全球气候治理的学理依据与中国面临的挑战和机遇

摘要：从科学认识气候变化到建立全球应对气候变化制度，国际社会经历了很长的时间。气候变化对自然生态系统和人类社会产生了深刻影响。适应与减缓相辅相成，是降低和管理气候风险的重要途径。气候变化看似是环境问题，实则反映了经济竞争、技术进步、能源结构调整和可持续发展等问题。发达国家大力发展低碳经济，既是国际社会应对气候变化合作赋予的外部责任，也是实现经济转型升级的内部要求。低碳发展的全球潮流为发展中国家全面推进低碳转型和可持续发展提供了难得的历史机遇。对于中国而言，认识、适应、利用和保护自然气候是生态文明建设的基础，科学应对气候变化是生态文明建设的内在要求，切实把生态文明建设抓紧抓好具有重要的理论和现实意义。积极应对气候变化是中国作为负责任大国的国际义务。全球气候治理应秉持创新、合作、包容、共赢的理念，这样既符合中国的根本利益，又有利于构建人类命运共同体。

关键词：全球气候治理;极端天气;气候变化;减缓和适应;《巴黎协定》;低碳;可持续发展;零和博弈

中图分类号：X2;P641文献标识码：A文章分类号：1674-7089（2020）01-0033-11

气候系统是指由相互作用的大气圈、水圈、冰雪圈（陆地表面）和生物圈组成的高度复杂的系统。在气候系统内部，各圈之间普遍存在着能量和物质的输送与交换过程，从而造就了气候系统变化的多样性和复杂性。从古至今，地球上的气候就没有停止过变化，人类对气候系统变化的观测和研究由来已久。随着科学的进步，从20世纪70年代开始，人们逐渐认识到，人类活动已成为影响气候变化的重要因素。

一、气候变化的学理基础

（一）人类社会对温室效应的认识历程

大气中99%以上的气体都不是温室气体，一般来说，这些非温室气体与入射的太阳辐射相互作用极小，基本上不与地球释放的红外长波辐射发生相互作用。它们既不吸收热辐射，也不释放热辐射，对地球气候环境基本上不产生影响。 但是，在大气总体积混合比中低于0.1%的二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）和臭氧（O3）等会影响气候系统的变化，它们能够吸收和释放辐射，就像温室的玻璃一样具有温室效应。从传统意义上来看，它们并不是对环境有毒害作用的污染物;如果没有这些温室气体的“被毯”作用，地球表面的气温将只有零下18℃，不适合人类生存。正是因为温室效应，地球表面平均气温才能保持在15℃左右，地球的气候才能适宜人类生存和生活。但是，温室气体多了也不行，物极必反，会给地球环境带来严重影响。

工业革命以来，人类的生产生活不断排放过量的温室气体。直到20世纪中叶，由此造成的气候系统变化问题逐渐受到各国科学家、决策者和公众的关注。自从1990年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发表第一次气候变化科学评估报告以来，到2014年，IPCC已经发表了五次气候变化科学评估报告。这些报告汇聚了大量国际知名学者的研究成果，学者们根据同行评议后发表的大量文献评估气候系统的变化程度、原因和影响，提出人类应该采取的应对策略。随着观测手段的不断发展，科学研究的不断深化，学术界的主流共识是气候系统的变暖主要由人类活动造成，国际社会也建立了相应的治理体系。温室效应是引起全球气候变暖的关键物理基础，二百多年来，世界上很多科学家为此作出了重要贡献。1824年，法国科学家约瑟夫·傅里叶指出：地球的温度因空气的影响而升高，大气和温室玻璃一样，会产生相似的增温结果。之后，普里指出，对流层中温度随高度的上升而下降，这种大气层结状态使大气放出辐射，且比太阳射线吸收更多热量。1839年，丁德尔再次确认了温室气体的作用。1896年，阿伦尼乌斯发表了论文《论空气中碳酸对地面温度的影响》（当时科学界把大气中的CO2称为碳酸）。该文认为，大气中的CO2如果以几何级数增加，地球温度将以算术級数上升。然而，丁德尔没有料到的是，后来大气中CO2含量增加的实际速度远比他预测的快得多。1938年，卡伦德尔指出，CO2浓度加倍将使地球温度升高2℃。现在，科学界一般认为阿伦尼乌斯在计算中使用的水汽反馈使计算得到的地面增温提高了约30%，他还高估了CO2的辐射效应，他的估算结果是实际的1.5倍以上。1967年，美国科学家真锅淑郎利用全球大气辐射对流模型计算发现，若大气中CO2浓度翻倍，全球温度将升高2.3℃;之后，他在三维大气环流模式中考虑了雪盖和海冰等水文要素对气候系统的反馈作用，得到的结论为全球温度将升高3℃左右。之后，查尼建立了一个特别工作组评估CO2与气候变化的关系，他们的结论为气候敏感度大约为3℃（范围在1.5℃到4.5℃之间），该结论直到今天也未改变。

理论必须经过实际观测和测量才能形成真正的科学基础。20世纪后期，科学家逐步开展的观测证实并强化了现代气候变化认识的科学性。

（二）气候系统的变化

对气候系统的长时间观测是研究气候变化的重要资料，也是气候模式发展的必要支撑，对于提高关于气候系统的认识，开展气候变化影响评估，应对气候变化都具有十分重要的作用。综合的多圈层全球气候变化观测系统不仅能够提供高质量的气候变化资料和相关产品，还能提供气候系统过去和现在的详细信息。

从国际上看，对气候系统各个要素的观测主要通过全球气候观测系统（GCOS）进行。基于大量观测的结果，全球气候变暖已是不争的事实。分析全球三个常规地面观测资料数据集和两个再分析资料数据集，2018年，全球平均温度比1981—2010年的气候平均值高出0.38℃，比工业化之前高了约1.0℃;2014—2018年是人类有完整气象观测记录以来最暖的5年。1870—2018年，全球平均海表温度呈显著上升趋势;2018年，全球平均海表温度比常年偏高0.18℃。气候变化的关键驱动因素——大气温室气体变化是另一个重要指标。2017年，全球温室气体浓度创新高，CO2浓度为405.5ppm，CH4为1859ppb，N2O为329.9ppb，这些数值分别为工业化之前水平的146%、257%和122%，已经超过了80万年前的自然变率。基于多圈层的大量观测，全球平均海平面加速上升，2006—2015年，全球平均海平面每年上升3.6毫米，是1901—1990年上升速率的2.5倍。IPCC， “Summary for Policymakers. IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate”，Aug. 29th，2019，https：//www.ipcc.ch/srocc/chapter/summary-for-policymakers/，Oct.7th，2019. 1985—2018年，南大西洋和北大西洋极端波高增加，引发了极端海平面事件、海岸侵蚀和洪水。过去几十年间，全球变暖已引发冰冻圈普遍退缩：极地冰盖和山地冰川发生物质亏损;1967—2018年，北极地区6月份积雪面积平均10年缩小13.4%;多年冻土温度已上升至创纪录的水平;1978—2018年，北极地区9月份海冰范围平均10年缩小12.8%。20世纪70年代以来，全球海洋持续增暖;1982—2016年，海洋热浪频率增加了一倍，强度更大。

未来几十年，地表温度的人为增暖很可能表现为陆地比海洋更迅速，北极地区冬季的气候变暖比全球同期的气候变暖更明显。相对于气候自然的内部变率，未来，季节平均和年平均气温将快速升高，这个现象在热带和亚热带地区可能比中纬度地区出现得更早。

气候变化科学是发展中的学科，19世纪的科学家开展了奠基性的理论工作，之后的科学家结合大量观测数据，使现代气候变化研究成为理论与实测相结合的科学体系。当前，人们对近两百年气候系统变化的事实、原因和趋势的结论已经比较清晰，有些结论已经是非常确定的。

二、气候变化的影响、风险及人类对气候变化的适应

气候的任何变化都将对自然系统、生态系统和社会经济系统产生影响。气候变化的影响既有直接的，也有间接的;既有正面影响，也有负面影响。但是总体来说，负面的影响多于或者大于正面的影响。目前，国际社会普遍关注的气候变化影响的领域包括自然生态、淡水资源、农业和粮食安全、海岸带和沿海生态、人体健康等。气候变化的脆弱性既来源于系统相应的敏感度，也取决于系统能否适应新的变化。

（一）气候变化的影响和风险

气候变化已经对全球自然生态系统和人类社会产生了广泛影响，还会改变大尺度的大气环流形势，通过海洋-大气相互作用、陆地-大气相互作用等影响气候规律。气候变化导致极端天气气候事件频繁发生。20世纪中叶以来，全球高温热浪频繁发生，持续时间变长;降水强度变大;部分地区的干旱强度提高，持续时间更长。

气候变化对粮食生产的影响主要是不利影响，例如影响农作物生长的适宜性，导致农作物产量发生变化，并给农作物的品质造成负面影响。受气候变化的影响，全球的小麦和玉米产量每10年分别减少1.9%和1.2%。如果不考虑适应措施，全球平均温度将比工业革命前升高2℃或更高，热带和温带地区的主要作物（小麦、水稻和玉米）产量每10年将减少0～2%;到2050年，粮食需求预计每10年增加14%。气候变化带来的降水变化和冰雪融化正在影响水资源和水质。由于冰川持续退缩，径流量和下游的水资源受到影响，目前，全世界大约二百条大河中近三分之一的径流量正在减少。IPCC， Climate Change 2014： Impacts， Adaptation， and Vulnerability. Part A： Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change， Cambridge： Cambridge University Press， p.1132.

冰冻圈及相关水文变化已经影响到高山区和极地的陆地生态系统与淡水生态系统，许多物种的季节性活动发生改变。例如一些耐寒或依赖雪的物种数量减少，灭绝风险增加，部分苔原和北方高纬度森林的生产力有所下降。20世纪中叶以来，北极和高山区的冰冻圈退缩，对食品安全、水资源、水质、民众生计、健康福祉、基础设施、交通运输、旅游娱乐、文化等方面的影響以负面为主，土著人口所受的负面影响尤为显著。IPCC， “Summary for Policymakers. IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate”，Aug. 29th，2019，https：//www.ipcc.ch/srocc/chapter/summary-for-policymakers/，Oct.7th，2019.

气候变化影响植被覆盖、生产力和碳循环，不仅会影响物候，也会影响物种的分布范围。受CO2浓度增加和气候变化的影响，全球范围内陆地生态系统的净生产力有所提高，陆地碳汇有所增加;但由于极端天气气候事件也呈增加趋势，更为频繁的暴风雨、野火等灾害导致土地退化，虫害暴发的强度不断增加，由此加大了生态系统的损失。气候变化还改变了动植物的分布格局，北方、温带和热带地区主要生态系统类型正在发生向高纬度和高海拔方向的变化。

20世纪50年代以来，海洋酸化现象更为严重，上层海洋贫氧区扩大。海洋增暖、海冰消融和生物地球化学变化已导致海洋物种分布范围和季节活动规律发生变化，并对生态系统结构和功能产生影响。例如海洋变暖导致最大捕捞潜力总体下降，加剧了一些鱼类种群因过度捕捞所受的影响。气候变暖引发鱼类和贝类种群分布和种群数量发生变化，依赖渔业的土著人口和当地社区受到负面影响，有害藻华的发生范围扩大，频率增加，已经影响了粮食安全、旅游业收入、当地经济和人类健康。

全球升温1.5℃与2℃，区域气候将产生明显的差异。这些差异包括：大多数陆地和海洋地区的平均温度上升，大多数居住地区的热极端事件增加，有些地区的强降水增加，有些地区干旱和降水不足的概率上升，等等。全球升温1.5℃将对陆地和海洋生态系统、人类健康、食品和水安全、经济社会发展等造成诸多风险和影响。但是与全球升温2℃相比，升温1.5℃对自然和人类系统的负面影响相对小一些。如相比升温2℃，升温1.5℃时北极出现夏季无海冰情况的概率将由每10年一次降低为每100年一次;到21世纪末，全球海平面升高幅度将降低0.1米，近1000万人将免受海平面上升的威胁;海洋酸化和珊瑚礁受到的威胁在一定程度上得到缓解。

（二）适应气候变化的路径

关于气候变化、气候变化的影响、适应气候变化，人类社会需要在一个复合统一的系统框架中认识和理解。适应气候变化更适合近期的应对工作，但是，降低长期风险主要依靠减少温室气体排放。气候恢复力路径是实现可持续发展的主动适应的必由之路。气候变化幅度的扩大会导致适应极限出现，若延迟减缓行动将缩小未来气候恢复力路径的选择余地，而经济、社会、技术和政治决策行动的转型将使气候恢复力路径成为可能。

全球气候治理，特别是《巴黎协定》的目标强调减缓、适应和资金支持，但总体而言，国际社会针对适应问题的机制非常有限。适应气候变化涉及多个部门、各级利益相关主体，这种局面导致适应政策体系相对不完善，执行力得不到保证。气候变化风险管理是依据风险评估结论，基于经济社会等因素开展气候风险管理，进行决策并采取有关措施的过程，涉及成本和收益两个方面。因此，适应问题不仅涉及风险评估的方法论等科学问题，也涉及风险管理、机制建设、能力提高、国际合作等管理和机制问题。

三、全球气候治理的文明基础

人、自然、社会、经济的相互影响推动了人类文明进步和人类社会发展，人类社会在原始文明和农业文明阶段属于低碳（无碳）发展，工业文明时期进入不可持续的高碳发展，生态文明阶段开始可持续的低碳发展，这是一个螺旋式上升的过程，绿色低碳已经成为生态文明的重要特征。杜祥琬：《低碳发展的理论意义和实践意义》，《阅江学刊》，2018年第1期，第7-16页。翻阅人类文明发展史，人类社会从原始文明、农业文明进入工业文明和当前的生态文明，人口数量和经济结构都在发生变化。1963—2018年，世界经济快速发展，GDP由16243.2亿美元增长至857908亿美元，增加了近52倍。近两个世纪以来，全世界人口增长了5倍。1950年以来，世界人口增长呈现明显的区域差异：发达国家的人口增长速度已经降到很低的水平，一些国家甚至出现了负增长;大多数发展中国家人口增长速度的绝对值虽然不同程度地有所下降，但相对值仍然很高。

（一）全球经济发展的资源与能源问题

随着工业化、全球化趋势的深入，人类对自然资源的需求与日俱增。首先，全球经济发展与水资源消耗之间出现冲突。目前，世界上许多河流濒临枯竭，许多河流受到不同程度的污染，加上全球气候变化导致一些地区出现水文异常等现象，全球水资源正面临日益短缺的现实。其次，全球经济发展与矿产资源消耗之间出现冲突。再次，土地资源出现危机。世界土地资源开发利用中存在的问题主要包括：城市化的加速使大量良田被占用，变成建成区和被水泥、沥青覆盖的地面;土地退化严重，土壤被侵蚀或被污染，土地沙化、荒漠化、盐渍化与水涝等现象频繁发生;危险废弃物不仅会造成大气污染、海洋污染，还会导致地下水、地表水和土壤被污染。总而言之，世界人口增长对土地资源构成了巨大的压力。杜祥琬等：《低碳发展总论》，北京：中国环境出版社，2016年，第17-19页。

过去的一百多年，发达国家先后借助高碳发展完成了工业化和现代化，能源消耗与温室气体排放逐渐成为严峻问题。发达国家的工业化进程加速了地球上化石能源的消耗。当今，众多发展中国家正在步入工业化进程，全球能源消费总量进一步增加，化石能源紧缺已经成为全球经济发展面临的一个极为严峻的制约因素。1971—2017年，全球一次能源消费量由55亿吨石油当量增加至135亿吨石油当量，增加了1.5倍，人均能源使用量也在不断攀升。其中，化石能源占能源消耗总量的最高比重出现在20世纪70年代，之后化石能源占比开始下降，可替代能源和可再生能源占比增加，均保持在10%左右。工业革命的直接社会结果是人口集聚与城市化，进而引发了环境问题。

环境问题是典型的外部性问题。英国学者庇古提出，“边际私人净产品”与“边际社会净产品”之间的差别是导致外部性的根本原因。温室气体排放具有很强的负外部性。排放者对他人和社会造成了不利影响，但是这些负面影响的成本和排放者并不直接相关，排放者不用完全支付成本并承担后果。而气候保护则具有很强的正外部性，可以提供具有集体消费品或公共消费品性质的产品。同时，气候变化具有全球性。气候变化会对所有国家产生影响，即“全球公共产品”必然影响包括排放者（破坏者）在内的全人类，也将影响人类生存所依托的环境系统和整个地球生态系统。

（二）低碳经济的提出与实践

气候变化看似环境问题，实则反映了经济竞争、技术进步、能源结构调整和可持续发展等问题。2004年，英国政府首席科学顾问戴维·金撰文指出，相对于强权政治或恐怖主义，异常的全球气候变化将是人类面对的最大威胁。同年，美国的《气候突变与美国国家安全》报告指出，未来20年，气候变化将引发战争，加剧自然灾害，对全球稳定造成巨大影响。2019年，达沃斯世界经济论坛发布了《全球风险报告2019》，该报告根据全球风险认知调查的最新排名，从发生概率和影响两个维度确定了前五大风险，与气候变化有关的风险位居前列。各国对气候变化问题高度关注，已在低碳发展问题上达成了共识，开始低碳发展的积极实践。

“低碳经济”的概念源于英国政府发布的白皮书。UK Trade & Investment，“Our Energy Future-Creating a Low Carbon Economy”，Feb.24th，2003，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/272061/5761.pdf，Oct.7th，2019.白皮书指出，英国正从能源供应自给自足的时代走向主要依靠进口的时代，到2020年，可能有四分之三的能源需求都要依赖进口。同时，在气候变暖的威胁下，全球海平面上升将使英国东海岸面临被淹没的风险。白皮书提出，到2050年，英国将在1990年的排放水平上减排60%，从根本上使英国成为一个转向低碳经济的国家。2006年，经济学家斯特恩撰写了《斯特恩报告》，Stern， Stern Review： The Economics of Climate Change， London： London Economic College Press， 2006. 他认为如果全球每年投入GDP的1%用于发展低碳经济，即可以避免5%～20%的GDP损失。《斯特恩报告》强調了全球向低碳经济转型的重要性。之后，英国发布了《气候变化方案》和《气候变化与可持续能源法》，并于2008年通过了《气候变化法》，这被视为全球第一部针对气候变化的旗舰立法，首次将国家减排目标写入法律，并为应对气候变化提供了长期的政策框架和向低碳经济过渡的长期方案。之后，英国又于2009年发布了《英国低碳过渡计划》白皮书，概述英国将如何转变经济发展方式，确保实现减排目标。潘家华、陈迎、庄贵阳、吴向阳：《英国低碳发展的激励措施及其借鉴》，《中国经贸导刊》，2006年第18期，第51-52页。2019年6月，英国议会通过了《气候变化法》的修订案，提出到2050年将在1990年的基础上减排100%。

低碳经济的概念引发了各国以低碳发展应对气候变化的信心和兴趣。美国虽然没有加入《京都议定书》等国际减排机制，但是一直注重节能减碳。2007年的《低碳经济法案》强调要改造传统高碳产业，注重低碳技术创新，利用市场机制推动企业减碳。该法案表明，低碳经济将成为美国未来发展的重要战略选择。2009年，美国众议院投票通过了《清洁能源安全法案》，这是一部综合性的能源法案。该法案的重点内容包括以总量限额交易为基础的减缓全球变暖计划，创造数百万个就业岗位以推动美国经济复苏，降低對国外石油的依存度，提升美国能源安全，等等。奥巴马政府提出的长期战略计划是，到2050年在2005年的基础上减排80%。虽然特朗普政府宣布退出《巴黎协定》是重大的倒退，但是奥巴马政府研究制定的长期战略为美国社会坚持低碳发展的政策和行动奠定了基础。

日本是《京都议定书》的发起国，从20世纪90年代起一直是低碳发展的倡导者与践行者。日本在2004年启动了“面向2050年低碳社会情景”的研究，提出了到2050年建成低碳社会的目标和具体对策，包括制度、技术及生活方式等方面的转变。研究小组于2007年发布了《日本低碳社会情景：2050年的CO2排放在1990年水平上减少70%的可行性研究》，2008年发布了《面向低碳社会的十二大行动》，涵盖了绿色建筑、物流包装、城市步行设计、低碳电力、低碳商标等内容。每一项行动背后都有一系列的技术措施、体制改革目标以及相关的激励性政策。2017年，日本向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了长期战略文件，提出到2050年将在2010年的基础上减排80%。

一直以来，欧盟致力于推动全球应对气候变化的进程，欧盟内部积极向低碳经济转型。2007年，欧盟领导人签署了关于气候和能源的一揽子计划，旨在应对气候变化，加强能源安全，增强低碳竞争力。2011年3月，欧盟委员会通过了《到2050年将欧盟转变为具有竞争力的低碳经济的发展蓝图》，描述了欧盟为实现到2050年温室气体在1990年水平上减排80%～95%而采取的成本效益之路。该路线图还为经济领域的行业政策、国家和地区的低碳战略、长期投资等提供了一系列的指导措施。2019年12月，欧盟执委会新上任的主席冯德莱恩发布了《欧洲绿色政纲》，将之前确定的到2030年减碳40%的目标提升为50%～55%，并计划在2050年实现碳中和。她特别强调，欧洲要成为气候友好技术的先锋，整个欧洲将在21世纪中叶实现碳中和，并且“一个都不能少”。这一政策极具雄心。

与此同时，欧盟各成员国也积极出台各种政策法规，促进本国低碳经济的发展。德国于2008年通过《可再生能源法案》，为可再生能源的发展提供了良好的环境，至今仍是扩大可再生能源使用最为重要的政策工具。德国还提出，到2050年要在1990年的基础上减排80%～95%。法国大力发展核能等可再生能源，减少碳排放。法国的目标是，到2050年在1990年的基础上减排75%。瑞典将低碳经济的理念落实到生活的每一个细节中，出台一系列政策措施鼓励国民使用环保型汽车。丹麦是公认的减少排放做得最好的国家之一，在风能、超超临界锅炉等清洁高效能源技术方面拥有很强的优势。发达国家向低碳经济转型，既是国际社会应对气候变化合作赋予的外部责任，也是实现经济转型升级的内部要求。与发达国家相比，发展中国家的碳排放量占全球排放总量的比例较低，受全球气候变化的影响却相对较大。如今，发展中国家日益认识到脱贫和可持续发展是一致的，加快低碳转型是必须的。虽然发展起点低，面临诸多困难，但各发展中国家已经在制定国家低碳发展战略和具体政策、增加低碳投资、研发低碳技术、提高能源利用效率、鼓励低碳消费等方面付出了巨大努力。当前，低碳发展的全球潮流为发展中国家全面推进低碳转型和可持续发展提供了难得的历史机遇。

四、中国应对气候变化的国内挑战

我国幅员辽阔，资源品种丰富，一些重要资源的拥有量位居世界前列;但是从人均资源占有量来看，我国又是一个“资源小国”，低于世界平均水平。受气候、地形和历史等原因的影响，我国资源的地理分布极度不均，资源需求和人口、资源的分布不一致，资源供求不平衡的情况甚至严重制约经济发展。资源利用率低下是我国经济粗放型发展的重要特征，根据英国石油公司和世界银行发布的能源消费和GDP数据，与发达国家相比，2015年，我国1万美元GDP（按汇率计算）的能耗为3.9吨标煤，比全球平均水平高56%，是美国的2.2倍，欧盟的2.8倍，英国的3.9倍。

（一）我国温室气体排放现状

根据《中国气候变化第二次两年更新报告》，我国在1994年、2005年、2010年、2012年和2014年的CO2排放量（不包括土地利用及其变化、林业等碳吸收汇）分别为30.7亿吨、63.8亿吨、87.1亿吨、98.9亿吨和102.8亿吨，2014年的排放量约为1994年的3.3倍。各时段CO2排放量的年均增长率分别为6.9%、6.4%、6.6%和1.9%，CO2排放量快速增长，但2012年后增速趋缓。根据全球碳项目（GCP）提供的数据，1990—2017年，我国CO2排放量在全球排放总量中的比例从10.9%增至27.1%;同期，美国、欧盟、日本占全球排放总量的比例分别从23.0%、20.1%和5.2%下降到14.6%、9.7%和3.3%。1990年以来，全球CO2排放量增长了139.7亿吨，中国贡献了约73.6亿吨，占全球增量的52.7%。2006年，中国已经超过美国，成为全球第一大CO2排放国，2012年的排放量超过了美国与欧盟之和。2012年以来，我国CO2排放增速趋缓，占全球排放总量的比例稳定在27%左右。我国的人均CO2排放量从1990年的2.1吨增加到2017年的6.98吨，远高于印度（1.8吨）和巴西（2.3吨），超过了欧盟（6.96吨），且比世界平均水平高45.8%。但是，我国目前仍低于南非（8.0吨）、日本（9.5吨）和美国（16.2吨），也低于经济合作与发展组织成员国的平均值（9.8吨）。近30年来，我国CO2累积排放量快速增长，历史累积排放量仅次于美国和欧盟（图1）。1870—2017年，我国CO2累积排放量占全球的比例为13.0%，低于美国的25.8%和欧盟的22.3%。但若以1990年为起算点，我国的累积排放量占比将高达五分之一，与美国相当，超过其他国家和集团。

（二）我国应对气候变化的目标和实践

发展是人类永恒的主题。二战后，世界各国关于发展问题的认识经历了不断演进提升的过程，西方主流经济学理论和社会发展实践经历了经济增长、经济社会协调发展、可持续发展的转变。经济发展的内涵从单纯的经济层面逐步扩散到非经济层面，经济发展质量由注重单一的数量增长过渡到重视经济与社会、环境和人的协调发展。这是一种新的发展方式。

在新的发展方式下，发展的核心内容依然是经济增长，但增加了生态承载力等限制条件，赋予发展更多的内容，包括高效率与可持续、平衡与协调等。中国的“转方式”发展遵循了发展的动力机制，消除障碍，释放效率，综合运用各种促进增长的因素，是尊重生态环境承载力上限的改革与创新。这个过程将以绿色、低碳的服务业和工业为主要产业，以高效、包容、可持续的城镇化为主要空间载体，以市场为起决定性作用的体制基础，以法治、服务、高效的政府为治理主体，以科技创新为技术保障，以文化创新提供精神动力并吸引公民社会参与，最关键的是以生态、资源、环境的承载力为限，统筹兼顾，实现生态文明。

转变发展方式具有多重目标，最终是从单纯的经济增长转向经济社会的全面发展。经济发展方式涵盖了经济增长方式、产业结构、收入分配、居民生活以及城乡结构、区域结构、资源利用、生态环境等方面的内容。转变后的目标具体表现为：全面发展、协调发展、高效发展、普惠发展、可持续发展、具有足够强的应变能力。

目前，我国正处于工业化和城市化的快速发展期，中国经济发展产生源源不断的能源需求，粗放的发展方式和高碳的能源结构导致我国排放量巨大。随着社会对产品低碳标签要求的提高，公众在消费时将越来越偏好低碳产品，势必使产品供应链发生变化，跨国生产商和经销商在原材料、中间产品和最终消费品的采购中将更多地注重低碳性，强调企业的绿色低碳社会责任，以便提高企业的竞争优势。因此，如果中国出口的商品不及时消除高碳标签，将对我国在全球产业链中的地位和竞争力产生不利影响。我国的高碳排放和高污染排放是同根同源的，有很强的协同性。粗放的高碳发展已经触碰了环境容量和气候容量的底线，潘家华、胡雷：《气候生产力之要素辨析》，《阅江学刊》，2018年第1期，第17-27页。改善空气质量，应对气候变化是我国经济社会健康发展的内在需求。同时，低碳发展将催生新型的低碳能源和新兴产业，培育新的经济增长点，提高国家的创新力和竞争力。可见，中国经济的可持续发展要充分考虑发展和低碳的关系。还应当认识到，由于我国应对气候变化的中长期发展战略尚未完全明晰，我国虽然在节能降耗、发展可再生能源、增加碳汇等方面付出了很多的努力，取得了很大的成绩，但是经济社会发展尚未突破沿着高碳发展路径前进的格局。我国已经建成和正在加速建设的能源系统和各种基础设施存在被现有高碳技术和消费模式锁定的风险。

设立我国低碳发展的长期战略目标，主动将控制碳排放作为经济社会发展的约束条件，对于推动我国发展方式与消费模式转型，调整产业结构，促进经济发展从粗放到集约、内涵式发展具有重要意义。这也是中国融入全球低碳发展浪潮，推动经济增长与碳排放逐步脱钩，实现党的十九大提出的低碳发展、绿色发展、建设美丽中国等目标的必然途径。

五、中国在全球气候治理中面临的新形势

从1990年至今，随着温室气体排放的加剧和经济增长格局的变化，国际气候治理格局也在不断变化。

（一）全球碳排放、经济、技术格局的变化

从全球排放格局来看，全球分工引起产业转移，导致中低端制造业产能向发展中国家大量转移，发展中国家的温室气体排放呈快速上升趋势，世界碳排放格局随之发生调整。从未来的排放趋势来看，由于几乎所有的发达国家都有温室气体总量减排的承诺，包括CO2在内的温室气体排放增量将主要来自发展中国家。同时，受到发展中国家经济快速发展惯性的影响，温室气体排放量仍将保持快速上升态势。

2000年以来，随着发展中国家尤其是新兴经济体的快速发展，国际经济格局发生了显著变化，发达国家占全球经济总量的份额不断降低。2000年，发达国家约占全球GDP总量的70%以上，到2017年只有不足58%;另外，很多中低端制造业从发达国家逐渐转移到发展中国家，国际经贸结构发生调整。发达国家在减排力度、出资意愿、合作方式、贸易保护等方面变得更加保守，不断对发展中国家提出更有约束力的行动诉求。

当今世界的经济格局仍主要由发达国家主导，他们掌握技术、制定标准的格局尚未改变，借助先发优势，牢牢控制了国际技术市场。1985—2006年，发达国家（OECD国家）占全球新增专利技术注册量的80%以上;2007年以来，发展中国家的专利注册量快速增长，到2013年几乎与发达国家持平;此后，发展中国家的占比进一步提高。但是，从核心技术的推广、应用和收益等方面来看，发达国家依然垄断着国际技术市场。

（二）国际气候治理总体格局稳中有变

《巴黎协定》确定了全球气候治理的总体格局，提高应对气候变化的能力成为核心。总体而言，虽然南北对立的分界线在一定程度上有所模糊，但是世界格局没有发生根本性变化。United Nations Environment Programme （UNEP），“The Emissions Gap Report 2016： Annex A.1”，Nov. 2nd，2016， http：//wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/10570/EGR_2016_Annex_Ch3.pdf？sequence=1&isAllowed=y，Oct. 7th，2019.王利宁、陈文颖：《不同分配方案下各国碳排放额及公平性评价》，《清华大学学报（自然科学版）》，2015年第6期，第672-677页。 发达国家与发展中国家之间在减排义务分配方面的分歧依旧明显。2015年签署的《巴黎协定》强调不分南北、法律表述一致的国家自主贡献，仅能通过贡献值的差异看出国家的自我定位差异。20世纪80年代，全球应对气候变化的基本格局主要分为南北两大陣营，如今呈现出南北交织、南中泛北、北中分化的局面。王伟光、郑国光：《应对气候变化报告（2016）：〈巴黎协定〉重在落实》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第2-3页。同时，在国际气候治理中，大国的作用和责任更加突出。气候变化与科学、能源、经济、社会、法律、外交等领域的议题相互交织，跨学科的综合性特征更为突出。以《巴黎协定》为基础，在未来的全球行动中，发展中国家和发达国家的区分将进一步模糊，共同行动将是大势所趋。

当前，各国试图在应对气候变化的工作过程中抓住经济发展的机遇，发掘新的经济增长点。潘家华：《负面冲击 正向效应——美国总统特朗普宣布退出〈巴黎协定〉的影响分析》，《中国科学院院刊》，2017年第9期，第1014-1021页。欧盟已经开始实现由负担向机遇的转型，发展中国家正在探讨应对气候变化与经济转型、生态环境治理的协同发展。认识的深化，减排意愿的增强，气候治理行动的开展，构成了未来国际气候治理进程中各方共同开展务实性行动的基本面。可以预见，无论诸如美国退约这样的“黑天鹅”事件是否发生，国际气候治理仍将遵循《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》等多方治理机制，持续向前推进。气候治理的参与主体更趋多元化，在国家发挥主导作用的同时，地方政府、企业、非政府组织、个人等行为主体在应对气候变化行动中的参与度和影响力也将不断上升。在市场和非市场機制的补充作用下，支持气候行动的资金将更多地流向绿色低碳领域。气候治理的手段和作用不断丰富，大国互动、双边及多边合作等均不断推动气候治理向前发展。

（三）中国面临的挑战和机遇

气候的持续变暖已经明显影响我国自然生态系统和经济社会发展，气候安全问题与生态安全、环境安全、粮食安全、能源安全、国防安全等具有明显的联动效应。气候适应型社会建设和绿色低碳发展是中国实现可持续发展、建设生态文明的重要途径。党的十九大提出，到2035年，我国的生态环境将根本好转，基本实现美丽中国的目标。目前，中国将生态环境与气候变化问题紧密协同，2035年前可以考虑以生态环境质量与功能改善推动应对气候变化工作。从联合国2030年可持续发展目标来看，气候变化问题的视域更广，与社会、经济、环境紧密相关。待2035年美丽中国的目标实现后，中国应将应对气候变化作为推动实现可持续发展、迈向生态文明更高阶段的推动力。

在国际社会上，《巴黎协定》的实施意味着全球气候治理新体系已经形成，中国是促成《巴黎协定》达成的重要缔约方，全球气候治理是中国展现负责任大国形象的重要途径之一。巢清尘、 张永香、 高翔、王谋：《巴黎协定——全球气候治理的新起点》，《气候变化研究进展》，2016年第1期，第61-67页。庄贵阳、周伟铎：《全球气候治理模式转变及中国的贡献》，《当代世界》，2016年第1期，第44-47页。当前，中国是全球第二大经济体，又是世界上最大的发展中国家，中国应坚持发展中国家的定位，保持战略定力，摒弃零和博弈，团结广大发展中国家，特别是新兴发展中大国，积极参与全球治理，扩大发展中国家的话语权，构建合作共赢、公平合理的全球气候变化治理制度，确保国际规则的有效实施。中国正在大力推动亚洲投资银行、“一带一路”倡议等重大举措的实施，这些都将大大增强中国的国际话语权，拓展发展空间。国际事务难以由一个国家来领导或主导，中国需要处理好引领与量力的关系，既要作出重要贡献，坚持积极引导的地位，也要量力而行、尽力而为，不承担力所不及的任务。引导国际治理向着创新、合作、包容、共赢的方向发展，既符合中国的根本利益，也有利于推动《巴黎协定》的实施。

〔责任编辑：沈丹〕