双重公共性与双重排他性

李婷 林辉煌

摘 要：集体土地关系的调整，主要是处理国家、成员集体和集体成员三者的关系。在国家和集体成员面前，成员集体拥有对外（对国家）与对内（对集体成员）两方面的权利和义务，共同构成集体土地所有权的多重内涵。集体土地所有权的有效行使，既要考虑国家公共利益和集体公共利益，同时还要维持集体利益在国家与个体利益面前的自主性。因此，集体土地所有权具有双重公共性和双重排他性的特征。双重公共性是指集体土地所有权行使过程中，成员集体应该吸纳国家公共意志（对外公共性）和整合集体成员的公共意志（对内公共性）。双重排他性是指集体土地所有权行使过程中，成员集体公共意志在国家（对外排他性）和个体（对内排他性）面前保持一定的自主性。集体土地所有权的这几种特征相互影响，互为前提，作为一个整体，缺一不可，共同构成集体土地所有权的有机特征体系。

关键词：集体土地所有权;对内公共性;对外公共性;对内排他性;对外排他性;有机特征体系

前 言

农村土地集体所有制被认为是“农村最大的制度，是坚持农村基本经营制度的‘魂”[1]。2016年4月25日，习近平总书记在小岗村主持召开农村改革座谈会时，强调了深化农村改革的四条底线，第一条就是“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了”。坚持这一底线的前提是理解集体土地所有权的特征或内涵。否则，我们就很难知道如何才能避免将土地集体所有制改垮。

事实上，关于集体土地所有权的特征这一问题，也一直是我国土地制度研究的焦点之一。从私有产权理论出发，一种观点认为，应该参照私有产权的特征来改造集体产权。主张这一观点的部分学者认为集体土地所有权“在本质上是私法中的财产权，却负载来自公权力施加的诸多‘社会义务”[2]，导致其产权残缺[3]。有学者从兼顾公共利益和个体利益的现代私有财产法律体系出发，强调集体土地所有权并非是纯粹意义上的财产权，而是负有“社会义务”的（私人）所有权[4]。 只是在秉持私有产权理论基本原则的基础上，这类学者强调社会义务的履行需建立在公共利益与私人利益“平等保护原则”基础上，以避免政府的过多干预。整体而言，基于私有产权具有排他性这一特征，这一类观点主要强调集体土地所有权的排他性[5]。

从马克思主义所有制理论出发，另一种观点认为“在社会主义的中国，以公有制为主体的宪法经济原则下，应当肯定和确立‘公的所有权，它区别于‘私的所有权”[6]。“公有是实现劳动与生产资料天然结合的资产性所有，属于公法范畴;农地集体所有的主体是农民个人，其排他权能的特殊性排除了交易的进行。”[7]土地作为人们至关重要的生产资料，作为社会主义国家的公有物，集体土地所有权具有公共性，实行公共利益优先原则。在集体土地所有权行使过程中，个体利益以集体利益实现为基础[8]。

这两类观点的共同之处在于，都认为所有权具有相對性[9]，具有自由和义务的双重性[10]。其区别在于，后者基于生产资料与非生产资料的区别，从所有权类型化视角出发，认为财产性质不同，因此，存在不同类型的所有权。这类观点更符合我国土地制度的宪法秩序。集体土地是公有物而不是私有物，集体所有权的公有本质决定集体所有权不同于私人所有权的特征[11]，“作为基本权利的土地集体所有不（能）冲击宪法文本中的公有制条款”[12]。公有物所有权的重点在于建立社会成员如何共同利用或共同分享利益的秩序[13]，而不是主要为实现土地及其权利的排他性和可转让性。因此，不能以私人财产所有权的性质和特征来理解和改造集体土地所有权。

根据既有的研究，结合我国的特殊国情，在理解集体土地所有权的特征时，我们还需要另外注意的问题是，集体所有的公有物和全民所有的公有物又有所不同，集体土地所有权和全民所有的土地（其实践形态为国有土地）的所有权特征亦不同。相比于全民所有的公有物的所有权，集体土地所有权行使过程中，要处理的关系更为复杂，“在集体所有的土地上，集体组织拥有对外与对内两方面权利（和义务），共同构成集体所有权”[12]。一方面，对内，集体土地所有权的行使要处理成员集体和集体成员之间的关系，明晰两者之间的权利与义务;另一方面，对外，集体土地所有权的行使要处理成员集体与国家、市场私人等主体的关系，明晰彼此之间的权利与义务。出于处理复杂关系的需要，集体土地所有权的特征会更为复杂，围绕集体土地所有权行使的制度设置也更为复杂。因此，要避免将农村土地集体所有制改垮，就要深入分析土地集体所有权的复杂特征。

结合土地集体所有制运行过程中国家、集体和个体农民之间的复杂关系，本文试图用“双重排他性和双重公共性”来概括集体土地所有权的特征，并阐述不同特征之间的相互关系，以全面呈现集体土地所有权的有机特征体系，并简要讨论集体土地所有权这一有机特征体系的实现问题。

一、双重公共性和双重排他性的内涵

集体土地所有权具有双重公共性和双重排他性，前者包括集体性和国家性，后者包括内排他性和外排他性。不同特征是对不同主体权利关系的规定，其内涵和合法性基础不同。

（一）双重公共性：集体性与国家性

集体土地所有权具有公共性，这是相对于私人性而言的。农地的私人性强调的是农户与农地的关系，即农地上仅存在一个私有主体或者几个主体并非同时在场。而集体性（公共性）则不同，强调依附于其上的三重人格（国家、集体和个体）是同时在场的。国家是一个大公的角色，而社区（村社集体）是一个小公的角色，两者共同型塑了中国农地的公共性[14]。集体土地所有权的公共性体现在两个层面：一个是国家层面，即国家性，对外公共性;一个是集体层面，即集体性，对内公共性。

1.对内公共性。集体土地所有权的对内公共性，主要用于界定成员与成员集体的关系，具有三重内涵：第一，个体成为集体成员，是个体意志表达的前提。成员集体虽然是由个体的集体成员组成，但是相对于特定的、具体的个体是独立存在的，离开某个个体成员，集体土地所有权依然存在，但是集体成员个体离开成员集体，其相关权利也就会随之取消[15]，个体意志表达的权利也就相应取消。第二，集体土地所有权行使过程中，集体性的实现必须以集体成员充分的意志表达为基础。成员集体是一个实体，是一个以集体成员为基本构成主体的实体。只有由集体成员通过民主程序来行使所有权，才能体现集体财产的公有性（和集体性）[16]。第三，集体土地所有权行使过程中，集体性的实现以集体成员意志的集中为基础。集体成员不分份额，共享集体所有权，个体成员的意志需转化为集体公共意志才能够行使集体土地所有权。这种公共意志是在全体成员意志自由表达的基础上，通过少数服从多数的民主程序形成的[17]。事实上，个体意志只有经历少数服从多数的集中过程，才能转化为“集体意志”，否则只是个体意志的“集合”。

集体性的合法性基础是个体意志和集体意志的辩证关系，包括以下内涵：（1）集体意志的形成建立在个体意志充分表达基础之上。只有充分了解集体成员的差异化和复杂化的诉求，才能基于这些诉求找到公共部分。因此，必须保证每个集体成员都拥有通过民主程序，平等表达自己意志的权利，否则集体意志就会陷入虚无，从一开始就成为了少数个体的意志表达，具体表现为少数干部或者村庄内少數强者的声音代替了大多数农民的声音。（2）集体意志是个体意志表达的最终目的。集体意志作为最终目的，实际上为个体意志的表达树立了规范，即个体必须是成员且遵循成员规范，这是个体意志表达的前提。（3）集体意志不是个体意志的机械加总。原因有三：其一，个体意志具有局限性;其二，集体意志不是众意，而是公意[18]，集体意志是一种符合大多数人利益的最优方案，包括对整体利益和长远利益的考虑;其三，在资源有限且问题极为紧迫时，比如面对巨大自然灾害时，一个回应集体成员最迫切需要的方案才是最优方案。

总的来说，个体意志的充分表达和个体意志的充分集中，对于集体意志的形成来说，两者缺一不可，这是集体土地所有权行使必须践行集体性原则的合法性基础。因此，在集体土地所有权行使过程中，集体性的具体内涵是：集体成员参与民主程序，合理、充分表达个体意志，再通过少数服从多数的集中过程，形成集体公共意志，从而实现集体公共利益。

2.对外公共性。集体土地所有权的对外公共性，主要用于界定国家和集体之间的关系。集体土地所有权的国家性包括四重内涵：第一，集体土地所有权的行使以国家提供制度保障为前提;第二，集体土地所有权行使过程中，必须考虑国家从公共利益出发所行使的土地公共管理权力，后者离不开国家公共意志输入;第三，集体土地所有权行使过程中，实行国家利益优先原则;第四，国家是农地权益的最终支配者。集体土地所有权和私人财产所有权一样，都承认国家公共意志输入和国家公共管理权行使的必要性，并建立在国家公权力提供的制度保障的基础上，后两者是集体土地所有权具有国家性的关键内涵。主要是因为，一方面，从整个社会的角度来看，集体土地所有权所蕴含的利益属于个别利益，因此，在有公共利益的需要时，集体土地所有权所代表的个别利益须按照公共利益优先的原则，让位于公共利益[19]。与私人财产所有权相比，虽然私人财产所有权行使过程中，同样要考虑社会义务和公共利益问题，但是《宪法》第10条和第9条关于合理利用土地和自然资源的规定，在土地、自然资源管理领域采纳公共财产权模型，即确立土地和自然资源的权利人应以有利于公共利益的方式利用土地和自然资源的观念，适当扩大财产权应负社会义务的范围[20]。宪法第12 条与第13 条构成了公共财产与私有财产的二元财产保障体系[21]。私人财产所有权行使过程中，所有权所负社会义务相对较少，实行公共利益与个体利益平等保护原则。而集体土地作为公共财产，其所有权的行使所负的社会义务更多，实行公共利益优先原则。另一方面，从公共利益出发，国家掌握了土地的最终支配权，体现在以下几个方面：（1）私人财产所有权是可交易的，而集体土地所有权是不可交易的。（2）国家可以规定统一的农地经营模式确定其他主体在农地权益配置中的参与地位。（3）“国家作为地主从农地上征收赋税”[14]。

集体土地所有权具有国家性的合法性基础在于：第一，集体意志存在缺陷。在集体意志合理的情况下，集体意志是成员集体作为一个整体的最高智慧和最大利益的体现。虽然其作为一个整体能够把握集体之外的地区甚至是整个国家经济发展形势，但是由于信息不对称，其很难获得充分的外部信息，以使集体公共决策能够充分利用整个地区、整个国家经济系统的优势资源。即使是成员集体的最高智慧，做出的公共决策也很难突破地方局限性。从这个层面上来说，成员集体需要国家输入公共意志。此外，还存在合理的集体利益与合理的国家利益之间冲突的情况。对于集体来说是合理的公共诉求，对于国家来说不一定是合理的，甚至有可能与国家合理的公共诉求相冲突。尤其是在我国人多地少、幅员辽阔、区域差异较大的情况下，国家对集体公共意志进行充分整合以达成国家公共意志，进一步修复集体公共意志尤为必要。第二，土地具有特殊的属性。（1）土地是人们生产生活的前提，具有很强的公共性;（2）土地的稀缺性和不可移动性、土地本身不具有生产力等特征，使土地所有权交易能够获得更多垄断性收益，具有极强的剥夺性;（3）我国农地具有“细碎化”[22]的特征，土地的市场化整合、利用效率较低。从上述两个方面看，集体土地所有权具有国家性，实行国家公共利益优先原则，并且国家对土地拥有最终支配权，具有一定的合理性。

（二）双重排他性：内排他性和外排他性

排他性是指以不违反法律和第三人的权利为限，所有权主体可以自主地对物（这里主要指土地）进行处分，并排除他人的任何干涉。排他性被认定为所有权最基本的特征，简单来说，排他性即自主性。集体土地所有权同样具有排他性和自主性，只是与私人财产物的排他性不同，主要体现在两个方面：一方面，我国实行生产资料公有制，集体土地所有权的排他性权利中不包括对土地所有权的转让，而且所有权行使所受的法律约束条件不同，私人财产物主要受私法约束，而公有土地主要受公法约束;另一方面，排他性有内外之分。

1.内排他性。对内，排他性概念主要用于界定集体成员和成员集体的关系。在这里，有必要先对集体成员和成员集体的内涵进行简要介绍和分析。成员集体是指农村一定的集体所有的社区范围的人的整体，成员集体由集体成员组成，后者是前者的组成部分，但相对于前者，后者是一个超越于个体的实体。集体所有权的主体是集体范围的成员集体，而不是单个的集体成员。其权利之享有以团体内全体成员为主体，成员集体共同承受权利义务，但团体的权利和义务又非成员个人的权利义务，成员个人的权利义务也非集体的权利义务[23]，也就是说集体成员和成员集体的权利义务存在区别。

学者针对公有产权提出“内排他性”概念，强调公产主体在财产权利上对公产成员的排他性[24]，具体指包括公产代理人在内的所有成员非经集体意志的授权，不得占有、使用、处分集体财产，强调民主集中制基础上，劳动者集体真实意志一旦形成，必然反过来对相应集体中的每个个体，即每个劳动者具有不同程度的刚性约束[25]，即作为所有权主体的成员集体强制、自主和排他的实践其真实意志。在本文，内排他性是指，相对于集体成员，成员集体自主地和排他地进行土地利用和利益分配，不合理的个体意志必须得到“治理”。

内排他性的合法性基础是：一方面，个体意志存在局限性。在信息汪洋中，每一个主体都在接触和理解既有的生产力条件，并且对国家宏观形势有不同程度的认知，而且不同主体的认识能力和认识程度存在差异。集体组织个体，整合不同主体的意志，经过民主协商和讨论，将与生产力条件最为匹配的最为迫切的诉求提取出来，形成公共诉求，从而达成集体行动，以解决公共领域的一些问题，完成公共品供給。相对于集体意志，个体意志中存在不合理的部分，而且还有一些个体会为了主张自己的利益采取不合理的意志表达方式。因此，集体就需要一定的强制力量来保障集体意志的形成。另一方面，由于资源有限且集体成员的诉求往往存在差异，在集体公共利益实现的过程中，必然会出现利益受损者或者说获益较少的个体，而利益受损的集体成员很难自愿达成多数原则的协议[26]。相较于仅仅在认知层面存在偏差的受益者，利益受损者一旦阻碍和反对集体公共利益的实现，其“治理”更加需要集体基于其排他性的权利强制践行公共意志和公共利益。前提是在集体利益实现之后，对受损者合理的个体利益进行适度补偿。因此，集体土地所有权内排他性的准确内涵是，集体合理意志对个体不合理意志和诉求具有排他性，在必要时集体能够针对不合理意志或诉求采取强制性行动。

2.外排他性。对外，排他性概念界定的是成员集体与国家、其他成员集体，非集体成员的个体等主体之间的关系。集体所有土地具有对外排他性[27]。外排他性是指相对于国家等主体（这里主要讨论国家），成员集体能够自主地和排他地利用土地和分配土地利益。相对于内排他性，学界关于集体土地所有权的外排他性的讨论较多。一个重要的原因是，学者普遍认为，集体土地所有权的残缺是政府公权力妨害和“控制农村所有权的结果”[28]，导致成员集体丧失自主性，集体土地所有权虚置。因此，集体土地所有权的排他性是集体土地所有权实现的妨害排除的权利来源[29]。

这一解释的局限性在于，根据私有产权的排他性来定义集体所有权，在国家与集体关系的理解上比较狭隘。事实上，外排他性的合法性在于，相对于国家意志，集体意志自主表达有其独立意义，体现在四个方面：（1）特殊的集体意志与整体性的、一般性的国家意志之间存在张力。我国是一个农业大国，农村区域差异极大[30]。国家公共意志虽然是集体公共意志的聚集，但是国家公共意志往往从整体的层面考虑问题，而不同集体的特殊性极强，两者之间必然存在张力。（2）相对于集体意志，国家意志的生产和落地周期较长，国家意志的形成、落地与村社集体的发展、村庄公共事务的治理之间存在“时差”。在实践中有可能出现这样的情况，等国家意志形成，集体生产条件已经发生了变动。（3）国家意志的整合有可能出现问题。国家意志整合是一个成本极高的过程，要综合不同地域、不同层次的集体意志，同时处理好不同公共部门利益。经过这个成本极高的过程，也可能产生一个错误方案。（4）国家意志表达方式可能存在不合理的情况。国家意志输入农村社会，应该有一种为大多数人认同的、制度化的方式，不合理的意志表达方式同样会影响国家意志的合法性。可见，集体意志相对自主和排他的表达，是村社集体的特殊村情能够被整合进制度体系、治理体系的前提，是国家意志与集体意志的时差得以调节、其错误得以纠偏的前提。

因此，集体土地所有权外排他性的准确内涵是，在与国家公共利益不相冲突的情况下，合理的集体意志对不合理的国家意志、不合理的国家意志表达方式的自主性和排他性，以树立国家干预和国家意志输入的规范，明确国家公权力的边界，必要时集体可以采取强制性手段，比如组织起来与国家的不合理干预进行抗衡，以防止国家公权力的不当干预（ 见表1）。

二、作为有机特征体系的双重排他性与双重公共性

集体土地所有权具有内排他性和外排他性，且具有集体性和国家性。由于不同特征是对相关主体土地权利关系的规定，在土地利用和利益分配过程中，不同主体之间的关系极为复杂，不同特征之间也不是孤立的。也就是说，某一特征的实现与其他特征的实现相互关联。这些相互关联的特征，构成了集体土地所有权的有机特征体系，他们是一个不可分割的整体。任何一个特征的实现出现问题或失败，都有可能导致其他特征实现出现问题或失败，最终导致集体土地所有权行使出现问题。

（一）内排他性与集体性的关系

内排他性和集体性具有一定的共性，两者都强调集体意志相对于个体意志的独立性。但不同的是，排他性主要讨论集体意志作为一种结果或者目标对于个体意志表达的规范和规制，强调对主张不合理诉求的个体进行“治理”。集体性主要强调集体意志形成过程中，对个体意志表达的规范和规制，强调成员集体民主参与方式，个体意志如何“集中”为集体意志。

从两者的关系看，一方面，内排他性的实现建立在集体性实现的基础上。（1）集体意志的自主性和排他性建立在集体意志合理形成的基础上。只有在集体成员拥有制度化的表达路径和平等的表达权利，能够充分表达自己的意志的基础上，才可以界定谁的意志是不合理的，哪种方式是不合理的，这才谈得上集体意志针对个体意志的自主性和排他性，成员集体对“钉子户”的“规制”和“治理”。（2）内排他性的实现建立在集体行动达成的基础上。在树立了公共规范且拥有共识的共同体内部，通过达成集体行动来将不讲理的个体标定位“边缘人”，并且在社会交往和生产协作中将其排除出去，这是集体治理钉子户的一个重要路径。在此基础上，相对于不合理的个体的集体成员，集体意志的排他性和自主性得以实现。

另一方面，内排他性又是集体性实现的前提。内排他性是一种强制性，为（合理的）集体意志强制整合或集体公共利益优先原则的实现提供制度保障。主要体现在两个方面：（1）具有强制性的内排他性的规范功能。内排他性的实现，使集体意志成为了个体的“刚性约束”。这不仅会使集体成员不得不按照集体规范行事，还会使其对其他主体也会按照规范来表达意志或行动，产生稳定预期，这能够降低集体意志整合和集体行动成本。（2）内排他性的另一个重要功能是“钉子户治理”。在公共治理的意义上，“钉子户”是“反集体行动的产物”[31]，是在集体合理公共利益面前，以不合理方式、主张不合理利益的个体或者群体。集体土地所有权内排他性实现所产生的强制性，不仅来源于集体行动，还来自国家为集体所有权内排他性实现所配置的制度权力，比如援引国家公共权力、甚至是公共暴力治理“钉子户”的权力。在集体行动难以达成的情况下，后者作为“钉子户”治理的制度资源，使“钉子户”不得不采用合理的方式，在服从集体利益的基础上，主张合理的个体利益。从这个层面上说，内排他性是集体意志和集体行动，即集体性实现的关键。

内排他性的实现有两种路径：（1）集体行动的达成。这往往以集体意志的整合，即集体性的实现为前提，意味着集体性的实现是内排他性实现的重要条件。（2）国家为集体治理“钉子户”提供制度保障，这意味着内排他性又为集体性的实现提供保障。因为“钉子户”没有得到有效治理，集体公共意志没有得到践行，会影响下一次集体公共意志的整合。而且在实践中，两种路径相互补充。因此，我们可以说，集体性和内排他性相互影响，且互为前提。

需要进一步澄清的问题是，不合理个体意志的筛选和“钉子户”的治理，是对某些个体意志的否定，在一些学者看来，这是一种大多数人的暴政。他们认为这样的集体利益实现是一种虚妄的集体利益，不是以个体利益为本位的[32]。从这个层面上说，内排他性与集体性是冲突的。但事实上，内排他性的实现是为集体利益的实现而对某些个体利益进行阶段性的否定，是对个体利益的积极否定。因为一方面，集体作为一个长期的、稳定的公共利益单位，农民之间存在多次的、各个层面的集体行动，在长期性的、多次的集体行动中成本-收益可以实现长期性、整体性均衡[22]。另一方面，集体行动的达成，是为了实现整体利益最大化，即通过集体行动达成利益的增量。在增量实现之后，对利益受损者进行补偿，从而实现个体利益的整体性的增长。也就是说，在集体土地所有权行使过程中，践行内排他性和集体性原则，同时兼顾利益补偿原则，是为了在集体利益实现的基础上实现个体利益。从这个意义上说，集体所有权的行使是以个体利益的实现为最终目的[33]。

（二）外排他性与集体性的关系

集体性讨论的是集体与个体的关系，而对外排他性讨论的是国家与集体的关系。从两者的关系看，与内排他性实现依靠集体行动和国家公共权力的保障一样，外排他性实现同样有两种路径：一种是国家公共权力提供的制度保障。在集体所有权行使受到国家某一政府部门的不合理干预时，防止政府部门的不正当干预，并且对正当或不正当干预所产生的负面后果进行合理补偿。另一种是集体成员依靠集体行动，来对抗国家的不合理干预。两种路径相互补充。这就决定了一方面集体性，即对内公共性是外排他性实现的前提，如果集体公共意志和集体行动没有办法达成，集体也很难根据自身的特殊性，识别国家公共意志，对不合理的国家公共意志纠偏，并制止国家的不合理干预。另一方面，外排他性又是对内公共性实现的前提。如果国家不在制度层面为集体所有权的对外排他性提供制度保障，以防止某些政府部门的不合理干预，那么集体意志的整合和集体行动的达成会因为某些政府部门的不合理干预而受限。

国家对个体或集体土地权利行使的不合理干预问题一直被认为是集体土地所有权行使过程中的一个重要问题，正是国家的不合理干预造成了集体产权的残缺。一些学者认为将产权界定给个体，使土地权利物权化或者财产化，就能够避免国家的不正当干预。然而，实践过程中，这将导致了另一种后果：即集体所有权虚置，集体性实现受阻，对外排他性实现受阻。面对掌握在个体手中的细碎化的土地权利，集体公共意志整合和集体行动达成成本将上升，甚至失败。这使集体丧失了基于集体意志整合和集体行动达成，来防御国家不合理干预的能力，包括国家对个体土地权利的侵犯，而仅仅只能依靠国家提供的制度保障（包括对个体的土地权利）来实现对外排他性。主张将土地权利界定给个体的学者没有想到的是，这会导致集体性实现受限。集体性的实现实际上是外排他性实现的前提之一。

上述学者的判断建立在这样的前提之上，集体只是国家的代理人，集体和国家是一体的，因此，在实现外排他性的过程中，就没有必要考虑集体性的实现。在实践过程中，集体与国家具有亲和性（这具有一定的功能，在国家性和集体性的关系部分讨论）是事实。但是集体毕竟不等于国家，对外排他性的实现受限会导致集体性实现、个体利益实现的受损。而集体性实现受限同样会导致对外排他性实现受限。前一个问题的解决不能不考虑集体性实现对外排他性实现的影响，不能为了实现外排他性而限制集体性的实现，因为这最终会导致集体性和对外排他性实现受限的双重困境。

（三）集体性与国家性的关系

集体性与国家性的关系，即对内公共性和对外公共性的关系，主要包括以下几个方面的内容：（1）集体性必须服从国家性。对内公共性是一种“小公”，而对外公共性是一种“大公”。两者是部分与整体的关系。在社会主义国家，部分利益必須服从整体利益。当然，这也不意味着部分利益不重要。为了实现国家公共利益，同时为了平衡特定集体的利益和社会利益，当公法对农民集体土地所有权权能的限制使特定的农民集体利益不能实现或者受到损失的，应当通过补救性权能的赋予补救其利益的实现[15]。（2）集体性以国家性实现为前提。一方面，集体层面的公共意志和公共利益有其自身的局限性，需要依靠国家公共意志的输入，或者与国家公共意志的有效对接，来破除地方主义和地方局限性。因此，集体意志的整合，往往包括这样两个阶段，一个阶段是个体意志的充分表达和充分集中，一个阶段是集体意志与国家意志的对接。在后一个阶段，集体意志的地方局限性有可能被改造。另一方面，集体成员意志的充分表达需要以国家公共权力为保障，比如村民组织法对于村民参与民主决策、民主选举和民主监督的相关规定，为集体成员民主参与，表达自身合理意志提供法律保障。这都建立在国家意志和国家公共权力能够高效进入农村社会的基础上。（3）国家性以集体性实现为前提。我国是一个农业大国，农村分布广且区域差异大，具有非均衡性[34]。集体土地所有权行使过程中，不同村庄生产力条件不同，具有各自的特色。而一般化的国家政策和行政体制在运行过程中，没有办法完全涵盖这些“特色”。因此，整合村庄“特色”的集体意志的形成，就成为了国家意志高效落地的前提。

从两者的关系出发，在集体土地所有权行使过程中，应该注意的是，一方面，集体性的实现，应该使集体和国家政权系统、国家意志具有相联通的空间，从而不至于使村民自治成为为人所诟病的“土围子政治”[35]。因为对于集体性的实现来说，国家性实现具有修正功能，而且代表更广大人民群众的利益。另一方面，国家性的实现，以集体公共意志整合，国家公共意志与集体公共意志协同表达为基础。

（四）其他关系

由于集体土地所有权的特征体系主要界定的是“国家、集体和个体的关系”，集体实际上是国家与个体的中间人，在集体土地所有权的有机特征体系中，集体性的实现也具有中介作用。集体性与其他特征关系的讨论，是理解这一特征体系的基础，其他关系往往在此基础上被理解，因此放在一起讨论。

1.从内排他性和国家性的关系看，一方面，其与国家性的关系建立在其与集体性的关系基础上。内排他性与集体性实现互为前提，而集体性和国家性实现互为前提，因此，内排他性与国家性实现互为前提。另一方面，内排他性和国家性之间有直接关系。国家性的实现，尤其是国家公共意志的输入，或者说国家制定的法律制度等落地能力，是内排他性实现的前提。国家为集体所有权行使提供制度保障，其内排他性的规范功能和“钉子户”治理功能才能实现。集体治理“钉子户”过程中，如果集体行动达成困难，而国家又没有能力为其提供权力支撑时，保障内排他性原则践行的强制性就不可能实现。

2.从外排他性和国家性的关系看，两者看起来是冲突的，不过一方面，从外排他性和集体性的关系、集体性和国家性的关系来看，两者并不冲突。另一方面，即使是私人财产所有权行使过程中，对外排他性和公共义务的履行也要协同实现。不同的是，集体土地作为公共财产，在公共利益优先的原则基础上，国家性实现具有优先性。尤其是国家利益与集体利益存在冲突的情况下，集体土地所有权的外排他性的实现，要充分考虑到其对国家性实现的限制。

3.从内排他性和外排他性关系看，两者的关联主要建立在两者与集体性的关系上，这里不再赘述。

三、总结与讨论

集体土地所有权具有双重公共性和双重排他性。而且，双重公共性与双重排他性之间相互影响，不同特征的实现互为前提，这四种特征构成集体土地所有权的有机特征体系。要实现国家、集体和个体意志的高效整合，以达到协同实现国家、集体和个体利益的目标，这四种特征作为一个整体，缺一不可。这是集体土地所有权有效行使的前提。

明晰集体土地所有权的特征后，关键的问题是保证这些特征在土地关系调整的过程中被实践。从我国土地制度的改革实践来看，土地关系的调整主要采取出台公共政策和立法两种形式，这两种规范共同作用于集体土地所有权的行使。公共政策与法律具有不同特征[36]，在集体土地所有权的有机特征体系实现过程中扮演的作用各有侧重，两者相互补充，且能够相互完善。因此，集体土地所有权有机特征体系的实现建立在两者协同发挥作用的基础上。过多强调法律而忽视公共政策的作用，或者相反，都不利于有机特征体系的实现。

然而，当下一些学者却认为，应该强调“法律而不是公共政策”，而且主要强调私法在集体土地所有权行使过程中的作用，使集体土地所有权物权化和私权化，以实现集体土地所有权的行使从“公权主导”向“私权自治”[37]转变，使土地集体所有制经历“作为国家权力的土地集体所有、作为国家政策的土地集体所有到作为基本权利的土地集体所有”[12]的转变。这一转变主要为解决这样一个问题：国家公权力对于集体土地所有权行使的不正当干预。比如，在国家政策取消集体对承包人的收费权后，实际上是剥夺了集体的所有权收益权能[36]。这是国家对集体土地所有权行使的不合理干预导致的结果，其关键在于集体土地所有权的对外排他性没有实现。前面所强调的私法保护和私权自治主要为解决这一问题。但是这一方案会产生另一个问题，过度强调法律在集体土地所有权行使过程中的作用，导致利益锁定，国家积极干预的正功能发挥受限，其本质上是为了实现对外排他性，而导致国家性实现受限。

事实上，在公共政策制定和执行过程中，公权力的不当干预还可以从公共决策机制的优化入手，在此基础上，强调法律的作用，以保障公共政策和法律在集体土地所有权行使过程中协同发挥作用。这样做的主要原因在于，围绕集体土地所有权行使进行制度设置，要充分考虑到集体土地所有权特征体系的有机性、整体性和复杂性，在解决某一类问题时，要充分考虑到这一问题在有机特征体系中的定位以及解决方案对有机特征体系中不同特征实现的影响。

参考文献：

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