公共文化建筑PPP项目绩效评价指标体系研究

[提要] 在我国，PPP项目绩效评价还处于起步阶段，各行业急需构建科学合理的PPP项目绩效评价指标体系，以推进PPP项目发展。本文通过对公共文化建筑PPP项目全生命周期各项绩效评价内容的深入研究，针对项目特点，全面选取评价指标，采用层次分析法、专家调查法给出指标权重，准确设置具有操作性的评价标准，建立了具有行业针对性、科学性、完整性的公共文化建筑PPP项目绩效评价指标体系，可应用于公共文化建筑PPP项目各阶段各层级的绩效监测或总体评价中。

关键词：政府和社会资本合作;公共文化建筑;绩效评价;指标体系;层次分析法

中图分类号：F283 文献标识码：A

收录日期：2019年12月10日

引言

2015年5月11日，国务院办公厅转发了文化部、财政部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发[2015]37号），提出通过政府向社会力量购买公共文化服务，进一步深化文化体制改革，丰富公共文化服务供给，提高公共文化服务效能，满足人民群众精神文化和体育健身需求;并提出加强绩效管理，加强对购买公共文化服务项目的绩效评价，加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收，建立长效跟踪机制，切实提高政府向社会力量购买公共文化服务的针对性和有效性。

2015年5月22日，国务院办公厅转发了财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）。明确提出要“在科技、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”。提出在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据;建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。

根据以上文件，本文所指的公共文化建筑是指：（1）公共图书馆、文化馆、村（社区）综合文化服务中心;（2）公共美术馆、博物馆、科技馆、展览馆;（3）公共剧场（院）;（4）公共体育设施，包括体育场、体育馆、游泳馆等建筑。

公共文化建筑PPP是指政府采用市场竞争机制选择社会资本方，双方订立合同明确各自的权利义务和风险分担，约定在一定期限和范围内参与投资、设计、建设、运营某项公共文化设施，提供公共文化服务，并通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等事先约定的收益规则使社会资本方获得合理回报的活动。

采用PPP方式建设运营的公共文化建筑按照项目经济目标，可分为准经营性项目和非经营性项目。其中准经营性项目是指经营收费能够部分覆盖投资及运营成本，通过政府补贴部分资金或经营性资源的情况下，社会资本可以取得合理投资回报的PPP项目。此类项目既有“使用者付费”，也有“政府付费”。非经营性项目是指缺乏使用者付费基础，依靠政府付费回收投资及运营成本，项目公司不承担经营风险的PPP项目。此类项目的付费模式是“政府付费”。

指标体系设计是PPP项目绩效评价体系的核心和难点所在，完整的指标体系包括指标框架层次设计和单项指标、各项指标的权重及判断标准。我国目前缺乏各类PPP项目绩效评价指标体系，由于PPP项目绩效评价是成功开展PPP项目的重点工作和核心内容，缺乏完整绩效评价指标体系的PPP项目的开展无法达到采用PPP方式引入社会资本的初衷，急需按照项目所属行业细分PPP项目类型，构建科学合理的各类PPP项目绩效评价指标体系。

本文通过深入研究公共文化建筑PPP项目绩效評价内容和指标选择，依据项目特点和回报机制，对公共文化建筑PPP项目全生命周期各阶段投入、过程、产出、效果，就其经济性、效率性、效益型和可持续性建立起有针对性的完整绩效评价指标体系。

一、公共文化建筑PPP项目绩效评价指标选择

（一）根据公共文化建筑项目的特点，开展绩效评价时要注重的评价要点

1、公用性。公共文化建筑为公众所共同享用，人员流动性大、密集度高。要注重建筑设计、技术目标达成效果的评价。达到功能适用、安全可靠，在经济合理的前提下提倡艺术创新，建筑应能满足公众需求，便于使用，提高使用效率。

2、服务性。公共文化建筑项目具有为公众的物质文化生活提供服务的功能，要注重服务功能实现程度的评价。将人的因素放在中心位置予以考虑，应充分听取广大群众的意见，考虑项目与当地人口之间的互动关系。

3、社会关注度高。公共文化建筑项目投资多、规模大，公共资源消耗多，社会影响广泛，需注重群众的满意度评价指标。项目建设应符合当地的文化传统特色，建筑的风格应与当地城市风格相适应，项目建设水平应与当地经济社会发展水平相适应。

4、项目效果具有多元化特征。评价中应建立合理的评价指标体系，项目所产生的效果一般具有较强的外部性，投入与产出关系难以精确计量，要根据项目所处行业的特点，合理选择客观反映其经济效果和社会影响的评价指标，定量和定性评价相结合。公共文化建筑项目主要是为了满足社会文化生活需要和提高人民的素质和生活质量，增进民众福利，发展民生及为社会发展起引导和促进作用，它所创造的社会效果比经济效益更为显著。

（二）公共文化建筑PPP项目绩效评价指标体系层次结构。根据已发布文件的相关规定及公共文化建筑PPP项目的特点，本文将公共文化建筑PPP项目绩效评价指标分为三级，一级指标包括项目决策、项目管理和项目效果三个方面。其中项目决策按照决策过程分为识别阶段决策和准备阶段决策两个二级指标，主要针对项目识别和项目准备阶段决策效果开展评价;项目管理分为组织管理、资金管理、控制措施三个二级指标，针对项目全生命周期各阶段项目管理效果进行评价;项目效果分为技术效果、经济效果、运营管理效果、环境影响、社会效益及影响、可持续性六个二级指标，主要针对项目建设、运营期各种产出、效果、影响的评价。11个二级指标下共设置34个三级指标。

（三）深入研究PPP项目特点，设置项目决策和项目管理评价指标

1、项目决策评价指标。PPP项目前期决策过程和决策内容与一般项目有所不同，PPP项目决策按照决策过程分为识别阶段和准备阶段两个阶段，根据PPP项目的特点，在项目识别阶段设置了决策工作的合规性、决策结论的科学性和合理性、报告的完整性及编制质量、单位资质的合规性四个评价指标，除了一般项目前期决策需要审批的项目建议书和可行性研究报告之外，PPP项目需针对项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证等决策过程开展评价。

项目准备阶段设置了绩效目标、政府预算资金、项目公司融资、招标采购四个评价指标，这四个方面也是PPP项目区别于一般项目的不同之处。绩效目标评价主要考量PPP合同中设置的绩效目标能否明确界定和清晰描述，绩效目标是否明确、细化、可量化，PPP合同中是否建立包含考核指标、考核程序与方法、绩效挂钩、保障措施等内容的绩效评价体系;政府预算资金评价主要考量政府预算资金安排是否合理，财政支出能否符合财政承受能力要求，在行业内分配结果是否合理等方面;项目公司融资评价主要考核项目公司融资方案和融资模式的合理性，资金结构成本和风险是否处于良好状态，资本金和其他建设资金的落实情况，资金使用计划是否完善，资金到位情况对工程建设的影响等;招标采购评价主要考核是否通过市场竞争机制选择社会资本方，社会资本方资格条件要求及评标标准设定示范客观、公正、详细、透明，PPP项目采购信息包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果是否公开、透明等。

2、项目管理评价指标。项目管理评价是针对项目全生命周期各阶段项目管理进行的评价，体现PPP项目特点的评价指标主要包括合作关系、风险管理等。合作关系主要针对政府和社会资本是否建立充分协商、利益共享、风险共担的合作伙伴关系，政府方和社会资本在PPP项目实施过程中的履约情况如何，各种风险是否分配给适合承担该风险的一方，合作双方的权利与义务的确定是否合理等方面开展评价。

项目管理下设的二级评价指标控制措施包含的进度控制、成本控制、质量控制、设计管理、安全管理可体现PPP项目与一般项目相比较是否物有所值，通过对比项目引入社会资本采用PPP方式建设运营能否达到工期缩短、成本降低、效率提高、风险转移、全寿命期设计、安全性提高等方面判断PPP项目是否物有所值。

公共文化建筑尤其要注重安全管理方面的评价：（1）建筑结构是否符合现行各结构类型的设计规范，建筑地基基础和建筑抗震等设计是否达到结构安全性规范要求;（2）消防安全，包括建筑物防火分区划分、安全疏散系统设计、疏散通道布置、防火建材选用等方面的效果;（3）建筑场地内的人流、车流与物流是否合理分流，主要出入口前是否按规范设有供人员集散用的空地;（4）人防工程面积、规模和配套设施是否与建筑及周边需求协调，满足在紧急情况下做避难场所使用的要求;（5）是否配备完善的应急预警预报系统，包括监控调度指挥中心及与之相应的硬件设备，如监控系统、通信系统等，并配备相应的人员;（6）是否建立与建筑物相协调的安全管理制度、组织人员培训、制定防恐安全措施等。

（四）深入研究公共文化建筑项目特点，设置有行业针对性的项目效果评价指标。主要体现公共文化建筑PPP项目行业特点的第三级效果评价指标包括：

1、功能目标达成效果：（1）项目功能分区的组成，是否符合项目总体目标确定的服务内容。（2）项目各功能用房的组成、设备设施的配置是否符合项目总体目标确定的服务内容和容量。（3）功能分区、功能用房和主要设备设施的配置标准是否符合项目总体目标确定的服务质量和水平。（4）公用及辅助设备设施的配置是否符合项目总体目标确定的物质环境基础条件。（5）是否包含休闲娱乐、餐饮购物、纪念零售等商业辅助功能，形成广泛社会吸引力。（6）各功能分区建筑面积之间的比例关系是否执行国家有关建设标准和规范的要求。（7）项目建设规模的确定是否考虑到以下几个方面：项目的使用功能;市场容量对项目规模的影响;资源、能源条件和环境容量对项目规模的影响;主要市政配套条件、资金、原材料等对项目规模的满足程度，国家发布的相关建设标准及规范。

目前，国家已发布的公共文化建筑建设标准和规范包括：公共图书馆建设标准、科学技术馆建设标准、文化馆建设用地指标、城市社区体育设施建设用地指标、博物馆建筑设计规范、剧场建筑设计规范、体育建筑设计规范等。

2、建筑设计目标达成效果：（1）项目建设整体功能分区和综合服务流程，各功能分区及其用房构成，主要设备设施、公用管线配置，大型设备平面、空间布置是否符合功能使用需求和工艺技术要求。（2）建筑造型及室内外装修是否在满足功能需求、注重结构安全性的前提下，符合地域特色、城市氛围、历史文化特征，并考虑到当地经济社会发展实力、人民生活消费水平、政府财政支撑能力，满足经济合理性要求。（3）建筑物内楼梯、電梯、大厅、通道等垂直交通和水平交通设施交通流线是否合理布局，使各类流线顺畅、便捷、互不干扰，是否在场址内规划适量疏散场地。（4）是否根据服务容量配置足够量的卫生间和卫生设备、饮水等生活服务设施。（5）是否按规范要求，配置完善的无障碍设施。（6）停车位设置数量及停车方便性是否达到设计目标。

3、建筑结构及公用设施情况：（1）项目的结构及公用设施是否与工艺方案、建筑方案相协调，结构和各项设备是否选型合理、安全可靠、先进适用。（2）给水、排水、消防方面：用水量，给水水源的可靠性，污水量，排水（雨、污水）出路的可靠性，消防的安全性，再生水利用等目标是否达成。（3）采暖、通风、空调方面：是否合理选用冷热源，空调采暖系统方案，消防及排烟系统方案，自动监测、控制系统方案是否达到目标要求。（4）供电方面：是否满足用电负荷，外供电源落实情况、电压等级是否合理，容量、线路是否安全可靠;变配电系统、变配电所、应急电源系统、防雷与接地保护系统方案的可靠性、经济性;防雷、接地系统的安全性。（5）是否根据建筑类别、建筑规模、使用功能要求配置建筑智能化系统，是否符合节能运行需求。

4、节地、节能、节水、节材效果：（1）是否遵循节约和集约利用土地资源的政策，控制用地规模;建筑容积率是否符合当地规划主管部门的要求;是否合理开发利用地下空间，提高土地资源利用效率。（2）是否因地制宜，多能互补，合理选择建筑物能源供应方式;能否充分利用太阳能、地热能、风能等可再生能源和新能源;是否采取分布式热电冷联供技术等能量梯级利用方式，提高能源的综合利用率;空调采暖设备选型是否合理，是否选择高能效冷热源设备。（3）是否设立雨水、中水收集利用系统;建筑内卫生器具是否选用节水器具;绿化灌溉是否采用喷灌、微灌、滴灌等高效节水灌溉方式。（4）建筑造型是否要素简约，无大量装饰性构件，节约建筑材料;是否采用高消耗、高能耗、高污染的建筑材料;是否选用可再循环利用的建筑材料;合理利用当地矿产资源，选用当地生产的建筑材料。

5、服務管理效果：（1）运营组织管理。包括对运营组织管理制度、运营服务设施、导向标识、运营组织措施及安全管理的评价。（2）运营服务。包括对服务制度的健全性、服务措施有效性、服务收费的合理性、投诉有效回复率、提供服务的质量。

6、满意度指标：满意度指标可按照公共文化建筑类型分别制定：如服务对象对场馆内门厅、前厅、休息厅等公共空间是否足够;进出路线的合理性、观众流线的便捷性;卫生间的位置及使用方便性;停车位数量及使用方便性;购票是否方便;存衣、问询是否方便;零售、餐饮等商业辅助设施是否齐全;标识是否明晰（卫生间、出入口、座位标识等）;工作人员的验票、带座、指引工作;服务设施完善性;自然采光舒适性;自然通风舒适性;温度、声音效果、空气质量、照明效果、座椅舒适度（排距、座椅材料）等方面是否满意。

7、设施设备运行与维护管理效果：包括给水、排水、消防、采暖、通风、空调、供电、建筑智能化系统等方面设施设备运行与维护管理效果，对设施设备操作维护规程的完整性、设施设备维修档案资料的完整性、设施设备检修规程的完成率及设备运行质量的评价。

二、建立公共文化建筑PPP项目绩效评价指标体系

在对项目的总体绩效进行综合判定时，可采用综合指标体系评价法。综合指标体系评价法是在各专项评价基础上进行综合分析，提出结论性意见，并为决策者提供简明直观判断依据的评价方法。

（一）采用专家调查法和层次分析法确定指标权重。层次分析法是按照建立递阶层次结构、构造判断矩阵、层次排序、一致性检验的路径来确定权重结构的方法。

（二）建立绩效评价指标体系。本文依据公共文化建筑政策相关规定，通过对PPP领域的建筑行业专家学者进行调查，确定了公共文化建筑PPP项目绩效评价指标体系如表1所示。在实际实施中可结合具体项目情况，采用专家调查及层次分析法进行计算，确定指标的权重值。

（三）应用指标体系对PPP项目开展绩效评价，得到评价结论

1、PPP项目绩效监测。可应用指标体系的某一部分开展项目绩效监测。如开展运营过程中的年度绩效评价时，可分别运用项目效果类的技术效果、运营管理效果等，开展项目运营期年度绩效指标完成情况评价。

2、PPP项目全过程绩效评价。运用整个指标体系进行全面综合评价，评价专家组对评价指标按照评价标准逐项打分，每项指标评分可分为五个等级，分别为81～100、61～80、41～60、21～40、0～20分。按照表1确定的指标权重计算加权平均分，得到评分结果，依据评分结果可以判断项目的绩效水平。（表1）

三、结语

本文在项目绩效评价理论的基础上，针对公共文化建筑项目特点，全面选取评价指标，采用层次分析法、专家调查法计算指标权重，准确设置具有操作性的评价标准，建立了具有行业针对性、科学性、完整性的公共文化建筑PPP项目绩效评价指标体系，可应用于公共文化建筑PPP项目各阶段各层级的绩效监测或总体评价中。在目前大力推进PPP模式的背景下有利于提高公共文化建筑PPP项目决策的科学化水平、纠正PPP项目建设及运营过程中的偏差，提高PPP项目完成结果的成功度。

主要参考文献：

[1]国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知[EB/OL].（2015-5-11）/（2018-5-6）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/11/content_9723.htm.

[2]国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知[EB/OL].（2015-5-22）/（2018-5-6）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm.

[3]史富文.保障性住房PPP项目绩效评价指标体系研究[J].财政科学，2018.6.

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