城市化进程中城郊拆迁居民的社区治理模式创新研究*——基于杭州市富阳区L镇的实地调研

纪江明，张永梅，倪宇杰

(1.湖州师范学院 社会发展与管理学院，浙江 湖州 313000；2.湖州师范学院 人文社科处，浙江 湖州 313000)

一、研究背景

随着我国现代化和城市化进程的加快，城乡一体化建设也在不断推进中。各地政府都在逐步开展本地的拆迁工作：农村的一个个小屋子被推倒，一幢幢崭新的楼房拔地而起，现代化的城市景观逐渐形成。拆迁是有力提升城市形象的重大举措之一[1]223-232。浙江省杭州市积极加快城市现代化建设，在富阳区L镇进行大规模的拆迁工作，但随之而来的是L镇被拆迁居民的治理问题。

2018年7-8月，课题组在杭州市富阳区L镇对60户被拆迁居民进行问卷走访调查。在调查中了解到，当地居民绝大多数已经在这片土地居住了20年以上，这里的房屋有的是祖辈父辈留下来的，有的是居民一砖一瓦建造起来的，这里的一点一滴都凝聚着他们的心血，对他们来说有着特殊的意义。甚至有部分人在这里见证了新中国的成立、繁荣和富强，他们大半辈子的汗水与泪水都挥洒在了这片土地上，他们在这里安家立业、生儿育女，这里所发生的一切都是他们记忆中不可或缺的一部分。

当听到L镇即将拆迁这个消息时，居民们便议论纷纷，“为什么要拆迁？”“拆迁对大家有什么好处？”“拆了以后政府要干什么？”等等。此时许多居民对于政府拆迁工作的具体安排并不了解，也有不少居民心中存有不舍、担忧与困惑，但对拆迁工作，绝大多数的居民最终都持支持态度。对不愿意拆迁的居民，课题组做了进一步的调查研究。在调查中，有居民反映“政府给的赔偿太低了，一点都不合算，不想拆”；也有居民认为，“我们家一直住在这里，这就是我家，我干嘛要拆”,等等。

通过实地访谈和问卷调查，基本总结出以下居民不同意拆迁的原因，具体可以归纳为：对拆迁制度不够了解，不满意赔偿结果；对所居住的房子感情深厚，不愿意离开；不习惯拆迁后的生活方式，并且认为拆迁会给工作、生活带来不方便。

拆迁制度的普及是拆迁工作开展的关键，因为这关系着居民切身的实际利益。拆迁首先需要解决的就是被拆迁人的安置和赔偿问题。对被拆迁人而言，是否同意拆迁很大程度上是由拆迁补偿是否公开合理决定的，因此拆迁补偿制度首先需要做到公开公平，同时结合被拆迁人实际情况给予其合理的拆迁补偿和一定程度的人文关怀，以帮助被拆迁人做好心理调适和生活调整。本文通过实地调查，研究拆迁过程中被拆迁人的心理变化、拆迁面临的困境和拆迁后社区重建与治理创新等内容，以期为城市化进程中拆迁制度的发展完善提供思考和借鉴。

二、文献综述与述评

(一)国内关于拆迁心理变化的理论研究

对被拆迁人而言，拆迁的影响深远，他们的生活习惯、交流方式和心理接受能力等都会随着拆迁而发生变化，有些被拆迁人短时间内难以接受这些落差，不愿拆迁或者拆迁后迟迟不能释怀。有学者将拆迁心理分成三个阶段，从反抗阶段的情绪波动和调节到成熟阶段的为自己争取更大的利益，再到主动做好拆迁准备工作[2]94-99。这样的心理变化属于正常的过渡阶段，应给予被拆迁人充分的时间去调整和接受，对短时间内难以接受的要给予必要的心理疏导。

有学者在对拆迁心理进行研究后提出，拆迁过程中被拆迁人会出现焦虑、不满宣泄等心理状况，其中弱势群体可能出现较大的心理落差，强势群体则会出现自尊心的过度需要等。对于这些心理状况，研究指出要充分建立沟通渠道，及时调整拆迁补偿模式，加入必要的心理补偿机制，并采取措施尽量满足被拆迁人的故土情怀和亲友交流需求[3]161-162。

(二)国内关于拆迁困境的理论研究

我国拆迁工作已经开展了多年，但成熟的拆迁制度尚未形成，拆迁过程中依旧会遇到各种各样的问题。《论拆迁补偿问题》一文指出，拆迁困境主要有拆迁补偿法律规范不充分、原则不明确、范围过窄、标准偏低、操作存在不公平等[4]47。《城市化背景下拆迁的困境与对策研究》一文总结得出，拆迁人员与被拆迁人员信息不对称、拆迁补偿机制缺乏公正性、相关法律和政策不完善等都容易引发拆迁矛盾和不公平现象[5]217-218。《浅析农村拆迁存在的问题与对策》一文认为，被拆迁人缺乏长期有效保障机制、公共权力无法得到有效制约、被征土地市场价值被低估等都是拆迁过程中需要破解的问题[6]31-39。通过梳理有关拆迁困境的理论研究文献，大致可以归纳总结出以下几点：相应法律法规未能完善；没有行之有效的拆迁补偿机制；被拆迁人无法及时获取准确有效的拆迁信息；拆迁工作缺乏足够的监督，不够透明。

(三)国内外对拆迁后社区重建与治理的理论研究

拆迁工作基本都会面临回迁和社区重建等后续问题。从农民到居民的身份转换，从村落到小区的环境改变，从分散化管理到集中管理的变化等，这些都对社区重建工作提出更高的要求。《城市化进程中拆迁安置小区管理的实践研究》一文指出，社区重建面临三大困境，即身份已改观念难改、居住已改习惯难改、需求提升权责不明，从而导致重建社区环境难治理、物业管理水平无法适应居民需求等一系列问题[7]69-72。《城乡一体化进程中的城郊农村社区重建》一文指出，部分安置小区规划不合理，居民生活不方便、安全状况堪忧、环境不佳、配套设施不够齐全，造成新居民归属感不强，对新生活不够适应。为了更好应对这些困境，文章提出要加强政府主导作用，实现从管理型向服务型转变，对新建小区进行合理规划和建设，促进被拆迁人员的就业，完善被拆迁人员的社会保障，加快农村股份合作社改革，不断强化社区服务功能[8]135-138。同时，也要引导社区居民加强自我学习，提升自身素质，提升人际信任度。

拆迁工作从本质上来说是为了改善人们的居住条件，同时使土地得到最大化的开发利用。由于拆迁和重置的成本比较高，政府的经济支出压力比较大，所以政府倾向于压缩拆迁补偿款或者重建款，而居民作为其中最主要的一方却也是相对弱势的一方，他们期望得到合理的拆迁补偿以保障未来的生活，这就产生了利益间的博弈和权衡[9]255-270。课题组在调查中发现，L镇居民得到的拆迁补偿多为安置房，极少有补偿金。暂且不论政府补偿的安置房价值是否与居民原先房屋的价值相当，仅对于这些住惯了农村大房子的居民来说，即使重建社区的环境条件很优越，他们也会在短时间内感觉到不习惯和不适应。拆迁后回迁，搬入安置房中，居民认为这会对他们的日常交往产生阻碍。以前，整个村庄就像是一个大家庭，家家户户距离都很近，放下碗就可以一家家地串门聊天，方便极了。一旦搬入了安置房，就没有了以前的便利。此外，绝大多数居民期望得到的拆迁补偿要比实际获得的补偿高，虽然其中部分是由于居民预期过高，或高估了自己的损失，或想在其中牟利，但也有的是因为政府给予的补偿的确低于拆迁给居民家庭带来的损失。因此，政府应秉持公平公正的原则做好拆迁工作，努力维护好每一个居民的正当利益。

三、研究设计

2017年，浙江省杭州市富阳区L镇的征迁组开始推进征迁工作，在政策的制定、房屋价值的研究、拆迁补偿的确定等方面进行了深入的调查和分析，并且与村干部联合，挨家挨户走访，让党员起到带头示范的作用，从而使得群众踊跃支持征迁工作。最终，各个部门联动形成合力，顺利推进拆迁工作。同年10月26日，L镇12户家庭全部签约答应拆迁。2018年，杭州由“征迁为主”向“拆建并举”转变，并提出全年完成4万户住户拆迁，确保80%以上安置房项目实现开工，回迁安置1万户，主城区完成56个村整村征迁的目标[10]18-22。拆迁工作的开展必然涉及广大被拆迁居民的切身利益，拆迁工作应如何进行才能满足被拆迁居民的基本利益诉求？拆迁过后，又应如何推动社区重建与治理工作，使被拆迁居民快速融入社区新生活？本文将结合当下中国城郊拆迁的现状和特点，分析拆迁过程中和拆迁过后所面临的困境，并在此基础上讨论破解困境的对策和途径。

(一)拆迁的概念界定

土地征收征用、房屋拆迁是国家众多行政行为中的一种，它是国家有关房屋拆迁的行政部门为了维护公共利益的需要，依法享有的一项对于征地拆迁的行政职责。

《土地管理法》第二条规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，国家依法实行国有土地有偿使用制度”(1)2004年修改的中华人民共和国《土地管理法》。。

(二)理论基础

1.“以人为本”的理念

“以人为本”强调人的自由、全面发展是整个社会发展的趋势和最高追求目标。首先，不只是以个人为出发点和归宿点，而且更是以人民整体(最广大的人民群众)的根本利益为出发点和归宿点；其次，不只是以人的眼前利益为目标，而且更是以人类整体的长远利益为目标，因为从一开始，人类就是世代相传、生生不息的；再次，不只是以人的经济利益为目标，而且更是以人的社会生活质量和精神生活品质为目标，因为人从一开始就既是经济动物同时更是社会动物和精神动物；最后，不只是以人类的利益为目标，而且更是以人与自然的和谐相处为目标，因为从一开始人就是自然的一部分[11]32。

2.法治理论

社会主义法治，是指社会主义国家的依法治国的原则和方略，即与人治相对的治国理论、原则、制度和方法[12]37-39。社会主义法治理念是由依法治国、执法为民、公平正义三个基本要素所构成的完整统一的有机整体。其中，依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求[13]5-18。

3.社区重建与治理理论

社区重建，不是复旧或复古(事实上也不可能复旧或复古)，而是在新的发展格局(包括市场化和信息化格局)下，如何公平、合理地利用各种(包括潜在的)公共社会资源，使社区发展成为可持续的、以人为本的城乡一体化的格局。社区重建包括社区整体的认同、安全、凝聚，而不只是经济指标的增长，也不只是社区内个人的教育水平、寿命、权利等的提高或改善[14]76-88。

四、拆迁困境分析

(一)拆迁过程中面临的困境

1.维持公共利益与个人利益平衡的困境

中华人民共和国《宪法》规定，“国家保护公民一切合法的私有财产权利”。

2004年版我国《宪法》修正案第二十二条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，同时，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

我国《物权法》第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

在中华民族的传统文化之中，房是家的承载，有了房屋，人们才算是有了安身立命之处。因此，住房对于每个公民来说意义重大。当然，伴随城市化进程的加快，政府必须进行房屋拆迁工作。但是在拆迁过程中如何做到合理补偿、合法拆迁，从而避免对被拆迁人的个人利益造成损害是一个非常重要的问题。我国几乎每一次由拆迁引起的纠纷，甚至是事故很多都是由于补偿不合理、强拆不合法所导致的。在此背景下出台的《城市房屋拆迁管理条例》，对于在维护公共利益的情况下如何保护好公民的个人权利发挥了重要的作用。

L镇拆迁旨在将富阳区建设成为杭州卫星城市，以服务杭州市滨江地区的进一步发展，所以此项拆迁工作是杭州城市化进程的重要一步，具有重大的发展意义。对L镇的居民而言，离开熟悉的地方，去其他村落居住、生活，失去亲手打拼出来的家，放弃自己原有的生活习惯，接受城市居民的生活方式等都极大地影响了他们的个人利益，因此获得合理补偿对居民们而言意义重大。

2.拆迁制度宣传普及程度不够的困境

拆迁制度包括拆迁标准与拆迁补偿和安置等内容。据悉L镇拆迁工作中政府并没有完全做到公开透明。根据对L镇居民进行的问卷调查了解到，多数被拆迁居民对拆迁制度及相关安排略知一二，有不少被拆迁居民完全不了解拆迁制度及相关安排，只有极少数被拆迁居民完全了解拆迁制度及相关安排(见表1)。由此可见，此次拆迁工作存在着宣传不到位的问题，政府及相关工作人员必须对此高度重视，如此才能从源头寻求一个更好的拆迁方法。

表1 您是否了解本地拆迁制度及相关安排

3.拆迁补偿实际与期望值之间存在差距的困境

根据对L镇居民进行的问卷调查了解到，大部分被拆迁居民得到的主要补偿是安置房，极少数被拆迁居民得到的主要补偿是补偿金，除了安置房和补偿金这两种补偿方式以外，缺少其他补偿方式。大多数被拆迁居民认为拆迁补偿比他们的期望值要低，由此他们不是很满意拆迁工作(具体见表2)。由此可见，此次拆迁工作存在着补偿安置标准不够完善的问题，拆迁补偿实际与期望值之间存在的差距问题需要得到解决。

表2 拆迁居民期望补偿与实际补偿是否有差距

(二)拆迁过后的困境分析

城郊拆迁居民的生活环境、生产工作方式、生活习惯、人际交往方式、人际关系等都随着拆迁工作的进行而改变，因此做好拆迁工作是社区重建的重要保障。如果公共利益与个人利益之间的平衡没有得到解决，会留下拆迁后遗症，给社区重建带来许多问题，尤其是重建居民对未来生活会产生或多或少的焦虑。

调研中发现，一些居民言语间流露出对过去生活环境的留恋，因此应重视社区重建中居民心理疏导和心理建设，以更好地促进居民融入新的生活环境，促进社区稳定，维护社会和谐。

1.生活压力的困境

表3 对于拆迁后的生活，您最大的担忧是什么

根据对L镇居民进行的问卷调查了解到，大多数被拆迁居民存在着生活成本、子女教育、工作以及未来发展的压力(见表3)。由此可见，被拆迁居民生活环境等改变会给其心理带来一定的影响，被拆居民能否适应社区生活需要时间的考量。

部分拆迁居民家中老人问题较为严重，特别是一些年纪较大、生活无法自理需要照顾的老人。虽然政府给80岁以上的老人安排了住宿，但是其子女仍然存有顾虑。上了年纪的老人行动不便，需要更多的照顾，但是因为拆迁后子女和老人住的地方相隔较远，老人一旦生病，子女就很难兼顾工作和家庭。此外，社区重建后老人上下楼梯问题也较为突出，需要政府考虑周全，妥当安排。

Edward G. Goetz指出，被拆迁家庭转移到“更好”的社区，他们在精神和身体健康的某些方面有了适度的改善，但在生活自给自足方面并未得到根本改善[15]407-410。

2.人际关系变化的困境

表4 您觉得拆迁后人际关系变化是什么

根据对L镇居民进行的问卷调查了解到，绝大多数被拆迁居民在拆迁后存在着和邻居等周围人的联系变少的问题(见表4)。社区重建后，被拆迁居民现有的生活方式与原有生活方式的不同也必然导致重建社区居民间人际交往的变化。由此可见，社区重建与治理需要解决被拆迁居民如何融入社区生活的问题。

通过收集、整理文献发现，社区重建后居民人际关系的变化主要有：人际交往动机由情感性关系向工具性关系转变；失地农民的人际圈子由亲缘关系、地缘关系向业缘关系、趣缘关系发展；失地农民的交往形式由分散式向集中化发展，但人际交往多停留在表面；人际交往互动载体从“人情”向“契约”过渡。拆迁后人际关系的变化是非常明显的，拆迁居民会倾向于与亲友、原来的同村居民一起交流生活和情感。重建社区的社区治理需要进一步做好社区工作，加深新社区居民彼此间的交流，以增强拆迁居民重建社区家庭感[16]27。

3.重建社区治理的困境

在与被拆迁居民访谈中了解到，重建社区治理的困境主要体现在：一方面，重建社区能否为被拆迁居民提供舒适、便利的生活环境，能否让被拆迁居民有归属感和安全感；另一方面，被拆迁居民的文化程度、素质参差不齐，社区治理工作面临一定的挑战。

查阅文献发现，有学者对江苏省苏州市100户被拆迁农户进行的问卷调查，在对样本进行描述性统计分析，并对被拆迁农户城镇化生活的现状调查分析后，得出被拆迁农户固有的生活习惯难以改变；在低碳集约、公共场所界定等意识方面了解不深；拆迁社区配套服务仍有待完善；文娱活动数量有待增加、质量也需要提高；被拆迁农户自我管理意识薄弱。这些也说明重建社区的配套设施还有待加强，需要进一步提高被拆迁居民的归属感和安全感。同时，拆迁居民也需要不断熟悉习惯新的生活方式，提高自身素质，为共同创建美好家园而作出自己的努力[17]35-42。

五、对策建议

坚持“以人为本”理念，结合法治理论、社区重建与治理理论，本文试图解决拆迁过程中信息公开化不充分、利益失衡、拆迁补偿不符合被拆迁居民预期，以及拆迁后被拆迁居民生活压力变化、人际关系变化和社区治理问题突出等困境，构建城市化进程中城郊拆迁居民社区治理的新模式。

(一)坚持“以人为本”理念，确保整个拆迁过程符合被拆迁居民利益，提升居民幸福感和获得感

“以人为本”理念关注人民群体的根本利益，关注人民生活质量的显著提升。拆迁是加快城市化建设、改善居民生活环境的重要举措，为了此项举措的顺利实施，政府对被拆迁居民的补偿要合理，要与被拆迁居民进行充分有效谈判沟通，使公共利益与个人利益达到充分平衡；要充分考虑并切实解决被拆迁居民子女的教育资源问题，使被拆迁居民子女的教育不因为拆迁而受到较大影响；要跟踪安置房建设进度，严格保障安置房质量，同时尽可能完善配套基础设施建设，让被拆迁居民早日过上全新的社区生活；社区应着手解决老人居家养老问题，提供居家养老服务，尽可能减轻子女压力，使其可以兼顾工作和家庭。

(二)依据法治理论，严格按照法律程序办事，确保拆迁制度与政策公平、公正和透明

社会主义法治的价值追求是公平正义。拆迁工作若要做到公平公正，就要求无论是前期的拆迁信息公开，还是拆迁补偿的协商确定，或是房屋拆迁的时间流程安排，都需要按照制度和政策公平、公正、透明地开展。政府要及时公开相关拆迁制度政策，并且加大宣传力度，充分做好每一个被拆迁居民的思想工作。在使用横幅的同时，也可以采取出黑板报、分发宣传单和举办宣传讲座等形式，采取多种宣传方式，力求使每一个被拆迁居民都能充分了解拆迁制度及相关安排，维护好自己的合法权益。政府要秉持公平、公正、公开原则，不谋私利，公开房屋估价标准，拆迁补偿一视同仁，拆迁工作做到合理、合法。政府的拆迁和补偿程序要符合法律的规定，严格按照法律程序办事，确保拆迁制度和政策公平、公正、透明。

(三)根据社区重建与治理理论，营造社区新环境，促进被拆迁居民融入重建社区

拆迁后社区重建的目标是让社区发展呈现可持续的、城乡一体化的格局。被拆迁居民能否顺利融入重建社区依赖于社区营造工作的有效开展和实施。根据新居民的融入困难问题，重建社区的治理需要做到以下几点：社区要加强对被拆迁居民的心理疏导，鼓励被拆迁居民参加各种社区活动，多组织社区的温暖关怀活动，帮助他们融入社区新生活；社区要促进被拆迁居民的社区邻里关系，通过举办社区活动，提高社区中被拆迁居民关系的密切程度；社区要完善基础设施，为被拆迁居民提供丰富的社区活动和健全的活动场所以及运动器材等，使被拆迁居民过上愉悦的生活。

拆迁是中国城市化进程中的必要一环，城郊的拆迁重建也是为了提高居民的生活环境和生活质量。拆迁需要坚持公平、公正、公开原则，并充分体现人性化关怀，只要让居民足够了解拆迁的目的、拆迁的补偿机制、拆迁后回迁能够居住的顺利和安心，大部分居民都会支持政府的拆迁工作。当然，政府的拆迁工作安排也要尽可能更加细致完善。在拆迁工作中，政府要做到如下几点：政策要及时公开告知，让老百姓充分了解相关政策，前期充分做好拆迁动员工作，做出公平、公正、公开的承诺；及时了解被拆迁居民家庭实际情况，给每一位被拆迁家庭最合理的补偿，保障被拆迁家庭的利益；及时跟踪了解被拆迁居民的心理现状，对存在短时间内心理接受困难的居民及时疏导或安排专业人士开展心理辅导；政府要加快安置房建设，同时保证安置房的质量和配套设施建设，确保被拆迁居民早日住上新家。总之，拆迁工作要保障被拆迁居民基本利益诉求，尤其是老人和孩子的生活需求。同时也要不断摸索出更科学、合理、人性化的拆迁补偿制度，以及社区重建与治理模式，以期为后续拆迁工作顺利实施奠定坚实的基础。