党建引领首都基层社会治理新格局

[摘要] 打造具有首都特点的超大城市基层社会治理新格局，是践行以人民为中心理念的具体体现，是首都“四个中心”战略定位的内在要求，是首都“四个服务”功能的生动实践，更是“系统完备、科学规范和运行高效”的设计原则与首都特点相结合的有机产物。形成具有首都特点的超大城市基层社会治理新格局，需要具备五个主要构成要件，即领导制度要件、目标定位要件、路径方法要件、制度体系要件和实际效果要件。

[关键词] 党建引领;  城市管理;  社会治理;  首都基层

[中图分类号] D267; C916.2     [文献标识码] A     [文章编号] 0529-1445（2020）02-0073-04

基础不牢，地动山摇。党和国家的各项方针政策最终需要在基层落实，才能够将理论、道路、制度和文化优势转化为治理效能，切实增加人民群众的获得感、幸福感和安全感。基层治理的重点是基层社会治理，关键是打造共建共治共享的社会治理新格局，核心是党建引领的机制创新。首都基层社会治理在全国基层治理格局中占有重要位置，历来具有风向标意义。北京市委贯彻习近平总书记六次视察北京、九次对北京发表重要讲话精神，高度重视基层工作，不断进行基层治理体制机制创新，努力打造具有首都特点的超大城市基层社会治理新格局。

构建党建引领基层社会治理的领导制度

首都治理是国家治理的重要组成部分，也是展示国家治理水平的窗口。2014年2月25日，习近平总书记考察北京时指出：“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。”基层社会治理是首都治理的“最后一公里”，其治理水平直接关系到民众对于“首善之区”的感受和评价，北京有责任有义务将基层社会治理好。习近平总书记在新时代加强党的建设总要求中提出：“坚持和加强党的全面领导。”1党建引领基层社会治理是坚持和加强党的全面领导在基层治理领域的具体体现。为此，北京市委将党建引领作为首都基层社会治理的突破口，形成了以北京市委主要领导亲自抓基层，建构党建引领基层社会治理的领导制度。

一方面，北京形成了党建引领基层社会治理的决策制度。在传统上，中国实现分级治理，一级管理一级，基层政权直接与民众打交道。但是，很多时候，基层的问题是基层自身无法有效解决的，需要给基层赋权、下沉和增效。坚持高位推动是党的十九大以来北京基层社会治理的鲜明特点，市委在基层社会治理的态度和认识上始终是明确的，即要让党建引领基层社会治理形成合力，必须主要领导亲自部署、推动和督促。为了解决市委决策与基层脱节的问题，市委主要负责同志亲自谋划、亲自推动，50多次赴一线调研、听取意见，每周组织16个区和相关部门负责同志开展拉练式检查，每月召开区委书记会进行点评，研究落实工作举措。据了解，区委书记月度工作点评会，是以每次安排几位区委书记发言和现场点评的方式来促进问题的解决。2018年召开了6次区委书记月度点评会，2019年召开了9次区委书记月度点评会，在点评会中直接对全市333个街道、乡镇工作进行评论，而2019年12345“接诉即办”热线电话实施后，每次会对各街道乡镇的综合评分情况进行排名，按照先进类、整改类和进步类进行排序。

另一方面，北京形成了党建引领基层社会治理的注意力分配制度。領导的注意力资源是最稀缺的资源，只有关注基层，才能够解决基层中存在的问题。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。党要领导基层社会治理，必须对基层的问题有清晰认识，对民众需求有精准的识别，这也是我们党的群众路线的核心内涵。以回龙观和天通苑为例，市委主要领导先后8次到“回天地区”开展调研，多次强调：“坚持党建引领，深化‘回天有我，努力把回天地区打造成共建共治共享的大型社区治理样板，让曾经的‘睡城变为充满活力的美好幸福新家园。”2019年2月，北京市时隔23年再次召开街道工作会议，讨论通过了《关于加强新时代街道工作的意见》，将街道工作列入市委重要议事日程，并启动了以街道大部制改革为轴心的行政管理治理体制改革，这是首都基层社会治理体系的一次深刻变革。

明确党建引领基层社会治理的目标和定位

党建引领基层社会治理的领导制度要转化为实际的效力，就需要在基层社会治理新格局上下功夫，形成党建引领、协调各方的治理体系。领导是决策，执行在基层，要让基层能够执行上层的决定，就需要在激励和约束基层上下功夫。就党建引领基层社会治理的新格局而言，需要通过“顶层设计”来形成共建共治共享、自治法治德治相结合的基层治理体系，明确党建引领基层社会治理的目标和定位，厘清党组织、政府、社会、公众等不同主体的职责，形成促进不同主体有效互动、公共问题解决和公共服务提供的路径与方法，并且以法律、制度和规范的方式加以巩固。

党建引领基层社会治理的目标是实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，从而为经济社会持续发展提供良好的社会环境。党建引领基层社会治理的首要目标是实现党的领导。北京市各级组织始终抓住党组织领导基层社会治理这条主线，将党的组织体系与基层治理体系有机融合，让各级各类党组织共同参与首都基层治理，发挥党组织对各类组织和广大群众的政治引领、组织引领、机制引领、能力引领的作用。

人民当家作主和以人民为中心是衡量党建引领基层社会治理成效的主要目标，也是人民城市为人民的具体体现。人民当家作主，就需要健全人民群众制度化的参与渠道。北京组建了区和街道社会治理委员会，建立社区议事协商会，围绕基层治理突出问题和重大事项，开展社会公众共商共议活动，通过政府购买岗位、项目委托、项目补贴方式，鼓励社会组织参与基层治理。而“以人民为中心”则更是一个结果性指标，金杯银杯不如老百姓的口碑，是否让民众得实惠，是否让问题得到有效解决，这是党建引领基层社会治理的关键目标。据北京12345热线统计，截至2019年底，市民群众肯定表扬的数量同比增加100.86%，响应率100%，满意率达到87.26%，基层群众原来投诉最多的是“没人管”，而现在则感受到“有人办”。

依法治国是衡量党建引领基层治理成效的程序性指标，它强调基层社会治理是否纳入法治轨道和框架。民众利益无小事，民众利益常常错综复杂，如何在法理情之间有效平衡，这考验执政者的智慧。党建引领基层社会治理要长治久安，就需要引领法治思维，在基层社会中贯彻“法治国家、法治政府、法治社会”的理念。

实现党建引领基层社会治理新格局的各项目标，需要对各个主体的角色进行定位。社会治理体系的核心内容，是对党委、政府、社会、公众等各方主体的角色进行定位，使得他们各自的治理能力得到有效发挥，形成治理合力而不是治理张力。在对不同治理主体的角色定位中，关键是要处理好基层党委和其他治理主体之间关系，做到不越位、错位和失位。基层党委要在把方向、谋大局、定政策、促协调等方面下功夫，不能够代替其他治理主体发挥作用，政府要在自身职责体系上承担其使命，行使好城市管理、社会治理和公共服务等职责，市场要在竞争性物品和服务提供上发挥作用，社会组织要在公共物品和公共服务提供上下功夫，而居民要拥有自治的权力，承担公民责任。

创新党建引领基层社会治理的路径与方法

强化党建和基层社会治理的深度整合是党建引领基层社会治理的核心要义。要避免基层党建和基层社会治理“两张皮”，就需要在“融合”上想办法和动脑筋。“融合”是一个双向互动的过程，它一方面需要党建向基层社会治理靠拢，对基层社会治理要发挥党建的组织力、领导力、服务力、协调力和整合力，另一方面还需要基层社会治理向党建看齐，健全街道社区党组织领导下的居民自治、民主协商、群团带动、社会参与等机制。通过党建和基层社会治理的融合，最终开创党建引领基层社会治理的新境界。

强化党建引领基层社会治理还需要在组织、平台、资源共享等方面进行创新，让各类治理主体与公共事务有效配合。基层社会治理的特点是头绪多、事情多、利益矛盾复杂，这导致在街道和社区层面存在数量庞大的组织体系，缺乏协调时就会各自为政，有时可能还会相互拆台。党建引领发挥作用的一个重要方式就是对基层社会治理中的各路大军进行有效整合，让不同治理主体各司其职。与此同时，党建引领基层社会治理还需要技术支撑，对各种不同平台进行融合，形成包含多平台体系的新平台。网络化管理就依赖平台建设，通过平台来调动各方力量。资源会通过各种不同渠道进入基层，而资源的进入方式刚性与基层问题多样性形成了矛盾，使得需要解决的基层问题没有资源，专项性资源提供的服务又不是民众需要的。这就需要党建引领来对各种资源进行整合，让街道和社区在资源统合中拥有更多的主动权。

北京市在开创党建引领基层社会治理方面，有一系列的创新举措，其中最重要的是党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革和“接诉即办”工作机制。党建引领吹哨报到为基层社会整合基层政权体系和基层条块关系提供了新机制，为解决横向协调和纵向协调探索了新方法。“接诉即办”则是北京整合各领域政府服务热线，建立全市统一的12345市民服务热线受理平台，市区乡三级政府机构专班承接热线派单，公共服务企业24小时在线支持。

形成党建引领基层社会治理的制度体系

要使党建引领基层社会治理的新格局有预期和可持续，就需要在制度化上做文章。通过制度建设，让党建引领基层社会治理经验以制度体系的方式加以定型，实现社会治理智慧和经验的累积化发展，这也是党的十九届四中全会的主题，通过坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，努力将制度优势转化为治理效能。

与国家治理其他领域相比，基层社会治理面临着将制度优势转化为治理效能和将治理效能上升为制度成果的双重挑战。一方面，基层社会治理是承接、检验、转化和实施中国特色社会主义制度的场域，也是民众感受制度优势的“前端”;另一方面，基层社会治理一直在转型和探索之中，很多时候是先行先试，面临将一些试验较好的治理方式以制度形式固定化的需求。这两种过程，既是一个自上而下制度制定和自下而上制度形成的過程，又是自上而下制度实施与自下而上治理反馈互动的过程。只有这样，基层社会治理的制度优势和治理效能才能够具有韧性、稳健性和适应力。

北京在推进党建引领基层社会治理中，十分重视制度建设，以制度将改革创新成果巩固下来。2019年11月27日，北京市十五届人大常委会第十六次会议表决通过了《北京市街道办事处条例》，并于2020年1月1日施行，1这是北京市推行党建引领基层社会治理制度建设具有里程碑意义的大事。根据“接诉即办”的大数据分析，北京市民对于老旧小区和物业管理反映集中，北京第一时间启动物业管理立法。2019年11月25日，《北京市物业管理条例（草案）》开始征求公众意见，并提请市十五届人大常委会第十六次会议审议。

注重党建引领基层社会治理的实际效果

注重党建引领基层社会治理的实际效果，就需要围绕民生问题开展工作，将城市精细化管理、公共服务提供、社区营造和老旧小区治理等作为头等工作。城市基础设施、小区设施、社区养老服务、物业管理服务等直接涉及民众的衣、食、住、行、健康、教育、养老等问题，这些也是基层社会治理最头痛的问题。此外，很多老旧小区由于设施陈旧、公共服务配置不充分，使得问题更严重。这些问题是否得到解决，是衡量实际效果的重要指标。在这方面，北京市进行了一系列探索。

在“接诉即办”中，北京市围绕“七有”“五性”建立了监测评价指标体系，通过79项分类和326个细项，综合评价各区相关领域发展和群众诉求办理情况，引导各区增加教育、就医、养老、社会救助等公共服务有效供给。“七有”和“五性”占北京市12345市民热线电话中70%以上的诉求，都是百姓民生的体现。

北京市还通过深化街道政务服务中心“一窗受理、集成服务”改革，推进街道政务服务标准化建设，将直接面向群众、企业量大面广的区级部门服务和审批事项下沉到街道，把社区不该办、办不好的政务服务上收，规范运行程序、规则和权责关系，着力提升群众、企业办事便捷度和满意率。世界银行2019年10月24日发布的《2020营商环境报告》中，按照经济体的城市排名，北京分值相当于名列第28位，超过第29位的日本东京。在近日世界银行发布的营商环境报告中，我国排名大幅提升，从去年的第46名跃升至全球第31名，北京作为样板城市作出了重要贡献。这是首都基层社会治理成效在国际化方面的一个重要表征，也证明了党建引领基层社会治理方向的正确性。

[参考文献]

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[3] 詹姆斯·G·马奇.决策是如何产生的[M].机械工业出版社，2007.

[4] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海译文出版社，2012.

（作者简介：靳诺，中国人民大学党委书记、首都发展与战略研究院院长）

责任编辑 / 高   斌