国际治理向何处去

张蕴岭

特朗普当选美国总统后便打出了“美国第一”的旗号，并开始推行“特朗普版新政”。特朗普的“新政”主要有三个突出特点：一是单边主义，突出体现在发起贸易战，按照自定标准强推谈判，不成便实施制裁；二是我行我素，对现行协议不信守，要么退出，要么按己方方案强制改变；三是“孤立主义”，对已加入的国际组织、条约等随意退出，打造利己的“新朋友圈”。看起来，这些好像只是“特朗普现象”，实则是美国战略与政策的重大转变，也就是说，后任者可能不会沿袭特朗普的行事方式，但大方向仍会一致。

鉴于美国是世界实力最强的国家，是“二战”后国际体系与规则构建的主要推动者，因此，美国的“改弦易辙”对世界的影响极大。本文用的是国际治理，没有用全球治理，我认为，二者是有区别的。一般而言，全球治理有一个特定的定位，就是指2008年金融危机之后建立的基于发达国家与发展中国家共同参与的世界经济合作共治机制，而国际治理的范围则要宽泛得多，应该包括所有涉及超出国家范畴的国际性、区域性共治机制。

按照这样的认识，我们可以把国际治理大体分为五类：其一，联合国体系，从安理会的大国治理，到全会表达、诉求性治理，还有为数众多、涉及各个领域的专门组织、区域委员会，等等，鉴于几乎所有国家都加入了联合国，因此，它们是具有代表性、普世性的国际体系。其二，国际组织，包括国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（GATT / WTO）、世界银行、地区性开发银行等。迄今，世界大多数国家都被纳入这些组织框架，其制定的规则成为认同的国际规则和行为规范。其三，国际条约，涉及领域很多，如核不扩散条约、极地条约、气候变化条约、海洋法，等等，作为国际条约、法律，它们具有超国家性，各国都有遵守的义务和职责。其四，行业规约，尽管它们不是政府间的组织，没有政府签署，但对于行业具有国际法规的作用。因为基于市场运行的规则，如果不遵守行规就不能开展业务，会受到处罚。比如巴塞尔协定，就是银行间签订的规约，还有各种行业组织制定的不同规约，都是相关方必须遵守的。其五，国际对话合作机制，其中，比较重要的是七国集团（G7），作为发达国家的集合，它们通过对话、协商与合作，对世界经济发挥导向的作用。2008年以后，成立了二十国集团（G20），集合了世界最大发达国家和发展中国家，共商世界经济的发展大事，提出指导性共识文件。

显然，如今的国际治理具有普遍性特征，无论在治理范围，还是在治理方式上都在不断发展。这种大趋势是与国际政治、国际关系、国际经济，以及社会生活国际化发展相适应的，没有哪一个国家可以处在独立的自我空间里而不被国际治理涉及和约束。“二战”以后，通过不断发展的国际治理，世界进入了一个“有治理的国际秩序”，这是人类历史发展的一个重要成就。

基于两次世界大战的惨痛教训，“二战”后建立了联合国，逐步把所有国家都纳入到一个体系之内，并且制定了具有普世价值的联合国宪章和一系列公约，从而奠定了现代国家国内治理与国际治理的基本原则基础。当然，出于历史的局限性，联合国并没有走出大国治理的思维，比如安理会，给了几个大国至上的否决权，为大国利用特权和霸权提供了法权依据。再有，作为国际成员，退出国际条约、公约的成本太低，本来，在相互依赖的世界上，各国都有履行国际规约的责任，为此，应该把退群的门槛大大抬高，如果一国决意退群，也应该给予严格限制，甚至进行惩罚。就像气候变化，涉及人类的共同生存，落实应对气候变化的公约是各国应尽的义务，从法理的角度，应该是不能退出的。因此，对于任何国家的退出，都理应根据其排放量制定相应的赔偿标准。

美国在推动构建“二战”后国际治理体系的过程中曾起着出思想、出方案、出人才、出资金的关键作用。当然，美国也为此捞到好处，作为霸权国家，几乎在所有的国际治理规约、机制中都打上了符合美国利益和美国主导的烙印。如今，面对全球化发展、力量格局转变和美国国内的诸多问题，美国不愿意再承担国际治理的义务和责任，对现行的国际治理组织、机制、规约很不满意，因此，要么退群，要么强推利己的改革。特朗普在联大喊：未来属于爱国主义者，不属于国际主义者。美国难道真的能脱离世界独善其身，能唯我独尊为所欲为吗？难也！

在国际治理中，区域治理是重要的组成部分。任何国家都处在一定的区域之内，因此，国家的首要外交和地缘依托便是区域。关于区域的划分比较复杂，大的区域是洲，洲是一种地理板块划分，但在长期的历史演进中，大洲也往往形成具有洲际共性的思想、文化、价值和更为紧密的社会经济的联系。世界几大洲几乎都具有鲜明的洲际特征，如欧洲、非洲、大洋洲、美洲和亚洲各有洲际特征。就国家视野，最基础和直接的是次区域，因为山水相连，国家间交往密切，共性特征更为凸显，如大些的次区域有北美洲、中美洲、南美洲，中东、东亚，西欧、北欧、南欧，还有更小范围的次区域，难以一一列举。

从国际治理的角度来分析，区域性问题是治理的内因，鉴于它们超出一国范围，为此，需要区域层面的治理。区域治理涉及的领域很多。属于自然领域的，如水、资源、植被、风沙等；属于经济领域的就更多，如贸易、投资、市场、货币、金融、交通设施等；属于政治社会领域的，如对外关系、人员流动、跨国犯罪、法规等；属于安全领域的，如国家安全、安全关系，还有涉及诸多方面的非传统安全问题等。

大体说，区域性问题来自三个方面：一是区域性生成，二是国家内部问题的扩延，三是外部问题传入。无论哪一个方面，都超出单个国家管理的能力，因此，需要在区域层面进行解决，也即需要区域治理。

区域治理没有定式，各自根据实际情况制定和推动。区域经济治理发展得最快，通行的方式是推动市场开放，增加区内贸易投资，方式是通过谈判签订区域性自贸协定。由于存在基于全球的多边体制——关贸总协定/世贸组织，因此，区域经济安排不能违反多边规则，要与多边规则一致，区域安排有两个基本规则：一是区域安排只能进，不能退，也就是说必须有比多边更高水平的开放安排；二是必须范围全覆盖，不能只选择几个领域，就贸易而言，涵盖率不能低于95%（最好一揽子，但也可分步走，然而必须有时间表）。区域安排被认为是对多边安排的补充，但是，众多的区域安排也会导致不同的规则相互矛盾，产生“面條碗效应”，即不同的规则搅和在一起，成为跨区域间贸易和投资的障碍。

区域综合治理往往通过建立区域合作机制的组织来进行，比如建立领导人会晤机制、高官会晤机制等，如东盟、南盟、阿盟、上合组织、亚太经合组织，等等。区域治理方式和水平不一，发展最完备的是欧洲，欧盟实现了政治（议会）、法律（法院）和管理（执委会）的超国家区域构建。还有一些涵盖更小的区域范围，采取更为灵活的形式。同时，在大洲层次，洲际性的治理机制也得到发展，比如，在联合国体系下，建立了区域性委员会，非洲建立了非盟（还签署了非洲自贸区协定），美洲建立了美洲国家组织等。此外，在区域层面还发展起了形形色色的基于领域的对话合作机制或者组织，有些非常活跃，设定了许多项目，制定了行规等。

显然，在人类历史上，从来没有像今天这样建立起如此多的和多样性的区域治理机制或组织。它们在协调国家间关系、管理区域共同资源、利益以及矛盾上发挥了重要的作用。如今，置身区域治理机制之外的国家已经极少了。因此，谈及国际治理，应该深入研究区域治理的问题，在很多情况下，许多问题在区域层次治理要比在全球范围更为有效。

值得注意的是，在全球化遭到抵制的情况下，区域化有加强的趋势。有的专家甚至认为，未来世界是区域化的世界。也许这种说法有些偏激，但世界需要区域化深入发展，需要区域治理得到加强。其实，全球化是不可逆的大趋势，只不过，上一轮快速全球化出现了许多问题，需要进行调整，将以新的姿态发展。全球化和区域化是并行不悖的，它们相互支持和补充。重要的是，区域化要保持开放性，不搞内向、排外的区域对抗性集团。如今，区域与全球紧密相连，区域治理需要坚持开放性与合作性。亚太地区在区域合作中提出了“开放的地区主义”（open regionalism）原则，是一个重要的贡献。所谓“开放的地区主义”，一是不搞封闭、排他的区域集团；二是不限制成员参加其他合作的安排，体现了开放、包容与合作精神。

区域治理也面临新的挑战。其中，最大的挑战是单边主义、民粹主义，即各国能否在新的形势下加强共识和责任，再则是区域治理能否实现参与者受益平衡。特朗普的“美国第一”、英国的脱欧发出了警示：区域治理也并非是顺风车！

在国际治理中，行业治理是重要的形式和内容。较之国际组织、区域组织或者合作机制，行业治理机制具有自身的特点与功能。在国际化的世界，超国家的国际性联系与行动几乎涵盖各个领域，因此，不仅需要政府，也需要社会参与治理，行业是社会参与治理的主要形式，其主要功能是为行业立规，敦促行为者守规。行规是同行业者的共同约定，尽管并非法律，但具有执行上的法理效能。北京大学罗豪才教授把行规称之为“软法”，他认为，“软法”也是法。软法的执行靠自律，如果不遵守，会受到行规的惩戒。

事实上，在许多领域，行规往往早于国家法律或者国际法。在不少情况下，国家法律与国际法往往会参考与采纳行业组织制定的、且已经成为国际惯例的规则。因此，从这个角度来说，行规对国家法律，以及国际法起到了预备与推动作用。显然，行业的国际治理是国际治理的重要组成部分，与政府间、区域间的国际治理具有很强的互补性，同时，也承担政府，或者国际组织难以或不能承担的职能。

行业的国际治理非常复杂，涉及方方面面，形式也多种多样。总的看，行业国际治理的机制可以大体分为三大类：（1）由政府部门推动成立的、专门处理涉及行业实务的合作性机构，负责制定行业管理规则，尽管这些规则并不具备国际法的性质，对成员并没有强制性约束力，但是，却对实际的行业运行起到规范和指导性作用。比如，旨在管理跨国资金流动风险的《巴塞尔协定》，是由参加者的中央银行监督机构倡导成立的，就资本的跨国流动与金融机构的运行制定了多个规则，这些规则成为事实上的行业规则，不仅是参加协定的成员，即便是不参加协定的非成员银行，也都会遵守。重要的是，由于得到政府的支持，政府监管部门也按照这些规则来实施监管。（2）由行业发起成立的组织，得到政府认可，为行业制定规则，形成可执行的国际惯例。这方面的国际组织很多，涉及各个行业和领域。比如由100多个国家商业组织参加的国际商会，为国际商务活动制定了许多指导性规则，涉及信用、信托、商业术语等，这些规则成为开展国际商务的行规，受到业界的认可与接受。（3）自行运作的民间行业协会等，它们并不一定得到政府的支持，但是在行业领域得到广泛的认可，其规约具有指导行业以规行事的作用，这样的国际协会或者以其名义存在的组织分布很广，有些规模很大，也有的很小，有的涉及较广的领域，有的仅涉及很专的行业，他们大多为公益性组织，通过召开会议，制定相关行规，特别是在行为规约、行业标准、资格认证等方面发挥治理的影响力和作用。

其实，还有一类机制也应该算作是国际治理的重要组成部分。它们是民间自发成立的组织，常被称之为国际性“非政府组织”（NGO）。它们大多针对某一个专门领域，比如人权、环保、生态、伦理等，也有的是具有跨领域特征的综合组织。它们往往由一些有影响的个人发起，成员自愿参加。它们大都在一个或者几个国家注册，获得合法存在，开展活动。这些组织通过发布基于各自认知理念、价值标准的报告而产生影响力。与其他的行业组织不同，它们并不通过制定行规来规约参与者的行为，而是通过提出立场、主张，对认定的不良行为进行批评与谴责来引导国际舆论，对相关者产生压力。在有些情况下，它们甚至自己采取相关行动为什么要把这些组织归为国际治理呢这也许是一个有争议的问题。我认为，把它们纳入到国际治理的范畴来认识是非常重要的。因为，在一个复杂的世界，国际治理需要多样的和多重的机制，需要多方角色参与。从性质和功能上说，它们属于社会和个人参与的“志愿者”联盟，发挥着独特的功能。在许多情况下，其作用是政府、行业组织所不能做到的。特别是，它们对一些政府的失策、失能或者错误进行品评，对现行时弊进行批判，在不少情况下，成为推动政府纠偏、纠错、修改政策的重要驱动力。当然，非政府组织良莠不齐，背景復杂，有些甚至非常极端，有些组织发布的报告在立场、观点上带有偏见，有些行动甚至具有损害性，产生不良效果，等等，但是，并不能因此就全盘否定它们在国际治理中的积极作用和作为不可或缺的角色的存在。

中国积极参与国际行业治理，参加了许多行业协会，以及非政府国际组织，在许多方面发挥重要作用。但是，也应该看到，在不少的领域还是缺位的。鉴于行业治理在国际治理中的重要性和复杂性，我们需要加强对这方面的研究。

（综合《世界知识》2019年第20期、22期、24期。作者为中国社会科学院学部委员，山东大学国际问题研究院院长）