改革，扩大集体经济，增加农民群众收入，创造经济基础和物质条件。在实践中必须以求真务实的精神，积极探索村镇建设的方式。防止一切不切实际、脱离群众、脱离本地条件的做法，真正地将群众生活中最关心、最迫切的要求、与人民利益最直接相关的事情，摆到村镇建设的首要位置上。

（二）加大对村镇规划建设的支持力度。中央和地方政府都应加大对农村的投入，加大对农业的支持和保护，注重农业产业结构的调整。村镇规划建设是一项十分复杂的工作，既要合理利用现有基础设施，又要改变村镇不合理现象。村镇规划建设工作必须由各级人民政府作出决议，在统一的规划下实行，政府要给予适当的补助，为村镇规划建设工作提供资金支持。也可采用一些方式，支持村镇规划建设，如通过减免农业税来鼓励农民发展农村经济，按《中华人民共和国土地管理办法》中有关规定执行新建占地面积。拓宽农民增收的领域，充分调动农民生产的积极性。

要注意制定有关村镇景观保护的法律法规，引导村镇建设有效管理和合法管理。农村建设决策要有法律依据，村镇建设有法可依，有关部门执法必严，违法必究。各省市应根据本地的实际情况制定当地的实施办法，采取法律、行政、经济等一系列手段，使村镇工作得到较好处理。应做到从上到下有法可依，有章可循，依法改造，增强执行力度，避免主观性、随意性、盲目性等现象的发生，使全国的村镇工作逐步走向法制化、程序化、正规化的渠道。村镇建设要从“人治”走向“法治”，注重村镇规划的权威性、指导性、严肃性，通过规划立法的形式来确认，确定村镇规划的制定主体并了解其相应的权力责任体系，政府要积极推进依法行政，增强对村镇建设管理行为的可预期性，也要增强政府行政的透明度。需要保障村镇规划的稳定性和连续性，规范村镇建设中无序的自发行为，不断强化政府的村镇建设管理职责。

（三）合理利用村镇的土地建设。合理利用村镇的土地建设，制定合理定向指标，严格控制新占耕地。改变老城区的用地功能、土地使用强度，提高土地利用率，调整服务设施结构，提高基础设施水平。村镇建设的过程中一定要注意合理利用土地，有的地区由于耕地紧张，出现农民建房占用耕地的行为，要出同等数量的土地进行弥补。村镇改造的方向应由过去向外延伸转向村镇内拆旧盖新，减少新的浪费，规范土地的用途，有组织、有规划地建设，转向依法用地，土地得到有效管理。

（四）加强村镇基础设施和公共服务设施建设。村镇基础设施和公共服务设施是村镇规划建设的重要突破点，是保障村镇经济发展、建设美丽村镇的重要条件，把基础设施搞好，有利于第三产业乃至其他现代化建设的实施。通过较低的资源代价和社会代价取得较高的经济增长，并最大限度地把对环境的影响降低，增进与环境的协调与持续性，促进生态环境的和谐，有利于经济的可持续发展。

（五）不断提升村民的观念和素质。加强对村民的教育培训，抓好对民主政治建设相关政策、理论的了解学习，提高民主意识与责任感。要教育群眾加强对村级事务的管理和监督，了解村民的切身利益，改变农民观念，提高自身素质，能够有效调整农村产业结构，提高村镇建设规划的质量。■