特色小镇发展的金融支持浅析

罗频宇

截止2019年8月，住房和城乡建设部、国家发改委、财政部分两批评选出国家级特色小镇共计403个（第一、二批分别为127个、276个）。三部门于2016年7月18日公布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》中提出，到2020年我国将培育1000个左右具有旅游、商贸、制造、教育、科技、传统文化、宜居等特色、富有活力的特色小镇。

甘肃省特色小镇发展及金融支持现状

特色小镇发展现状

2016年7月27日甘肃省政府办公厅制定了《甘肃省人民政府办公厅关于推进特色小镇建设的指导意见》（甘政办发〔2016〕114号），为甘肃省特色小镇建设提供了有力的政策支持和保障。2018年5月17日甘肃省发改委、国土资源厅、环境保护厅、住房和城乡建设厅发布了《甘肃省关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的实施意见》，进一步优化了政策环境，规范了建设流程。

甘肃2016、2017年入选国家级特色小镇共有8个，第一批3个，第二批5个。

甘肃2018年评定的省级特色小镇有18个，同时申报了第三批国家级特色小镇（截止目前国家尚未公示）。

由上表看出，甘肃省26个特色小镇分布遍布14个地州市，前三名分别是：兰州市5个，数量第一;定西市4个，数量第二;武威市、天水市、临夏州分别是2个，数量第三。

在特色方面，甘肃省26个特色小镇中，产业小镇有7个，文化小镇有3个，旅游休闲小镇有12个，健康疗养小镇有3个，综合小镇有1个。

甘肃的特色小镇在发展过程中，产业定位明确、市场要素集聚、管理机制创新、生产生活生态统筹布局，激发了创新创业活力、推进了供给侧结构性改革、促进了经济结构调整、带动了经济社会持续健康发展。

金融支持现状

2018年5月《甘肃省关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的实施意见》从整体上确立了甘肃省特色小镇建设的方针及资金支持渠道。

通过对相关资料整理分析，特色小镇的异质性、阶段性的发展形成对资金需求的差异化。首先，甘肃省特色小镇除了有以旅游型特色小镇和非旅游型特色小镇。资源禀赋不同对资金需求具有差异。比如，青城古镇、松鸣岩镇等都是旅游资源禀赋特色为主，自然景色是关注点，投资无需太多。非旅游资源禀赋为条件的特色小镇如首阳镇、苦水镇等，此类小镇重在资源禀赋的聚集、转化，而且需要物流建设等外部投资，资金需求量大。其次，甘肃省特色小镇的发展具有低中高的产业特色，处于较高发展阶段的如青城古镇等，已经拥有较为完善的基建设施和一定的人文环境;处于较为低级发展阶段的特色小镇如苦水镇等，其基础设施建、特色加强对资金需求较大。见表3。

根据甘肃省特色小镇的现状和未来发展，借鉴省外经验，特色小镇有轻、重资产和建设程度低中高区别，把这两种因素进行组合，同时剔除青城镇等6个兼有省级和国家级特色小镇的建设面积和资金需求，得到拟建面积2981.411平方千米，拟投资资金需求规模总计为669.55亿元。

甘肃省特色小镇的金融供给特征是政府主导、市场运作、企业运营。甘肃省特色小镇的金融供给目前仍以政府为主，同时引入社会资本参与。

一是政府预算资金。主要是重点项目计划和小镇供排水、“两污”、市政道路等基础设施建设专项补助资金。二是引导社会资本。包括企业、社会资本、商业银行、政策性银行的资金投入。三是政府扶贫资金。政府每年将筹集至少300亿元作为特色小镇发展资本金，专项支持贫困地区、少数民族地区以及投资规模较大的特色小镇倾斜。四是产学研基金支持。积极探索与高校、科研院所创新实践合作，实现产学研与实体经济的良性互动，利用科研基金金融支持。

存在的问题

金融支持顶层设计不足

2018年5月《甘肃省关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的实施意见》在金融支持方面的规定并不充分和具体，特色小镇筹融资活动的开展并不是很顺利，地州县单独建设辖区内特色小镇的现象明显，缺少统一规划，而且一部分资金投向于酒店建设当中。

资金支持不足

首先是财政资金支持不足。面对特色小镇建设所需要的669.55亿元的资金，甘肃省财政支持捉襟见肘。其次是社会资金支持力度不足。金融精准支持在数量上和差异化产品与服务上存在不足，银行贷款也不能很好满足特色小镇金融需求。最后是资本市场融资能力不足。目前，甘肃省特色小镇发展的资金需求依靠资本市场融资能力有限。

金融创新不足

金融支持特色小镇创新不足主要体现在同质化严重，金融差异化项目不足。一是公关效果不明显，在小镇特色的宣传与推介力度上做得不够。二是目前金融支持特色小镇的专项金融产品仍然空白，没有推出金融与小镇产业发展充分结合的产品设计。

措施分析

做好金融支持的顶层设计

首先要发挥各级政府的职能，明确特色小镇投融资的方向、规模和渠道。赋予乡级政府投融资决策主导权，负责特色小镇投融资项目实施;县级政府成立特色小镇建设项目管理工作领导小组，制定特色小镇项目投融资方案等;省事级政府在资金上报、审批等事宜开辟绿色通道。其次，明确建设运营管理主体。运营管理主体可以是政府或政府平台公司，可以是独立的市场化主体，也可以是两者的联合主体。再次，各级政府应通力协作，做好金融支持的顶层设计，科学划分特色小镇类别，制订长期和中短期投融资规划，并确定具体的投融资项目，区别制定金融支持方案。最后，完善金融市场的宏观监管，改善监管方式、提升监管能力。

加大财政及资金支持力度

首先，特色小镇建设资金纳入财政预算，根据需求量每年按比例拨付一定数量资金进行公共配套设施的建设。其次，应统筹整合特色小镇建设用地，在土地利用指标与融资等方面给予便利，保障用地空间。最后，制定特色小镇税收减免、贷款利息补贴等优惠政策，增强特色小镇建设项目的吸引力，减轻特色小镇建设项目的投融资风险，增强建设项目對社会资本的吸引力。

动员社会资金广泛参与

首先，商业银行仍然是助推特色小镇建设最重要的金融力量，应统筹各商业银行每年给予特色小镇一定数量的贷款，大力创新金融产品，对接特色小镇项目建设，为特色小镇建设提供全方位的金融服务支持。其次，开发性、政策性银行应发挥其作用，提供优惠的中长期贷款，并引领带动商业银行、社会资本参与广西特色小镇建设。各政策性或商业性银行根据特色小镇建设需求和产业发展，可运用中长期固定资产贷款、银团贷款、同业合作等方式，对特色小镇基础设施、公共服务、园区开发、环境保护、土地整治、企业生产经营等各个领域开发专项金融产品，安排专项信贷规模，配置信贷资金。最后，鼓励引导民间资金投资特色小镇建设。鼓励民间资本以合资、合作等方式参与特色小镇公用设施和商业性项目的建设和运营。

完善资本市场融资功能

提升多层次资本市场融资功能，形成有机互动、相互增益，有效发挥特色小镇循环发展机制功能。首先，完善债券市场，在对甘肃省特色小镇资产精确评估的基础上，根据现行债券规则，优质企业可以发行银行间交易市场可续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资。其次，提高股票市场的融资能力，积极培育特色小镇龙头企业通过新三板、二板等市场进行融资。如首阳药材、七彩丹霞、葡萄酒小镇、、阳坝度假、酒泉玉小镇等都具备一定的实力和知名度，完全可以包装上市进行股权融资;也可以大力发展天使投资和风险投资，支持促进民间资本进入，健全私募股权发行制度。最后，積极提高甘肃省保险市场的服务能力，保险市场可以化解特色小镇产业结构优化升级带来的风险，要依据特色小镇发展的特点设计相关保险产品，使保险产品与特色小镇发展的需求相互交织促进。

创新金融产品或服务方式

PPP融资模式

PPP投融资模式是现金基础设施建设常采用的一种公私合营模式，特色小镇的财产权归政府所有，将项目建设、经营和维护交给私人资本，尤其是对道路、管廊、污水处理等基础设施建设资金要求多的特色小镇来说更加适用，而对于健康、养老、卫生、教育、文化、旅游等项目则可以采取使用者付费模式。

资产证券化融资

资产证券化是以特定资产产生的现金流为条件，发行资产支持证券（ABS）的一种融资方式。金融机构和运营商分别介入小镇的整体打造，把土地、交通、电力等基础设施类资产或者某种特许经营权的收益进行证券化融资，所得资金投入到特色小镇实现专业的产业运营，当特色小镇的商业性项目运营产生稳定的现金流后，可以再次以这些项目的现金流为基础发行证券融资。资产证券化可以提高特色小镇知名度。武威清源葡萄小镇、酒泉玉文化小镇、陇西首阳药材小镇都适合通过资产证券化融资。

设立基金

基金的设立从主导者角度可以是三种情形：政府主导、金融机构主导、企业或私人主导;从内容或形式上一般有三种情形：产业投资基金、城市发展基金、PPP基金。如陇西首阳镇可以设立药材产业基金，武威清源镇可以设立葡萄产业基金等。不论哪种主体主导，其在实践运作中最好是几者的联合，是一种市场化运作。虽然风险承担的权重不同，但政府在基金运作中要作为劣后方为项目风险兜底，以吸引更多机构的参与。

融资租赁

融资租赁又叫设备租赁，是一种集融资、融物（如设备）、贸易、服务于一体的融资方式，属于表外融资，出现问题时租赁公司可以回收、处理租赁物，对企业资信和抵押担保要求不高，是有效解决融资贵、融资难的途径。一些工业生产类特色小镇，如酒泉玉文化小镇、武威清源葡萄酒小镇等，可以通过直接融资租赁方式获得购置成本高的大型设备，也可以通过售后回租方式，既获得设备，又盘活存量资产、改善企业财务状况。

其他方式

另外还可通过特色项目的运营收益、政府补贴、收费等收益发行收益信托凭证方式融资，或者以未来发展潜力大、高增长性、高收益性的项目吸引风险资金进入等。

【基金项目】2017年甘肃省哲学社会科学规划项目“甘肃省特色小镇建设研究”（项目编号YB148）。

（作者单位：兰州财经大学长青学院）