城镇化新趋势对中国经济的影响与分析

李超

在当前“逆全球化”倾向出现，中美贸易摩擦不确定性仍存，国内人口老龄化问题突出的大环境下，“中国经济是否还能保持稳定增速”成为世界关注的焦点话题。2019年8月，中央财经委员会第五次会议指出，“当前我国区域发展形势是好的，同时经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。我国在推进城镇化的进程中，已经取得了举世瞩目的骄人成绩。但在运行过程中出现了不同城市发展的严重不平衡现象，发展质量并不尽如人意。在此背景下，我国未来的城镇化发展应当依托大型城市发展都市圈，带动城市群发展。

我国城镇化发展现状

在过去，我国推进城镇化进程的指导思想为“限制大城市人口扩张、积极发展中小城市和小城镇、实现区域均衡发展”。该指导思想设计的初衷在于：避免在我国城镇化进程中走上某些发达国家经历过的弯路。其中最典型的就是以英国伦敦为代表的“大城市病”问题以及以拉美地区国家为代表的“贫民窟”的诞生。但在运行过程中，却出现了不同城市发展的严重不平衡现象，发展质量并不尽如人意。

出现问题的原因在于：该计划在一定程度上违背了人口流动与城市发展的基本规律，仅靠行政干预的手段难以遏制住人口流动的内生趋势。根据发达国家的例子来看，绝大多数国家的人口都在向城市群、都市圈聚集，一般不会看到人口回流到小城市的现象，想要追求各城市之间的均衡发展是很难实现的。在大城市诸多优势资源的吸引下，人们会持续涌入，大城市的人口扩张是不可避免的。大城市资源与产业集聚效应明显，经济更发达，人均收入水平更高，能提供的就业机会也更多，自然会吸引大量人口聚集。即便国家加大力度建设中小城市，但其在資源、产业等方面的吸引力也很难同大城市比肩，仍然不具有强大的人口吸纳能力。

因此，“限制大城市人口扩张，重点发展中小城市”的策略不利于经济效率的提升。该策略相当于限制了人口、土地、技术、金融等要素的自由流动，在一定程度上扭曲了市场化的资源配置。从实际发生的状况来看，三、四线城市的“人地错配”现象就是该计划导致的资源错配的实例，无疑会对经济效率的提升产生一定负面影响。

2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议提出，“当前我国区域发展形势是好的，同时经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”，并强调要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，正式确定了新时代城镇化的发展路径。与过去的城镇化理念不同，我国的“新型城镇化”方案中不再将吸纳农村人口的任务交付于三、四线城市，而是希望依托大型城市的辐射力带动城市群的发展，建设大型城市都市圈，吸引人口向现代化都市圈流动。

发展“都市圈”目前已经成为世界城镇化发展进程中的普遍现象。美国、日本、欧洲国家基本都已经形成若干以核心大城市为中心的都市圈。美国的纽约都市圈、日本的东京都市圈、英国的伦敦都市圈、法国的巴黎都市圈等均容纳了国内大量的人口，创造了巨大的产值，在世界拥有广泛的影响力。都市圈的发展帮助这些国家缓解了“大城市病”问题，进一步深入挖掘了城镇化的潜力，为大城市的进一步发展注入了活力，使经济效率有所提升。未来我国主要就是逐步建设下列城市群，具体包括京津冀、长江三角洲、粤港澳大湾区、成渝、长江中游城市群、哈长、北部湾、中原、关中平原、兰州―西宁、呼包鄂榆以及天山北坡、滇中两个边疆城市群。

近年来，我国都市圈建设呈现较快发展态势。但是，城市间交通一体化水平不高、分工协作不够，低水平同质化竞争、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。若想实现新时代城镇化的目标，需要真正实现人口与资源的自由流动，同时增强城市之间的协同效应。具体而言，未来还需要着力于以下几个方面：一是进一步增强交通一体化建设；二是完善城市群的社会保障一体化建设；三是城市之间利用各自比较优势，差异化发展；四是加强各城市之间的统一协调，避免各自为政。

根据美国、日本等发达国家的“城镇化率”数据来看，发达国家的城镇化率水平较高，都高于75%。自改革开放以来，我国的城镇化发展取得巨大进展，根据联合国公布的数据，我国2018年城镇化率已经接近60%。这一数字同发达国家相比仍有差距，理论上未来随着改革的深化与经济的发展，我国的城镇化率仍有很大的增长空间。预计随着新时代城镇化推进人口流动的变化，2019年到2035年我国城镇化率的平均增长率约为1%，到2035年我国城镇化水平可能达到75%。

改善生产要素才能提升经济潜在增速

从供给角度看，经济增长主要由三个因素决定，即技术水平（全要素生产率），要素投入（劳动力、资本、资源）以及组织方式。要提高产出，一是要推动技术进步和创新；二是要增加要素投入；三是要改善生产组织方式，进行制度改革。

党的十九大报告强调，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。我国经济探索从投资驱动向创新驱动的新动能，主要是依靠全要素生产率的提高以拉动经济潜在增速。在提高全要素生产率方面，国家通过减税降费等多项措施鼓励企业自身研发创新活动，同时也作出了一系列深入实施创新驱动发展战略的重大决策部署。新时代城镇化也重在改善生产要素，以提升经济潜在增速水平，主要从以下几个方面出发：

（一）提高全要素生产率。新时代城镇化的核心之一就是通过促进产学研一体化，发挥高校科研密集型城市优势，将其发展为特大城市，进而帮助促进科技周期和科技革命，提高全要素生产率。除科教优势较为明显的北京、上海，西安、武汉、成都的科教实力也十分强劲。西安高校较多，学科齐全；武汉拥有武汉大学和华中科技大学两所实力较强的综合类院校；成都则拥有众多院校的名牌专业。美国上世纪50、60年代开始增加研发投入及80年代推进技术商业化的整个过程中，均高度重视与科研院所及研究机构的合作，高校及研究机构具有较高的科研水平，促进产学研一体化将科研与商用直接挂钩，有助于推动创新技术大规模应用于生产、生活。

（二）充分利用人口质量红利，促进人口流动。随着老龄化和少子化的深化，我国人口数量红利于2010年达到历史峰值后开始衰减，当前政策着重挖掘我国的人口质量红利，充分利用高技术、高学历劳动力的人口质量红利，在人工智能为主导的科技革命孕育过程中，发挥中国独有的生产要素优势。目前来看，政策除了着力提高国民受教育水平及劳动力技能外，促进人口流动和劳动力市场的优化配置也是要义之一，新型城镇化方案明确提出放宽大城市积分落户政策，鼓励地方政府人才战略，有助于促进高素质劳动力流动，给高素质劳动力赋值。

（三）城市扩张，扩大土地收益。土地是影响经济潜在增速的重要“资源”要素，加强土地流转，盘活土地要素，提升土地使用效率至关重要。新型城镇化规划的大背景下，在城市的扩张过程中，可以推动土地增值，提高土地在经济发展中的促进作用，尤其是通过发展多个城市群，培育更多核心城市，减轻土地价值失衡，有助于提高其对经济增长的助力效果。

（四）发挥资本市场优势，促进科技成果向商业应用转化。新的技术只有大规模商用，才能带来全要素生产率的提升。“金融供给侧改革”的核心是金融支持实体经济，未来在实体供给侧改革补短板、鼓励科技研发以提高全要素生产率的过程中，资本市场也将发挥重要作用。2003年10月，我国十六届三中全会首次明确提出“建立多层次资本市场体系”，经过多年发展，目前已初步建立了多层次的资本市场。对于初创类企业而言，其历史盈利状况及抵押品未必满足间接融资和股权融资的种种限制，目前多层次资本市场改革也对此进行逐渐完善。一方面，建立区域金融中心，优化资源配置，我国金融资源主要集中在北上广深，其他地区的金融发展较不充分，建设区域性金融中心有助于优化金融资源区域内和区域间配置，更好地支持初创、科技类企业融资及提供相关金融服务。另一方面，加强建设多层次资本市场，促进科技成果商业化。经过多年发展，我国已初步建立了多层次的资本市场。其中，地方产权交易平台在区域性地方融资中发挥重要作用，也正在成为银行贷款和证券市场之外企业融资的新平台，通过产权交易市场投融资平台功能，为企业招商引资、产权转让、并购贷款、增资扩股、股权质押、并购咨询等活动提供了有效服务。

新时代城镇化的核心城市圈应逐渐增多

城市群以强大的产业集群、经济集聚与人口集中的能力，成为现阶段我国加快推进城镇化进程的主体空间形态。十九大报告提到：实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。《2019年新型城镇化建设重点任务》继续强调了发展城市群推进城镇化建设的重要性。新时代城镇化推进，未来除了京津冀、长三角、珠三角三个核心城市圈以外，应依据各城市群优势、定位，因地制宜，扩大至8到9个核心城市圈，重点发展的城市群应与其优势定位相匹配，促进新增职能和功能的再分配。2018年11月18日，中共中央、国务院在《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中提到：以北京、天津为中心引领京津冀城市群，带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江-西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群，带动相关板块融合发展。加强“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略的协调对接，推动各区域合作联动。推进海南全面深化改革开放，着力推动自由贸易试验区建设，探索建设中国特色自由贸易港。

城市群发展中也需侧重补齐短板。以深圳为例，深圳市相对较短的历史和快速的经济发展导致其教育和医疗资源相对匮乏，高校资源也还需较长时间的积累。近年来，深圳市通过外来引进优质教育资源在短时间内迅速补齐教育缺口，高水平大学建设成效初显，南方科技大学、香港中文大学（深圳）、中山大学（深圳）、深圳北理莫斯科大学、哈尔滨工业大学（深圳）等5所高校获教育部批准正式设立招生，与此同时，深圳还与清华大学、北京大学、中国科学院等国内名校和科研机构签署合作文件，共建深圳校区。深圳市的发展经验值得其他城市借鉴，随着深圳市教育医疗资源稳步增加，也有助于继续吸引人口，尤其是大量引入的高质量人口，加快发挥人口质量红利。

新時代城镇化应加大城市间的基础设施建设

（一）内陆地区发展特大城市，应注重建立城市交通枢纽。基础设施建设是新时代城镇化的发展重点之一，尤其应加强城市间的交通基建，便利城际交通（城铁、高铁、城市群共用机场等）。媒体发布的《2019城市商业魅力排行榜》划分出4个一线城市、15个新一线城市。将这19个一线或新一线城市按照地理位置进行再分类（内陆城市/沿海省份城市/沿江城市），发现中国一线、新一线城市分布在沿海、沿江地带的较多。其中，广州、深圳等7个一线或新一线城市分布在沿海地带，上海、武汉等6个一线或新一线城市为沿江城市（其中上海既临海又临江），北京、西安等6个一线或新一线城市分布在内陆。而且要注意的是，内陆一线或新一线城市中，北京、西安、成都都是有较长历史积淀的古都城市，而近100年来新崛起的深圳、青岛、宁波、东莞、上海、重庆等城市均占据较为优越的自然地理位置禀赋。

沿海、沿江地带的城市，相较内陆城市有着天然的交通地理位置优势，更便于人力、资源等生产要素的流通。而内陆地区较难形成如长三角、珠三角等依托地理优势而建成的核心城市圈。内陆地区应当加强交通基础设施建设，具体而言，对于分布较为密集的城市群，可考虑在各城市之间的适当地理位置建设共用机场，现在一些新建机场离传统大城市距离较远，也是希望利用大城市的辐射效应，拉动周边城市发展；如北京大兴机场，上海筹备中的第三机场（可能放在南通）等。

（二）高铁应增大密集度。对应我国交通换乘较为耗时的现实，往往一个高铁站点的设置，会对原本发展较为迟滞的城市形成较明显的拉动。2016年国家铁路总局发布的《中长期铁路网规划》期限为2016年到2025年，远期展望到2030年。到2020年，预计一批重大标志性项目建成投产，铁路网规模达到15万公里，其中高速铁路3万公里，覆盖80%以上的大城市。预计到2025年，铁路网规模达到17.5万公里左右，其中高速铁路3.8万公里左右，网络覆盖进一步扩大。展望到2030年，基本实现内外互联互通、区际多路畅通、省会高铁连通、地市快速通达、县域基本覆盖。

首先看长三角。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》经2019年5月13日中共中央政治局會议通过，由中共中央、国务院于2019年12月印发实施。纲要提出，到2025年，铁路网密度达到507公里/万平方公里，高速公路密度达到5公里/百平方公里，5G网络覆盖率达到80%。长三角的各省份中，浙江省的11个地级市中，10个地级市已开通高铁和动车，覆盖率达91%。江苏省的13个地级市已全部开通高铁和动车，覆盖率达100%。安徽省的16个地级市中，13个地级市已开通高铁和动车，覆盖率达81%。尽管长三角地区高铁和动车覆盖率已相对较高，但作为中国经济最发达、人口密度最高的地区之一，在区域交通基建上仍有提升空间。尽管江苏省地级市都通了高铁和动车，但是并没有形成一个完整的东西、南北向纵横交错的网络。部分地级市仍只是高铁线路上的一个节点。比如江苏省有诸多上市公司密集、位列全国百强县前列的县级市——江阴、张家港，截至2019年底仍暂未通高铁。

再看珠三角。珠江三角洲城市群包括“广佛肇+韶清云”“深莞惠+汕尾、河源”“珠中江+阳江”等三个新型都市区发展理念率先实现一体化。由9+6融合发展的城市所形成的珠三角城市群。大珠江三角洲地区还包括香港、澳门特别行政区。在珠江三角洲城市群所包含的15个城市中，14个城市已通高铁，高铁覆盖率达93.3%。未覆盖城市河源市预计由2021年通车的赣深铁路覆盖。预计截至2021年年底，珠江三角洲城市群的高铁覆盖率达100%。

特大城市带动周边城市群需要发展产业链互补

发展特大城市并对周边城市群形成带动，需要因地制宜地发掘各城市的比较优势，在完善交运基建的基础上，充分整合并发挥城市优势，使城市之间形成产业链互补的关系。

举例来说，长三角以上海为中心的城市群，上海是区域金融中心，也是长三角地区教育、医疗资源最丰富的城市。随着上海城市规模越来越大，原有的市区面积已不能满足吸纳人口流入的需求，在城市向外扩张的过程中，上海原有的工业企业开始逐步外迁，并被周边城市群吸纳。

江苏省的苏州（含吴江、昆山、张家港等下属县级市，苏州距上海的高铁时间只有半个小时左右）是区域的物流集散中心，充分利用了其靠近长江入海口、高铁网络覆盖相对充分、物流仓库土地成本相对较低的优势。同时苏州也建设了规模较大的工业园区，重点发展电子信息、新能源等高端制造业。

浙江省最临近上海的嘉兴市（距上海高铁时间同样只有半小时），同样利用其房价、地价相对较低的比较优势，吸纳了部分由上海迁出的制造业。浙江省具有临海的地理优势，其产业结构整体偏外贸型，宁波、义乌等地密集分布了家具、纺服、日用品等轻工行业。杭州则依托阿里的龙头优势，重点打造TMT区域核心地位。

总而言之，一个良性互动、共同发展的城市群，是应该以一个或多个特大城市为核心（依照现代城市对于宜居、环保等方面的发展理念，城市群当中的特大城市本身，可能都会面临工业逐渐外迁，产业结构向服务业倾斜的过程），由特大城市完成人才资源的培育、吸纳，并向周边城市再分配（比如TMT行业，在就业端可能在杭州更有优势，但可能是在上海受教育的）。城市应当充分发挥自己的地理或资源禀赋，占据产业链相对优势环节，形成产业互补关系。

（摘自1月6日《金融时报》。作者为华泰证券首席宏观分析师）