粮食安全面临国内外五大挑战

张锦华 沈亚芳

粮食是人类生存发展的基础，关系到国家生存发展和国际地位的巩固。习近平总书记嘱托，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮”，并且反复强调“我国是人口众多的大国，解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事”。如何才能保障我国的粮食安全呢？中共中央和国务院于2004—2019年连续多年出台“一号文件”均涉及粮食安全。2014年中央一号文件提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。2019年中央一号文件提出实施重要农产品保障战略：立足国内保障粮食等重要农产品供给，统筹用好国际国内两个市场、两种资源，提高国内安全保障能力。国家粮食安全战略对保障粮食安全起到明显作用：近4年粮食产量均保持在6.5亿吨水平上，我国的人均粮食占有量已经达到了470公斤左右，明显超过了联合国粮食及农业组织确定的粮食安全平均线水平，因此我国的粮食安全是有保障的。今天的中国经济正在由高速增长步入中低速增长、提质增效的新常态。我国粮食消费还处在一个刚性增长的阶段，粮食安全还处于紧平衡状态，面临来自国内和国际的挑战。

国际市场粮食进口来源高度集中

自2004年以来，我国的粮食贸易已连续14年出现赤字。我国粮食贸易的突出特征是进口来源地过于集中在少数几个新大陆国家，如美国、加拿大、阿根廷、澳大利亚等。表1以2017年为例，列举了我国主粮的进口来源。我国大豆进口量占据世界大豆总进口量64.5%，进口总量占世界第一，进口来源国主要是巴西、美国、阿根廷、乌拉圭、加拿大，这五个国家占了我国大豆进口的99.4%。谷物进口也相对集中：小麦进口的主要来源国是澳大利亚、美国和加拿大；玉米进口的主要来源国是乌克兰和美国；稻米主要来源国是越南、泰国和巴基斯坦。表1列举了2017年大豆三大来源国所占比例，可以看出近些年我国大豆进口的95%左右来源于巴西、美国和阿根廷这三个国家。

这些国家的粮食出口政策会影响到我国粮食进口，但我国的粮食进口政策却较难影响这些国家的粮食出口。以美国为例，2017年美国是我国第二大小麦进口来源国，但我国小麦进口量仅占美国出口量的7%左右，小麦的国际市场仍是卖方市场。一旦与这些国家产生贸易冲突，或这些国家联合起来控制粮食出口，容易出现国际市场粮食断供的可能性。尤其是近年来美国贸易保护主义盛行，美方以各种理由或借口制造贸易摩擦。2017年，美国大豆出口总量约六成都出口到了中国，这也是中美经贸摩擦中以大豆进口作为反制工具的重要原因。虽然这套工具放在工具箱中，但对粮食安全构成的潜在威胁不可小觑。

表1

生态环境制约粮食生产

党的十九大报告中指出：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策……实行最严格的生态环境保护制度……建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”过去10多年来，我国粮食持续稳定丰收在很大程度上得益于投入品的增加和农业技术进步。伴随着城镇化推进，城镇建设用地和农村劳动力城乡转移导致土地资源和劳动力资源日益减少，为缓解粮食生产中土地和劳动要素的稀缺性，我国投入了化肥、农药、柴油、机械、灌溉等大量其他生产要素。据农业部数据，我国在占世界8%的耕地上使用了占世界1/3的化肥，化肥亩均施用量是美国的2.6倍和欧盟的2.5倍；农药施用总量年平均增长率达到1.94%，主要农产品的农药超标率达16%—20%。

大量施用化肥农药，短时期内可以提高粮食产量，但长时期过量施用又会对生态环境和人体健康造成威胁。粮食生产过程中，施用的化肥农药真正被作物吸收的占比不高，相当一部分化肥农药残留通过水、土壤、大气进入生态系统，带来环境污染和生态退化，这与当前越来越严格的环境规制相冲突。残留在粮食作物中的化肥农药通过食物链进入人体，在人体内积累过多时容易引起慢性中毒，威胁人们健康，这与当前人民日益增长的对健康绿色优质食品的需求相矛盾。在保障粮食安全的前提下实施化肥农药减量行动、实现绿色发展，是当前亟待思考和解决的问题。现阶段不断趋紧的农业生态环境约束也是粮食安全的一大挑战。

居民消费结构升级与粮食生产结构矛盾不断加剧

近年来，我国粮食出现了产量、进口和库存“三量齐增”现象，重要原因是我国居民的粮食需求与国内粮食生产的结构出现了矛盾。经济发展和居民收入提高带来了粮食消费需求结构发生明显变化，在解决温饱问题的基础上，人们追求更多的是讲安全、讲品质、讲健康。消费者对于优质口粮和高蛋白食物的消费需求明显增加，但目前粮食供给跟不上市场消费结构变化，主要表现为中高端的口粮和大豆供给不足。一方面高品质粮食难以满足人们需求，另一方面低品质粮食滞销不得不进入库存。

就口粮而言，过去为了“吃得饱”，一些高产粮食品种大面积推广，但质量和口感却难如人意。稻米和小麦是我国的主要口粮，总产量已经达“绝对安全”的地步，但品质还不能满足人民不断升级的消费需求。稻米作为我国第一大口粮，总量供求基本平衡，但垩白粒率低、食味品质高、口感好的优质米所占比例并不高。虽然我国是传统的稻米之乡，但每年我国要从日本和泰国进口大量优质稻米。小麦作为我国的第二大口糧，总量供需也基本平衡，但优质专用强筋和弱筋小麦需求旺盛产能不足，而中强筋和中筋小麦出现供大于求。大豆作为植物油和动物饲料的主要来源也存在国内生产与人民消费的巨大矛盾，近年来国内生产量仅占消费量的百分之十几，很大程度上依赖进口。

我国粮食生产已经由过去产量为先的阶段转变到质量产量并重的阶段。如何从供给侧补齐粮食质量的短板，以适应人民对绿色健康粮食的期盼，如何生产更多市场紧缺和优质特色的粮食是下一步亟待解决的粮食安全问题。消费结构升级带来的从“多产粮”到“产好粮”的新要求，对我国粮食安全也带来了新的挑战。

种粮收益偏低影响农民积极性

随着我国农业生产资料价格上升，尤其是人工成本和土地成本的快速攀升，粮食种植收益在不断下降，影响了农民种粮积极性。粮食的生产成本增长速度远大于粮食收益增长速度。根据2001—2007年《全国农产品成本收益资料汇编》数据，我国粮食每亩的生产成本从2001年的280.52元增加到2017年的866.01元，增长了2倍多；而粮食的单产从2001年的356.00千克增加到2017年的486.72千克，仅增长0.3倍；销售价格（每50千克粮食）从2001年的51.50元增加到2017年的111.58元，仅增长1.2倍。每亩粮食的净收益从2001年的39.43元减少到2017年的-12.53元。粮食收益降低的同时，农村居民家庭平均每人消费支出呈现上升趋势（包括家庭设备及用品消费、食品消费、居住消费、服装消费）。农村居民人均消费从2001年的1741.09元增加到2017年的10954.5元，增长6.3倍。粮食种植收益增长速度远远低于农民消费需求的增长速度。

以2017年到2018年间为考察对象，稻谷每亩地净利润132.55元，小麦每亩地净利润6.10元，玉米每畝地净利润-175.79元，三种粮食每亩地平均净利润-12.53元。在 2017年到 2018年间，我国农村居民人均消费支出为10954.5元。种粮收益已远远不能支撑农村居民的消费需求，农民种粮积极性明显下降。虽然国家粮食补贴能够一定程度上提高农民收入、缓解种粮收益低的困境，但这种补贴增加了国家财政负担的同时，对动辄上万元的人均消费支出来说还是杯水车薪。根据比较收益原则，进城务工的劳动力数量增加，结果导致农民“兼业种粮”或“土地抛荒”成为部分农村地区的新常态。在种粮农民保住全国人民“米袋子”的同时，如何保住他们的“钱袋子”是当前亟待思考和解决的问题。如何保障农民种粮积极性是我国粮食安全的另一挑战。

进一步支持政策空间变小

我国2004年开始实施了粮食最低收购价、临时收储和直接补贴等一系列农业支持政策。然而，在市场化改革为主流的新常态下，我国现有粮食最低价格收储、临时收储政策已经难以适应当前形势。我国的粮食面临生产成本地板和价格天花板的挤压。一方面，由劳动力、土地等生产要素价格上涨导致的粮食生产成本节节攀高；另一方面，由于人民币汇率持续走高、国外种粮技术提高、国际油价下降引致的运输成本下降等原因导致国际粮食价格持续走低。因此，通过价格支持政策提高农民种粮积极性的调控空间越来越小。

此外，我国作为世界贸易组织成员，微量支持（即WTO成员对于农业的一种支持，属“黄箱”政策）只有8.5%，粮食的补贴空间基本达到上限，虽然高于发达国家5%的比例，但低于其他发展中国家的10%的比例。目前我国已经取消玉米的临时收储价格政策，2018年小麦的最低收购价与上年持平，稻谷比上年略有降低。未来粮食价格的市场化是大趋势，通过调控粮食价格来支持粮食生产的空间越来越小。2010年到2015年国家财政农业支出以年均超过10%的速度增长，2016年与2015年支出基本持平，2017年略有下降。这说明我国利用财政支持政策来促进粮食生产的空间也越来越小。同时，近些年来，美国一再要求“扩大对美农产品进口，中国政府削减对农业的补贴”，来自国外的压力也导致支持政策的空间日趋狭窄。加入WTO时谈判的边境保护和国内支持政策对粮食安全的有效保护逐步丧失，国外粮食翻越配额外的高关税壁垒进入中国市场的可能性逐渐上升。支持政策空间的萎缩构成了我国粮食安全的另一挑战。

如何才能应对国内外的挑战？我们首先要立足国内，依靠科技支撑从源头上保障国家粮食安全。习近平总书记指出：“农业的出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。”“我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步，走内涵式发展道路。”这些论断立足当前着眼未来，明确指出了新常态下依靠科技支撑这个重要的战略着力点。因此，我国粮食安全战略应该注重通过提高农业技术确保国内粮食产能，建立和依靠“藏粮于技”的粮食安全长效机制。

在“立足国内、科技支撑”的同时，还要充分利用国内与国外两个市场、两种资源。我国要在巩固现有的粮食贸易渠道的同时积极开展多边粮食贸易，降低进口市场集中度。积极开发利用具备比较优势的粮食生产国家的潜力，发展长期稳定的贸易合作伙伴关系。加强与“一带一路”沿线国家的合作，充分利用沿线国家丰富的农业资源，并结合我国国情完善“走出去”的政策体系，实现我国与沿线国家合作共赢。

（摘自《人民论坛》2019年11月中。作者分别为上海财经大学三农研究院研究员、博导；上海师范大学教育学院副教授）