美国更改发展中成员名单意味着什么

周密

2020年2月10日，美国贸易谈判代表办公室（USTR）在美国联邦公报上发布通知，重新列出美国《反补贴法》中发展中成员和最不发达成员清单。由于该清单中的发展中成员未包含中国，便有评论称，美国拟将中国排除出发展中成员行列。那么，这个通知到底是什么来头？是否意味着美国正式将中国排除出发展中成员之列？对我们的影响又有多大？

清单仅用于反补贴案件的处理进程

作为世界贸易组织（WTO）的主导方之一，美国在现有WTO规则体系的确定上有着重要的话语权。可以说，现有WTO的诸多规则体现了美国对国际经贸规则的判断和意愿取向。WTO成立25年以来，以其成员方经贸合作环境的稳定性、包容性和有效性吸引了大量新成员，成为国际贸易的重要基础。在规则体系设定之初，为了增加包容性，WTO专门确定了共同但有区别的待遇，为发展中成员和最不发达成员在一定程度上扩大权利、减少义务提供依据。

此次USTR调整发展中成员和最不发达成员清单，是美国在1998年颁布清单之后的首次调整。事实上，这个清单是有着非常明确的使用界限，也就是仅用于美国对WTO成员进行反补贴案件的处理进程。也就是说，根据该清单，美国商务部在反补贴案件的处理中，不会将中国作为发展中成员予以优待。

1986年9月?1994年4月，为推动更具全球性的WTO成立以取代1947年成立的关贸总协定，各成员完成了乌拉圭回合谈判。作为谈判一揽子协议的组成部分，WTO中包含有《补贴和反补贴协定》，用于规范各成员实施补贴与反补贴措施的行为。对于反补贴措施的实施，协议规定，各成员可以通过WTO的争端解决机制采取贸易救济措施，也可以通过该国自身的程序，以征收反补贴税的方式得到救济，二者虽可以同时进行却不能重复采取救济措施。美国国会因此修订了其《反补贴法》，以处理WTO成员对美出口商品的补贴问题。同时，美国国会依据《1930年关税法》，将认定WTO发展中成员和最不发达成员的权利赋予了USTR。时任美国贸易谈判代表巴尔舍夫斯基在1998年公布了“临时最终规则”，包含有关经济体名单确定方法以及经济体的名单。而此次美国贸易谈判代表莱特希泽则直接废除了上述“临时最终规则”，宣布USTR将不再通过制定“规则”的方式公布清单，而是在需要修改清单的时候发通知，从而减少其调整国别清单的行政成本，这意味着清单将变成USTR又一项对外谈判施压的工具。

按照莱特希泽2月公布的清单，发展中成员共有36个，而在美国1998年公布的清单中，类似标准的经济体有42个。看起来二者相差不多，但事实上，相比1998年，现在无论是WTO成员的数量还是贸易规模都要大得多，莱特希泽其实是对能够享受相关待遇的经济体进行了大幅压缩。按照公告，此次USTR确定名单的考量主要有以下三类标准：（1）人均国民收入（GNI），（2）全球贸易份额，（3）其他因素。首先，USTR采用人均GNI指标，替代了1998规则中使用的人均国内生产总值（GDP），用以剔除高收入经济体。要被列入发展中成员清单，前提是要满足人均GNI低于12375美元。其次，列入名单的经济体占全球贸易份额的标准从2%大幅下调至0.5%。公告声称，1998年规则以美国国会批准的《乌拉圭回合协议》以及《行政行动声明》为依据，确定了2%的标准，但此次USTR却公然背弃了对国际社会的承诺，认为根据2018年的数据，0.5%的标准更合适。其理由是只有少量经济体能够占到全球贸易额的0.5%，而这些经济体中有不少是最富裕的经济体。根据这一標准，很多发展中经济体都将被视为富裕的经济体。再次，确定标准更为随意。USTR在1998年就将欧盟成员和经合组织（OECD）成员都排除在发展中经济体之外，此次USTR在公布的清单中更进一步扩大了排除范围。所有OECD成员和申请加入者都被排除出去，其中包括哥伦比亚和哥斯达黎加。此外被排除在名单之外的还包括：2007年加入欧盟的罗马尼亚和保加利亚，以及所有二十国集团（G20）成员，其中包括阿根廷、巴西、印度、印度尼西亚和南非。更有甚者，在加入WTO之后未声明自身是发展中国家的也都被排除，其中包括阿尔巴尼亚、亚美尼亚、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、黑山、北马其顿和乌克兰。比对1998年USTR公布的发展中经济体清单，仍然列在2020年清单中的只有22个经济体，仅占原有清单数量的52.4%。不难看出，并非是这些被排除的经济体取得了进步，而是USTR改变了标准。需要指出的是，中国在2001年加入WTO，1998年USTR中列出的发展中经济体清单中没有中国，2020年的清单中也不包括中国，因此并不能单以此次清单就判定美国做出了对中国发展中成员地位的实质性改变。

2016年3月1日，美国商务部在对原产于中国的冷轧板产品的反倾销反补贴调查中作出倾销初裁，裁定中国所有企业的倾销幅度为265.79%。

由此产生的心理预期和规则影响不容忽视

不过，对美国想要将中国排除出发展中成员的判断也不是空穴来风或杞人忧天。早在2019年7月，特朗普就签署了“改革WTO中发展中国家地位的备忘录”，指出全球最富有的十个经济体中有七个、G20和OECD的共同成员有三个都自称为发展中经济体。该备忘录以三大段篇幅专门论述中国的经济体量和全球影响。为此，特朗普指示USTR采取行动，改变这一现状。此次USTR调整判定标准和清单名录，应该是上述备忘录授权下的行动之一。此次清单说明的最后部分特别强调，由于1998年规则并未涉及非市场经济体，但在乔治城钢铁案后美国已经修改了《反补贴法》，因此此次清单同样包括非市场经济体。这一声明可以看做是美国在为其后续行动予以铺垫。

清单调整的影响主要集中于反补贴案件。按照WTO协议，补贴是由某一成员方境内的政府或任何政府机构提供的财政资助。协议规定了各成员只能依据WTO的《补贴与反补贴协议》及农产品协议的规定发起并进行的调查来征收反补贴税。协议特别规定，在补贴数量微小，或受补贴进口产品实际或潜在的数量、损害可以忽略不计的情况下，调查应立即终止。协议对发展中成员方专门有特殊和差别待遇。具体而言，对于WTO成员的补贴如果低于商品价格的1%，或者从该成员进口的商品量低于该类商品进口总量的3%（所有低于3%的成员进口量之和不超过进口该类商品总量的7%），则应该终止反补贴调查。如果是发展中成员，则上述两项标准都相应更为宽松，可以享受“特殊而有区别的待遇”。

2006年12月，美国商务部正式发起对从中国进口的铜版纸的反补贴调查。此后，美国与中国的贸易摩擦显著增加。对华产品滥用反补贴措施，严重影响了国际贸易秩序。2012年5月，中国就美国对华油井管、铜版纸、钢制轮毂等22类产品反补贴措施向WTO起诉。WTO专家组和上述机构均裁定美国相关措施违反世贸规则，认为美国商务部并未充分证明相关产品的本土价格因政府干预等行为产生“扭曲”后果。此次USTR调整清单的前后，美国不仅均未给予中国特殊而有区别的待遇，而且在进行补贴幅度测算时还采取了第三国价格作为依据，导致结论更加不符合实际。

中美贸易的发展基于两国市场和产业结构，由市场所决定。即便此次USTR的清单修订对于中国对美出口的直接影响并不显著，但由此产生的心理预期和规则影响却不容忽视。如上所述，此次修订体现的美国单边主义行为模式将进一步影响各方对美国遵守国际规则的信心，这将对国际经贸秩序带来更多的冲击和负面影响。