超大城市的“组合拳”

李璇

随着城市人口的增多、机动车保有量的不断增长，交通拥堵已成为“大城市病”的重要症状。

高德地图联合中国社會科学院社会学研究所等机构发布的《2018年度中国主要城市交通分析报告》显示，2018年，在纳入分析的361座城市中，61%的城市通勤高峰处于缓行状态，其中北京路网高峰行程延时指数排名第一，广州和上海分别位列第二和第八。

与其他城市相比，北京、上海、广州、深圳这四座超大城市在规模、人口体量上都更为突出，交通拥堵情况也更为复杂。作为一项“牵一发而动全身”的系统工程，超大城市缓解交通拥堵，势必要综合施策，打好“组合拳”。

“微改造”优化存量

“从交通资源的供给端来看，当下‘北上广深四座超大城市的中心区已经进入了存量时代。”南京大学建筑与城市规划学院副教授石飞对记者说。

在城市发展初期，机动车保有量有限，“开源”修路曾是破解交通拥堵最为直接的办法，然而，如今超大城市的中心城区，基本上已无法通过供给端的扩张来改善交通状况了。

当下，对现有道路资源作进一步的优化，成了超大城市缓解交通拥堵的一种选择。

广州市自2011年以来持续推进的交通拥堵点微改造治理，就是从细微处入手，对那些交通设计不合理、交通组织及管理不合理、交通秩序混乱的路段及节点，按年度进行滚动式排查。

“微改造采用的是‘治理研究-设计实施-评估-调整-再研究的工作模式，如果评估得出的结论是点位方案仍需调整，则这个堵点会滚入下一轮的研究、治理。”广州市交通运输局相关负责人对记者说。

北京市交通委2019年实施的百项疏堵工程，也是基于相近的治理思路。

与致堵原因复杂、治理所需时间较长的一级堵点不同，百项疏堵工程的100个堵点中，20处为二级堵点，80处为三级堵点。这100个堵点，可以通过见效快、周期短的“微创手术”来疏解。

在石飞看来，实施“微改造”时，也需注意将更多的资源向公共交通倾斜。

“如果只是笼统地打通‘断头路、加密道路网，并不能达到交通缓堵的最佳效果。治堵也要促进公交出行，减少小汽车的使用。”石飞说。

从城市缓堵保畅的层面考虑，对既有道路资源作更为精细的调整、优化，与鼓励公共交通优先发展，应是互相促进甚至是一体两面的关系。

例如，深圳市公共交通管理局近日对媒体表示，深圳市将在2020年新增不少于66公里的公交专用道，还将以精细化的规划设计方法来改造既有专用道标志标线体系，强化公交专用网的连续性，打通公交运行的瓶颈。

“靠轨道交通来解决问题”

在公共交通出行方式中，轨道交通由于具有容量大、速度快、时间准的特点，且与路面道路相分离，向来是超大城市缓解交通拥堵的有效手段。

“对于北上广深这样的城市，地面公交的容量其实是不足以支撑城市庞大的客流量的，最终还要靠轨道交通来解决问题。”国家发改委综合运输研究所城市交通中心主任程世东对记者说。

根据2019年4月中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2018年度统计和分析报告》，2018年，北京、上海、广州、深圳四座城市的城轨交通客运量占据了全国城轨交通总客运量的58%。

其中，北京是国内轨道交通日均客运量最大的城市，2019年上半年，北京轨道交通全路网日均客运量达1057万人次，已成为客运量世界第一、总里程世界第二的超大城市轨道交通线网。

根据北京市重大项目建设指挥办公室的数据，2019年北京已有12个区开通轨道交通线路，运营里程在2019年底达到700公里，中心城区范围内750米站点覆盖率将达到77%。

与此同时，中心城区与周边城镇组团以及城镇组团之间的通勤化需求也日益受到关注。自2017年国家发改委等五部门联合发布《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》以来，超大城市都将建设市域铁路纳入了轨道交通的建设计划，希望通过扩展轨道交通系统来破解大城市交通拥堵难题。

根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，上海将形成城际线、市区线、局域线“三个1000公里”的轨道交通网络，基本实现10万人以上新市镇轨道交通站点全覆盖。

北京计划于2019年底开通7号线东延和八通线南延两条线路，这两条线路构建了环球影城、城市副中心与中心城区的交通纽带，而两条线路的共有站点施园站，能够与城际铁路联络线实现换乘，进一步提升轨道交通的服务范围。

事实上，通过发展轨道交通系统来缓解大城市交通拥堵之痛，在国外城市中已有较为成功的案例。

东京的人口密度是北京的5倍，机动车数量是北京的1.6倍，交通拥堵程度却大大低于北京，主要依靠的就是相对发达的轨道交通系统。

东京的轨道交通主要分为两个层次：城市中心城区主要由地铁覆盖，范围较小，线网密度大；市郊及各个组团由私营铁路和国铁JR线覆盖，范围较大。地铁与市域快轨主要通过JR环形山手线衔接。市域快轨行至中心城区后，会接入主要的交通枢纽，通过地铁和环形铁路将客流分散至中心城区各地。

明确的分工，让东京的轨道交通形成了一个立体系统，照顾到了近、中、远不同层次的出行需求。

在扩展轨道交通网络的同时，轨道交通高峰期运力不足的问题依然需要重视。

近来，一些超大城市正探索以地铁“智慧大脑”建设来缓解轨道交通高峰期的拥挤状况。例如，深圳即将在4条新建地铁上推广轨道交通全自动运行模式，其中就包括在大客流情况下自动增加车辆等功能。

限购政策的收与放

近年来，为避免机动车挤占公共交通的行驶空间、加重道路拥堵，北京、上海、广州、深圳等城市都出台了限行、限购政策。政策实施后，这些城市的机动车保有量增长放缓，在一定程度上缓解了道路拥堵。

2019年6月，国家发改委等三部门发布《推动重点消费品更新升级 畅通资源循环利用实施方案（2019—2020年）》。方案中提出，严禁各地出台新的汽车限购规定，已实施汽车限购的地方政府应根据城市交通拥堵、污染治理、交通需求管控效果，加快由限制购买转向引导使用，结合路段拥堵情况合理设置拥堵区域，研究探索拥堵区域内外车辆分类使用政策，原则上对拥堵区域外不予限购。

同月，广州、深圳发布新政，宣布将放宽汽车摇号和竞拍指标。

2019年8月，国务院办公厅印发《关于加快发展流通促进商业消费的意见》，提出释放汽车消费潜力。实施汽车限购的地区要结合实际情况，探索推行逐步放宽或取消限购的具体措施。

9月，贵阳宣布取消购车摇号制度。

在程世东看来，“城市交通治理的着眼点应放在引导合理使用小汽车上，而不是限制拥有。小汽车的限行限购都应该是短期举措，这是为了给发展公共交通争取更多的时间。限购政策的逐步放松，会促进城市推出更为根本性、长期性的举措。”

“打开”小区

导致交通拥堵的原因不仅仅在于交通本身，更与城市规划密切相关。

住宅小区大、马路宽、街道路口少，是国内超大城市中常见的景观。围墙划出了一片相对封闭的区域，却也阻隔了小区的院内与院外，导致院内的路网无法与院外有效连接。小区内的机动车在高峰期沿着狭窄的通道驶向小区外面的主干道，短期内路口会积压不少车辆，很容易造成交通拥堵的局面。

近年来，“打开”小区的举措，已开始在一些超大城市实施。

北京市石景山区的滨河园小区是由26栋住宿楼组成的大型居住区。多年来，小区只有一个出入口，交通秩序混乱，容易造成拥堵。2019年，经过实地勘察、征求居民意见、职能部门集体会商等，滨河园所在街区拆除了燕堤西街到后身路之間的防洪堤围墙，开辟了一个进入小区的新出入口，缓解了小区内外的交通拥堵之痛。整个过程不过20余天。

不过，“打开”小区并不能“一劳永逸”。很多老旧小区内部路网有限，难以承载“打开”后涌进的车流，而“打开”后院内的停车资源该如何分配，安全隐患该如何规避等，也需要审慎考虑、充分论证。

若干年前兴起的住宅小区为今日的交通“添堵”，暴露出的是城市规划前瞻性不足。而随着城市规划理念的不断进步，近年来一些超大城市在新城区规划阶段就着重考虑了交通治理。比如，“窄马路、密路网、小街区”已在北京城市副中心的规划建设中先行先试，规划中的路口间距，只有一两百米。

推动资源合理配置

城市是多种功能的复合体，涵括了就业、就学、就医、购物、休闲等多方面的需要，而这些功能的空间布局，又会对交通状况产生影响。

多年以来，若论起超大城市中心城区的公共服务资源哪些与交通拥堵“羁绊”最深，医院与学校似乎最没有争议。

2018年，针对“接娃难”的交通痛点，上海市普陀区实施了“一校一策”的缓堵方案。除了对停车位、单行道等进行“硬件”上的改造，有些方案还从“软件”入手，根据学校的特点实施“错峰放学”机制。

同样的综合治理思路，也体现在了医院沿线的交通缓堵上。

比如，2018年12月，北京市卫生健康委员会等八部门联合发布《关于印发医院周边交通拥堵治理工作实施方案的通知》，就明确了引导患者错峰就诊、全面实行预约就诊、优化院区停车管理等综合治理措施。

从更深层次来看，超大城市中心城区堵点多，原因是就业、商业、医疗、教育、文化等各方面资源在此过于集中。而近年来，疏解中心城区非核心功能、推动资源合理配置，已成为超大城市的共识。

北京的回龙观、天通苑地区，曾尝到过资源分配不合理的“苦果”。过去，回天地区的超大社区除了具有居住功能，教育、医疗等公共服务资源十分匮乏，就业岗位也稀缺，由“职住分离”导致的交通拥堵现象十分严重。

2018年7月，北京市人民政府办公厅印发《优化提升回龙观天通苑地区公共服务和基础设施三年行动计划（2018—2020年）》，对教育、医疗卫生等公共服务资源的打造按年度明确了重点任务。

截至2019年8月，回龙观、天通苑地区已建成12所普惠制幼儿园，新增3810个学位。昌平区中西医结合医院住院楼建设项目预计在2020年第二季度竣工投入使用。结合交通层面多管齐下的疏堵措施，回天地区的交通拥堵问题正在一步步得到缓解。

2019年11月，北京市人民政府正式批复了朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、顺义、昌平、房山、门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆共13个区的分区规划及亦庄新城规划，对各区的功能定位、空间结构、规模管控等内容进行了明确。随着分区规划的出炉，未来北京的空间布局将愈发清晰，而产业、人口、公共服务资源的合理配置，也将促进城市交通的通畅顺达。