新中国初期乡村荒政与城乡二元结构的缘起*

谢迪斌

破解城乡二元社会结构，推动城乡一体化发展仍然是当代中国社会建设与改革的一项重要内容。习近平指出：“要下功夫解决城乡二元结构问题，力度更大一些，措施更精准一些，久久为功。”①习近平：《高举新时代改革开放旗帜 把改革开放不断推向深入》，《人民日报》2018年10月26日第1版。要达成这一目标，必须对城乡二元体制形成原因与发生机制进行深入考察。改革开放以来，城乡二元结构问题引起学界的高度重视，产生了一大批研究成果。关于城乡二元结构的形成原因，有历史遗留说，即“在新中国成立前我国就存在城乡二元经济结构”。②李旭章：《中国特色社会主义政治经济学研究》，人民出版社2016年版，第216页。发展战略决定说，即“为推行以‘赶超’为特征的重工业优先发展战略，确保农业剩余向工业和城市转移，我国制定了一系列城乡分割的二元体制”。③徐同文：《城乡一体化体制对策研究》，人民出版社2011年版，第3页。社会结构决定说，即“传统农业社会走向现代工业社会必经的过渡过程”。④李成玉：《破解城乡二元结构推进社会主义和谐社会建设》，载《〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉 辅导读本》，人民出版社2006年版，第64页。制度安排决定说，即“随着各种相应的制度建立起来，我国城乡二元分割的经济社会结构最终形成”。⑤孔祥云：《中国特色社会主义基本理论与现实问题探究》，人民出版社2018年版，第93页。关于城乡二元结构形成与新中国成立初期的乡村灾荒之间的内在联系，有些研究成果有所论及，⑥参见谢迪斌：《论新中国初期乡村救灾中的国家与农民》，《红广角》2016年第11期。但不够系统和全面。新中国成立初期在乡村社会严重饥荒和大量灾民的形势下，中共及其新政权为了保持社会稳定，被迫采取了城乡人口分类管理，限制乡村人口向城市流动的政策措施，进而发展成为一套系统的以户籍为基础的社会治理体系，最后固化为城乡分割的二元结构。本文拟对新中国成立初期乡村荒政与城乡二元结构历史缘起做简要梳理，以期加深学界对这一重要问题的认识和理解。

一、乡村灾民对城市供给制理念与政策形成压力

新中国成立前，中共在乡村进行了长达22年的根据地武装斗争。作为工人阶级政党的中共，深知城市在现代社会的重要性，从来都没有忘记把夺取城市作为革命的基本目标，中国特色革命道路的核心是通过农村包围城市的手段和路径，取得城市政权。所以，经营城市，始终是中共的政治目标。在新民主主义革命取得最后胜利前夕，中共中央在自己驻留的最后一个乡村——河北省平山县西柏坡村，召开了中共七届二中全会。会议的重要内容之一是如何实现中共自身工作重点从乡村向城市转移，如何学会管理城市。毛泽东在中共七届二中全会的讲话中强调：“从一九二七年到现在，我们的工作重点是在乡村，在乡村聚集力量，用乡村包围城市，然后取得城市。采取这样一种工作方式的时期现在已经完结。从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”①《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1427页。从这些文字中，不难看出，由于特定历史原因而形成的中国政治经济社会发展总体格局，中共高层已经将其分为两大部分来考虑和对待，那就是要将城市和乡村适度分开，在治理观念和政策措施上有所区分。这应该是城乡区分治理理论的原始基因。在这种原始基因中存在一定程度的城市优先导向。

新中国成立后，中国共产党领导的军政人员全部进入城市（少数在乡村工作的人员也是居住在建制集镇）。中共把自身体制内人员的管理模式，扩展到所有城市人口甚至集镇人口，对城市公教人员采取“包下来”的供给制。“假如不管他们，就会影响社会治安，所以非把他们包下来不可。武的包下来，文的也要包下来。前些时候上海实行精兵简政，裁减人员，闹得上海、南京都不安，引起了政府的注意。”②《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1993年版，第74页。这种保证城市人口基本生活需要的体制，将城乡分治理论中的城市优先导向变成了现实体制，第一次拉开了城乡的区位差异，造成城市人口在物质待遇和心理感受上的优越态势。这是新中国城乡之间的第一条界线。这条界线不太严格，也不是不可逾越，但这第一条界线就是最早的区分，为后来城乡之间形成难以互通的沟坎打下了基础。与此同时，中共及其新政权对经济负担的分摊，一开始就将城乡分类处理：“开始的时候不能把城市的负担提得很高，要比农村少一点。现在农村负担占国家财政的收入的百分之四十一点四，城市负担占百分之三十八点九，而实际上许多税收如盐税、货税、屠宰税等，很多还是要转嫁到农民身上的。要求城市在目前负担很大是不对的。”③《建国以来重要文献选编》第1册，第76页。

城市优先体制必然形成城市人口聚集的洼地效应。因为城市生活资料有供应，而且保证就业。中共对城市人口就业高度重视，“务须避免盲目地乱抓乱碰，把中心任务忘记了，以至于占领一个城市好几个月，生产建设的工作还没有上轨道，甚至许多工业陷于停顿状态，引起工人失业，工人生活降低，不满意共产党”。④《毛泽东选集》第4卷，第1428页。对城市人口失业高度关注的同时，中共对乡村失业人口的态度却有所区别，“农村中大量剩余劳动力不同于城市的失业半失业人员，他们是有饭吃有地种的。但他们有大量的潜在劳动力的没有发挥出来，应该积极设法使之发挥到生产上来”。⑤《建国以来重要文献选编》第1册，第290页。这种城乡分类的失业治理思路，必然会吸引非城市人口向城市的流动和聚集，而新中国成立初期连续的自然灾害，给乡村社会的生产生活带来了极大影响，造成一定范围饥荒出现，人口流动与逃亡随之而来，⑥仅1954年水灾，长江中下游五省受灾人口就近2000万，死亡人口33169人。《1949—1995中国灾情报告》，中国统计出版社1995年版，第25页。逃荒目的地就是能够保证供应的城市。所以，新中国成立初期，中共及其新政权管理城市的挑战之一就是如何应对因自然灾害和饥荒而涌入城市的乡村人口。特别是在南方人口基数较大、灾害又严重的省份，如河南、安徽等省，人口向周边大中城市的流动数量大幅度增长。因此中央要求“必须大力说服农民，以克服农民盲目地向城市流动的情绪。”①《建国以来重要文献选编》第1册，第293页。

如果是在城乡治理理念与政策一致的前提下，乡村人口流入城市之后，会有一个自动退出机制。由于新流入人口没有就业和居住的保障，就很有可能自动退出城市而回到乡村，或者在城市低水平地生活下去（比如贫民窟的形式）。但新中国成立之后的城市供给理念和政策，就使得这种传统的局面难以出现，要么留在城市包起来，要么就必须退出城市。这就给新生的中共政权出了两难的选择题，即以现有资源根本不可能对新入城人口包起来、养起来，但又没有制度和政策阻止乡村人口特别是饥荒人口入城。可以说，这是中共及其新政权在城市管理中遇到的第一个难题。这一难题解决方案的寻求，把中共及其新政权的理念引向城乡分类治理方向。这就是新中国城乡二元社会结构的历史起点和逻辑起点。

具有临时宪法性质的《共同纲领》明确规定，中华人民共和国人口管理的基本理念是自由流动和迁徙，没有体现将两类不同人口进行分类治理的指导思想和理念。②《建国以来重要文献选编》第1册，第2页。但严酷的现实，马上让中共及其新政权开始局部调整这种理想化的管理理念和政策，要求“各省灾区人民应就地设法组织生产和分别安插，切勿使之再流向城市，或组织逃荒队由政府发放护照到处乞食，增加各地的混乱”。③中原临时人民政府：《关于疏散难民回乡的指示》,《江西政报》1949年第5期。这就透示着中共及其新政权，已经将乡村救灾问题与城乡分类治理的理念联系在一起，乡村救灾不能增加已经不堪重负的城市供给体制。虽然不能以今天的眼光，苛求中共决策层调整城市全包的供给体制，但当时的新政权没有及时反思城市供给体制的不足而加以适当调整，应该说在指导思想和社会治理理论基础上，存在着一定逻辑起点的误差。正因为这种误差，使得中共及其新政权没有从城市管理体制和政策上进行修正，反而以强化乡村人口的流动限制为城市优先理念和体制提供支持。

城市全包供给和城市优先理念在国家预算与财政政策上比较突出地体现出来。薄一波在1950年的财政预算说明中强调，乡村灾情比较严重，导致乡村人口向城市的流动，给国家城市全包供给体制下的财政安排带来了巨大压力。他在报告中提出了两个方面的对策选项：一是如果城市人口继续扩张，就必然要增加农村粮食的征集数量，否则就很难保证城市的正常供给；二是加强城市人口的管理和控制。在当时乡村人口控制还无法严格实施的情况下，薄一波将第一选项转化为政策，在1950年的国家预算案中，将农村粮食征集安排在一个较高的水平，以至于引起了毛泽东的关注。但经过主管财政经济的陈云说明之后，毛泽东也无法改变这种预算安排。因为当时的城市供给体制，必须要有最基本的粮食供应，任何道义上对乡村的同情，都不能不面对这一严峻的客观现实。虽然毛泽东也想降低对农村的粮食征集，也想对乡村施“仁政”，但处于当时城市全包供给体制之下，毛泽东也没有办法。④参见杨奎松：《从“小仁政”到“大仁政”——新中国成立初期毛泽东与中央领导人在农民粮食问题上的态度异同与变化》，《开放时代》2013年第6期。毛泽东曾经陷入深思之中，曾批示大幅度减免受灾地区的征粮数量。他要求“应当大批减，大批免，不应再有犹豫”。⑤《建国以来毛泽东文稿》第4册，人民出版社1990年版，第214页。毛泽东在财政部农业税报告中严厉批示：“征粮中的社会减免问题，关系极大，全国大约有百分之十的农户要遭春荒夏荒，缺乏口粮，甚至断炊，必须认真减免农业税，望经此次农业税会议拟出具体可行办法，并望多注意对穷困的偏僻山区加以特殊照顾。对约百分之十的农户实行减税免税问题是整个农业税政策中的极端严重问题，过去几年都做得不好，今年一定要做好。”①《毛泽东年谱》（1949—1976）第2卷， 中央文献出版社2013年版，第83～84页。但这种感情并不能改变新中国成立初期的客观困难现实。也许正因为如此，当并不在决策层中的梁漱溟代表农民和乡村对中共城乡政策进行质询时，处在两难选择矛盾甚至痛苦之中的毛泽东懊恼甚至愤怒，也就是人之常情。②《毛泽东年谱》 （1949—1976） 第2卷， 第83～84页。

城市供给体制和政策已经受到了资源匮乏的严重约束，乡村自然灾害的出现使得这一体制和政策承受着巨大压力，城市供应只能勉强维持脆弱平衡，如果大量的乡村灾民涌入城市，必然冲击这种脆弱的平衡。正因为如此，中共及其新政权必然会选择阻止乡村灾民进城的制度安排和政策措施。

二、生产自救理念与政策要求乡村人口固化在耕地上

在中国历史上，乡村自然灾害比较频繁，乡村社会救济历来都是国家行政行为和社会治理的重要内容，“开仓放粮、赈灾救荒”是各级政府特别是地方政府的主要职责之一。中国传统救济方式是比较被动的，是一种简单由国家发放救济物资，通常是以工代赈式劳务与资源交换。正如有的学者指出：“消极救济思想是指遇灾治标和灾后补救的救济，具体可分为赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、放贷等。”③蔡勤禹：《国家、社会与弱势群体——民国时期的社会救济（1927—1949）》，天津人民出版社2003年版，第26页。这种被动的乡村社会救济方式是国家职能象征意义的表达，是灾害期间保证国家在乡村社会中正面形象被认同的举措。实际上，由于国家资源短缺和各级政府官员贪腐，微薄资源根本无法应对大量乡村受灾人口。所以，在新中国成立前，虽然国家政权在乡村社会救济中的声势很大，宣传也很到位，但实际效果并不理想，大灾之年往往伴随严重饥荒和大量乡村人口减少。

鉴于传统国家乡村救济的被动性及其后果，面对极为严重的乡村自然灾害，中共及其新政权决定摒弃传统乡村社会救济理念和模式，转而采用一种全新政策和行动，那就是将国家发放救济物资为主，改为以国家动员和组织乡村民众自救为主、发放救济物资为辅的理念和政策，将乡村民众由社会救济的客体，变为生产自救的主体。这种救济理念的实施，必然要伴随着相应的动员与控制过程。

（一）生产自救必须立足于生产劳动

生产劳动是马克思主义理论的重要范畴，以马克思主义为理论基础的中国共产党在新中国成立初期的乡村社会救济中，对这一范畴的实践是非常积极的。毛泽东历来十分重视劳动的作用，指出“一切军民人等凡不注意生产反而好吃懒做的，不算好军人、好公民”，④《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第911页。将农民在本地的生产劳动当成是战胜自然灾害、维持生存的根本前提条件。其决策思维和实践逻辑体现为：在当时全国物资都十分短缺的大环境下，任何分配制度的调整都是无法解决乡村饥荒问题的，必须通过增加物资的产量才能实现这一目的，总量增加了，合理的分配才会有前提。所以，乡村社会救济的根本途径就是提高物资产量，要提高产量，就必须投入生产劳动，只有生产劳动才能增加产量。要生产劳动就必须把劳动力和劳动对象——土地结合在一起，要在土地上进行劳动，就是要把劳动力留在本地。最终得出结论：乡村社会救济的方法和途径就是把农民留在本地生产劳动。正是基于这一逻辑，中共在新中国成立初期确立的乡村社会救济的最基本方针和口号就是“生产自救”。从城乡社会治理的角度来看，这一方针和口号从两个层面体现了城乡分治的涵义：

一是乡村救济只能通过本地的生产劳动投入来解决，而不能通过物资发放来实现。这是对传统被动救济理念的修正，同时也是基于维持城市供给体制的巨大压力。生产劳动有两个方面的意义：一是可以增加乡村自身的物资总量，减轻国家对乡村救济的资源投入，也为国家对乡村物资的提取扩大基础，不至于因为国家高比例的粮食征收，造成乡村社会的反弹和中共自身的道义压力；二是能够将农村劳动力较好的结合在本乡的土地上，避免了因灾害问题而引发的大规模乡村人口的无序流动，特别是流入实现了供给制的城市，从而给中共及其新政权带来巨大的物资供应压力。

二是必须以自救为主。如果说生产劳动是从生产力角度来考虑，那么自救则主要是从生产关系特别是分配体制上来强调。关键是在一个“自”字上，这既是对传统国家救济理念与模式的修正，也是城乡分治理念和政策的具体反映。就是通过生产增加自身的救济能力，减轻国家在乡村社会救济上的资源投入，同时，又能破除通过流浪乞讨的捷径获得救济的思想观念，从而避免因灾民流浪观念而导致的大量人口进入城市的局面出现。

（二）生产自救必须破除依赖国家思想

在新中国初期乡村救济宣传动员中，中共及其新政权特别强调要破除农民的“等、靠、要”依赖思想，因为只有破除了依赖思想，才能真正落实“生产自救”的基本方针。由于城市实行了供给体制，庞大的乡村人口再要实现这种体制显然是不可能的。但中共及其新政权对乡村社会承载着巨大的道德责任和义务，这种道德责任和义务由两个方面的逻辑生成：一是历史唯物主义的理论逻辑。人民群众特别是劳动群众是历史的主人，共产党政权是以历史唯物主义为基础的，是代表和维护广大劳动群众利益的。中国农民是人口最大的劳动群体，中共及其新政权必须维护他们的利益，当他们遇到灾荒而陷入困境的时候，就有责任和义务来帮助他们渡过难关。二是中国农村革命的实践逻辑。中国革命走的是农村包围城市、武装夺取政权的道路。这一长期而艰巨的过程与广大农民的支持是分不开的。农民为中国革命胜利做出了巨大贡献，付出了巨大牺牲，革命胜利之后，中共及其新政权有责任和义务回馈与感恩中国农民，为他们的幸福生活创造条件与环境。当农民遇到自然灾害和发生饥荒时，中共及其新政权就有义务救济和帮助他们。客观物资的短缺与主观义务的沉重，使新生的中共政权陷入了两难选择之中。解决的办法只能发挥中共特有的优势：动员和组织效能，最大限度激活农民自身的力量。这种选择并不是放弃中共及其新政权对乡村的义务，更不是负恩于广大农民，而是在资源约束下的另外一种主动选择，从长期的角度和广大农民自身的思想实际来看，可能是一种不得已但更为积极的方法。如果没有农民自身力量的激活，被动发放物资式的救济是不可能根本解决农村自救能力脆弱的问题。新中国政权第一份关于乡村救灾的文件要求“必须克服单纯靠救济的恩赐观点”。①政务院：《中央人民政府政务院关于生产救灾的指示》，《江西政报》1950年第1期。

新中国成立初期乡村救济观念和政策的选择，决定了中共及其新政权对乡村社会治理的制度安排，就是要最大限度发挥自身劳动能力和效果，解决自然灾害问题，因为国家在一个较短的时期内不可能有太多资源配置在乡村地区。这就导致了乡村与城市在经济环境与物质生活上产生较大的差异，在这种差异下，必然会引起乡村民众向城市的流动。而这种流动所导致的城市供应紧张，迫使中共及其新政权选择了截断乡村人口向城市流动渠道、政策，②政务院：《中央人民政府政务院关于劝止农民盲目流入城市的指示》，《劳动》1953年第4期。不仅不让乡村人口向城市流动，还有组织或者强制性安排城市人口向乡村流动，如干部和职工下放、知识青年上山下乡运动，就是这种政策的体现。为了保证这一政策的有效实施，城乡分类治理的理念和体制需要不断强化和完善，最终形成了城乡分割式治理的二元结构。

三、集体救济理念与政策强化乡村人口的地域约束

如何才能激活农民自我救济的意识与能力，提高乡村救灾济荒的有效性，中共及其新政权理所当然地选择了集体化道路和体制。这种选择是由新中国初期两个方面因素所决定：

一是马克思主义公有制理论的要求。实现生产资料公有制，通过集体劳动能够大力提高生产力水平，同时还能够解决生产关系不平等问题，这是马克思主义政治经济学原理的基本预设。在当时中共对马克思主义基本原理的理解水平上，同时基于对苏联农村经济发展道路的学习和模仿，中共及其新政权选择集体化的农村经济模式是必然的。《共同纲领》已经规定：“合作社经济为半社会主义性质的经济，为整个人民经济的一个重要组成部分。人民政府应扶助其发展，并给以优待。”①《建国以来重要文献选编》第1册，第7、8、10页。无论新中国成立后农村经济实际状况如何，都不能改变中共及其新政权的选择决心。新中国成立初期的严重自然灾害，只是强化了中共决策层选择农村集体化体制的决心，加快了农村集体化的进程。

二是农村根据地时期经验的继承。中共在农村根据地时期曾经初步实践过集体化模式，虽然这只是非常初级的农村集体化实践，仅仅在简单层面上的劳动交换甚至只是道义层面的相互帮助，但这是初级的农村集体化尝试，而且产生了令人满意的经济和社会效果，使得中共对集体化的信心增加了。毛泽东在 《组织起来》一文中写道：“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦。克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化；而达到集体化的唯一道路，依据列宁所说，就是经过合作社。在边区，我们现在已经组织了许多的农民合作社，不过这些在目前还是一种初级形式的合作社，还要经过若干发展阶段，才会在将来发展为苏联式的被称为集体农庄的那种合作社”，“所有二流子都要受到改造，参加生产，变成好人。在华北华中各抗日根据地内，都应该在群众自愿的基础上，广泛组织这种集体互助的生产合作社”。②《毛泽东选集》第3卷，第932页。在毛泽东看来，农村集体化不仅仅只是一个经济组织过程，还是一个社会组织结构建设和治理方式推行的过程，具有经济、政治、社会等方面的综合功能。毛泽东认为，农村集体化组织不仅能够提高劳动生产率，增加农村物资总量，而且能够对小农经济产生的一些不良社会现象有医治和矫正作用，能够让妇女解放，能够将“二流子”之类的坏人变成好人。既然集体化有如此的效用，在新中国初期面对严重自然灾害和乡村饥荒的问题时，那就理所当然地要运用这一模式和体制。

集体与组织是紧密联系在一起，而组织与稳定是相伴随的。农村集体化的必然结果就是组织结构的完整和功能的稳定。由于农村集体组织的依据和纽带是土地这一主要生产资料，土地的最大特点就是固定性，它的物理性能是不能移动的。以土地作为农村集体组织的前提和纽带，最终带来了乡村人口以土地为中心的聚集和生活，形成了以土地为基本纽带的集体组织，乡村人口嵌入于集体组织之中，集体组织固化于土地之上。土地的不可移动性决定了乡村人口的不可流动性。

基于新民主主义过渡阶段的认知，中共及其新政权并没有在新中国成立初期就立即启动农村集体化的设想和计划，但中共及其新政权中对这一组织形式在农村的实施充满着期待与偏好。例如具有新民主主义社会总路线之称的《共同纲领》只是在一个地方简单抽象地提到了“要保护农民的土地所有权”，“实现耕者有其田”，但集体合作制度则多次反复出现，并强调重要意义，而且要求全社会予以重视和优待。《共同纲领》提出“合作社经济为半社会主义性质的经济，为整个人民经济的一个重要组成部分。人民政府应扶助其发展，并给以优待”，“并应引导农民逐步地按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作”，“鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业。在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、主产合作社和运输合作社”。①《建国以来重要文献选编》第1册，第8、10页。在字数不多的《共同纲领》中，用如此的篇幅反复强调集体合作经济的重要性及其发展方向，充分说明了中共决策层对集体合作组织在乡村治理中的作用的高度重视，也奠定了实施这种形式的思想基础。

新中国成立初期严重的自然灾害，使已经深入中共高层思想的集体合作体制，出现了较为迫切的现实需要。要在不需要太多资源投入的前提下，履行中共及其新政权对乡村的道义责任和政治承诺，必须要启动集体合作的政策与行动。1949年12月政务院颁布的《关于生产救灾的指示》强调：“帮助灾区逐户订出生产自救的计划，组织起来，取长补短，有无相济。”②政务院：《关于生产救灾的指示》，《山东政报》1950年第1期。这是新中国成立后关于乡村灾害救济的第一份全国性文件，它决定了关于乡村救济工作的基调和理念。在这份重要文件中关于集体组织起来的精神，贯穿于日后乡村灾害救济的政策和行动，并且得到不断的加强和深化。

集体合作体制和政策一旦实施，必然要对对乡村人口流动特别是向城市流动采取严厉限制措施。从现有文献材料看，自从中共及其新政权推行救济总体工作行动之后，对乡村人口的流动就实行了限制政策。中央人民政府内务部在1950年发出《关于继续防备灾荒的指示》，对于流浪逃荒人员的处理做出了专门的规定：“据各地报告，有些逃荒灾民，因为无领导无组织，得不到照顾，致饿病死的不少。今后必须停止这样的现象发生。目前尚未回家及流落他乡的灾民，应帮助他们回家或想法安置。”③中央人民政府内务部：《关于继续防备灾荒的指示》，《山东政报》1950年第6期。这一指示，蕴涵了三个层面的意义：一是对受灾害影响的流动人口的现状进行了描述，即情况非常悲惨，不少人饿死病死，为阻止乡村人口流动提供背景支持。二是对流动人口悲惨状况的原因分析，乡村人口的流动会导致脱离集体的组织和正确的领导。三是在前两点的基础之上，进一步要求各级党政部门必须尽快制止乡村人口因灾害而引发的流动。处理方法有两条：一是将其劝回到原籍，参加生产劳动；二是可以适当就地安置。无论如何就是要尽快解决乡村人口的流动问题。

在遭受乡村自然灾害与严重饥荒的情况下，一般性号召根本无法阻止乡村人口的流动。各地特别是一些灾害和饥荒严重程度较高的地区，如河南、安徽地区，乡村人口流动特别是向城市流动的趋势不断加快。“入春以来，各地均不断发生灾民逃荒现象，特别是此次霜灾后。逃荒现象更为严重”，④安徽省人民政府：《关于收容遣送逃荒灾民的指示》，《安徽政报》1953年第5期。给城市供给带来巨大压力。在这种情况下，中共决策者必然要将一般性号召和劝说转化为强制性的制度安排和政策实施，加强对乡村人口管理和控制。1954年3月，中央人民政府内务部发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，这是新中国成立后第一份关于城乡人口流动管理的全国性政策文件，构建了城乡人口流动通道阻断机制的最早框架。这一指示在描述了当时乡村人口流入城市的状况和危害之后，重点对如何制止乡村人口流入城市提出了政策性的强制要求。

首先是乡村基层政权一定要做好劝止农民流入城市的教育工作，特别是不能为农民进入城市提供便利和支持。“各省、市人民政府立即通知县、区、乡人民政府、农会向准备或要求进城的农民耐心解释，劝止其进城”，“今后县、区、乡政府对于要求进城找工作的农民，除有工矿企业或建筑公司正式文件证明其为预约工或合同者外，均不得开给介绍信”。①政务院：《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，《安徽政报》1953年第5期。

其次，对城市单位和机构招收农民工严格限制，并附加行政责任。城市用工单位要按照有关规定，将用工计划、数量、质量等方面的信息上报劳动管理部门，由劳动管理部门统一负责招收工人，再调剂到用工单位。政务院《关于劝止农民盲目流入城市的指示》提出：“未经劳动部门许可或介绍者，不得擅自到乡村招收工人，更不得张贴布告，乱招工人。”②政务院：《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，《安徽政报》1953年第5期。

再次，对已经流入城市的乡村人口，不能让其滞留在城市，必须采取多种措施让他们回到原籍。在这项工作中，中共及其新政权首次将党、政、社各方的资源整合利用起来，为达到城乡人口分开管理的目标，进行了集中统一的协调和运用，并初次体验到这一社会治理方式运作的顺利性和便捷性，为中共下一步推行城乡社会分割治理积累了经验。政务院《关于劝止农民盲目流入城市的指示》中首次体现了这一指导思想和政策偏好：“现已进城的农民，除为施工单位所需要者外，应由所在地的人民政府劳动部门及民政部门会同工会和其他有关机关动员返乡。在处理过程中应采取慎重态度，对返乡路费确有困难者，可由民政部门适当予以补助，劝其迅速返乡，对目前生活确有困难者，应适当予以解决。”③政务院：《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，《安徽政报》1953年第5期。为了让乡村人口返乡，中共动用的机构、部门和单位涉及各个方面和各个层次，所运用的手段和方法包括政治、经济和文化等各个方面，从而推动城乡人口分治格局的最终实现和不断强化。

最后，中央人民政府对劝止农民进城中态度不坚定、措施不得力、效果不明显的单位和部门，提出了责任追究的警告：“凡乱写介绍信的县、区、乡政府，应负责将其介绍到城市求职而找不到职业的农民动员还乡。”④政务院：《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，《安徽政报》1953年第5期。这一条规定看似平淡，但实际上蕴含了严格的内容。谁介绍农民进城而又找不到职业，谁就要负责将这些农民接回原籍，这一过程需要投入大量的人力和财力，而且还很难保证效果，所以，难度是很高的。这就从源头上遏止乡村基层政权将农民送入城市而降低救灾济荒责任的动机与行为，明确了乡村基层政权在制止农民进城的主体责任。

如果把劝止受灾荒影响的农民进入城市视角新中国初期中共对城乡社会分类治理开端，那么，从劝止到禁止，最后到强制，中共关于城乡社会的治理就由相对宽松的分类治理最终走向了严厉的分割治理。其根本原因在于，乡村社会发生的严重灾害和饥荒，使得宽松的劝止政策不足以阻止农民进城，这就使得中共决策层在城乡分治政策上不断收紧。中央人民政府内务部在政务院关于劝止农民进城的指示下达一年后，对全国各地执行效果描述是：“有些地区对政务院的指示没有认真贯彻，一方面是我们的宣传工作做得不够，至有些农民对指示的精神不能够很好的领会；另一方面是某些县、区、乡干部不认真执行指示，仍然不负责任地乱开介绍信。同时还有些用人单位不经过规定手续到农村私自招工，加上去年某些地区遭受灾荒，由于生产自救工作未抓紧或救济工作不及时，因而农民盲目流入城市的现象仍在继续发生，有些地区甚至日趋严重。”⑤中央人民政府内务部：《关于劝止农民盲目流入城市的补充指示》，《安徽政报》1953年第5期。这种形势的发展证明温和劝止式方法不能有效遏止农民进城现象。因为城乡不同供给体制所造成的城乡差异是农民进城的巨大动力，既然不能从源头上切断这种动力（实行城乡同等的供给制度），就必须加大中途拦截的力度。正是基于这种逻辑发展，中共由城乡社会分类治理向分割治理加速前行。基于此目的，中央人民政府内务部发出了《关于劝止农民盲目流入城市的补充指示》。《补充指示》增加了两个方面的严格规定：一是对招工单位私自招工行为的一般要求转变为各级政府要严厉制止；二是对于已经入城的农民回乡，路费原则上由个人自理，从而加大了农民入城的经济成本。

在中央政府禁止农民进城的指示精神要求下，各地方政府特别是一些灾民流动现象比较严重的地区，开始采取了强制性的政策与行动。安徽省人民政府于1953年5月发出了《关于收容遣送逃荒灾民的指示》。文件题目措辞体现了地方政府对于中央指示精神的理解和对本地农民进城情况的研判，标志着新中国初期城乡社会治理模式由分类向分割式转变。这是一个具有标志意义的文件，是后来在新中国发展史上延续了近60年的收容遣送制度的一个原始框架和内容。文件在对安徽省内严重的受灾农民逃荒现象进行了描述之后，提出了建立收容遣送制度的必要性，并对这一制度的基本内容和运行原则进行了详细规定：“沿淮河之淮南市、蚌埠市、寿县、凤阳及滁县设立收容站……负责收容本地及接收淮南各地遣送之灾民，”①安徽省人民政府：《关于收容遣送逃荒灾民的指示》，《安徽政报》1953年第5期。其他各地基本上按此要求执行和操作。收容遣送体系的结构和功能基本是二级结构和功能：一是直接的收容结构和功能，在有需要的县设立一个，有需要的重点县可设立多个收容站。主要是在所管辖范围内，采取一切手段将盲目流动进入城市的农民集中到收容站，然后在达到一定数量之后，将这些收容人员转送到更高级别的收容站。二是几个县设立一个中心收容站，流动人口较多的重点县，也可以设立此类型的收容站。这是一种规模较大、功能更强的收容站。这类较大型的收容站主要功能是接收和遣送。所谓接收，就是接收下一级收容站转送来的被收容人员；所谓遣送，就是将接收来的被收容人员送回原籍或指定的地方安置。这需要耗费大量的资源和成本，工作进程也非常复杂。中心收容站的主要任务是负责对接收的被收容人员进行户籍的询问、甄别和登记工作，待到收容人员达到一定数量之后，就通知被收容人员原籍所在的县前来领回。“沿长江之芜湖、安庆两市亦设收容站负责收容本市及江南各地遣送之灾民，并转送至蚌埠收容站”，②安徽省人民政府：《关于收容遣送逃荒灾民的指示》，《安徽政报》1953年第5期。从这里可以看出，安徽省两级收容站的架构，收容和遣送相对分离的功能已经明显形成。这为以后延续多年的收容遣送制度奠定了结构和功能性基础。

四、户籍管理双轨制开启城乡二元结构

从劝止到收容遣送，对乡村人口流入城市现象的治理都是主要以行政管理和经济引导为主，其态度和政策都还是温和或者处在温和与强制之间。但随着灾情的不断加重以及乡村饥荒面积的扩大，保证供应的城市确实对乡村人口有着很大的吸引力。乡村人口因为灾荒原因向城市流动的数量和规模不仅没有因为温和或者半强制的政策而减少，相反，一些地区特别是一些重灾区乡村人口流入城市的现象却不断加剧。在执行了中央政府劝止要求以及各省也下发了关于收容遣送流动农民指示半年之后，仍然出现了较大规模的农民进城现象以及“我省各级人民政府自执行一九五三年四月十七日《关于劝止农民盲目流入城市的指示》以来，对劝止农民盲目流入城市已获得一定成绩，但仍有不少地区农民外逃现象，迄未停止，最近接华东行政委员会通报及江苏、江西、承德等省、市人民政府来函均系有关我省农民外逃问题”。③安徽省人民政府：《关于注意劝止农民盲目外逃的指示》，《安徽政报》1953年第1期。

这份文件与以往关于农民外逃文件的一个明显的区别是，开始从政治的高度特别是阶级斗争的高度来看待和分析农民外逃问题。对于中共来说，问题一旦提到政治高度特别是阶级斗争高度，其严重性和敏感度就有了质的提升，社会对这一问题的认识以及应该采取的措施也随之发生根本性变化。这一文件在分析农民外逃现象得不到制止的各种原因之后认为：“外逃农民中也有个别反革命分子带头煽动，因此各级人民政府除了教育农民提高警惕外，同时应加强对反革命分子的管制工作，严防其乘机潜逃和进行各种破坏活动。”①安徽省人民政府：《关于注意劝止农民盲目外逃的指示》，《安徽政报》1953年第1期。

将农民因灾荒原因外逃现象政治化，在1954年下半年之后逐渐成为一种共识，在全国一些灾害程度较高、农民外逃现象严重的地区尤其如此。比如，在江西省关于救灾和防止农民外逃问题的一份材料通报中，对农民外逃现象政治化的描述和原因分析更为具体和详细。通报中说“洪水灾害发生后，放松了对敌斗争，少城乡民兵分队长樊根印说：今年堤都倒了，大家遭了水灾，还有什么哩地主、富农之分，大沙乡长姜德年说，遭了灾后，让地主、富农外流去找生活出路，歇马乡竟公然出证明给地主外出渡荒，地主不法富农及反革命分子，他们原在群众的管制强迫劳动生产下，本来就不愿进行劳动改造，因此，他们乘灾害群众轻敌之隙就毫无顾忌逃避管制改造。”②南昌专署：《关于南昌县三区安置灾民和救济款发放工作检查报告》，《江西政报》1955年第1期。中共认为，逃避管制和改造、流入城市的敌对分子不仅本身给乡村救灾济荒带来了冲击，而且产生了不好的示范效应，让乡村的一些好吃懒做的本来就有流浪习性的人也开始仿效。“在敌人逃避管制和不法富农抗拒改造的影响下，农村二流子也跟随相继籍逃荒为名外流不从事生产。南山乡二流子李水才得了十多万元救济款也三番二次外逃。”③南昌专署：《关于南昌县三区安置灾民和救济款发放工作检查报告》，《江西政报》1955年第1期。

将农民因灾荒外逃与阶级敌人挂钩，并进一步分析其对另外一些农民外逃产生的负面影响，是新中国成立初期乡村社会治理政治化、阶级斗争化的一个重要表现。如果在新中国成立初期上半段（1949—1952）的强制管理时期，强调政治化还有着稳定政权的作用、巩固阶级基础需要，那么1953年经过土地改革和镇压反革命之后，中共及其新政权的乡村社会职能已经由单纯强制管理转向了综合性社会治理，政治性色彩和阶级性观念也有所下降。但由于城乡供应体制的差异，综合性、引导性社会治理模式无法阻止乡村人口向城市流动，但中共又不能回到之前以军管为基础的强制管理模式之中去，于是只能采取措施强化乡村社会治理中的政治色彩和阶级意识。既然是由于政治需要和存在阶级利益，就必须动用一切可能的手段来保证治理目标的实现，并进一步将这种意识扩展到整个乡村人口管理过程中。当中形成的逻辑推理表现为：主要是阶级敌人自身或煽动农民流入城市，流入城市的农民就是阶级敌人或者受阶级敌人影响，其政治立场不坚定，从而将一般社会意义（特别是经济）的乡村流动人口上升到敏感的政治和阶级斗争高度，给流动农民首先造成了思想压力，对这些流动人口的强制措施就有了合理性和合法性。

对待乡村人口向城市流动的态度转变是在温和措施没有产生应有的遏止和拦截效果的基础上产生的。从深层理念和逻辑来看，这体现了中国共产党的思想优势和行动特点。随着乡村人口流入城市的数量规模越来越大，中共及其新政权不得不改变政策和行动，这一改变最主要表现在城乡户籍管理体制上。

无论古今中外，户籍的意义都是比较单纯的，虽然与一定的资源分配和获得机会相联系，但总体来讲还只是在民政意义存在。所以户籍管理是民政管理的一项基本内容，主要是由民政部门来实施完成的。但在新中国成立之后，户籍管理一开始就赋予了其超出民政的内容和职能，主要是在民政意义上增加了治安管理的意义，把户籍管理作为社会治安稳定的一项重要手段和措施。随着这一意义的不断强化，民政层面的户籍意义就相对弱化，因而其管理的主体就逐渐由原来的民政部门转向了公安部门。在新中国成立初期的后半段，也就是1953年之后，在乡村人口因灾害和饥荒流入城市的现象得不到有效遏止的时候，强化户籍管理中的治安职能被看成是一个值得考虑的选项。

城乡不同户籍管理体制最早是从1954年开始的。这年12月，中央人民政府内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求在原有城市户口登记的基础上，普遍建立农村户口全面管理制度，并且将全国人口登记和管理职能分割在三个不同的部门，农村人口由内务部负责，城镇人口由公安部负责，人口统计汇总业务由国家统计局负责。城乡人口户籍分开管理就是城乡分治向城乡分割的制度前提。在地方政府大力劝止乡村人口因灾害和饥荒大量流入城市之时，运用户籍手段将城市和乡村人口区分开来的色彩越来越明显。其中具有起点标志意义的城乡分割户籍政策有三个方面内容：

一是将全部户籍管理的职能和权限统一于公安部门，户籍管理的一般社会性质和功能开始向治安取向与强制功能上转换。由于收容遣送等相关政策和配套制度的出台和实施，以户籍为基本前提的身份甄别和出生地固化逐渐成为防止乡村人口因灾害和饥荒流入城市的最主要也是最有效的手段。

二是实行农村户口迁移审批制度。在农村完善户籍登记并全部移交给公安部门之后，为了控制乡村人口向城市的流动，户口迁移审批制度开始实施。1955年3月，内务部和公安部发出通知，其中有三个方面的内容对乡村人口流动产生了决定性影响：其一，所有乡村人口迁移都必须办理迁移证，迁移证由公安部门审定和核发。无论是在本县境内迁移还是跨县的迁移，凡是没有办理迁移证的，任何地区都不能接受，更不能落户。其二，所有迁移特别是农村向城市迁移必须具备严格的前提条件。例如城市单位和学校核发的招工、入学录取等通知文件，可以作为申请迁移的证明材料。其三，赋予户口迁移以政治条件。为了控制反革命分子、阶级敌对分子以及一切嫌疑分子的迁移和便于材料的及时传递，除被管制的反革命分子、被剥夺政治权利的分子，应按照批准手续办理，由城市遣返还乡的治安危险分子，必须阻止其重新返回城市。①中华人民共和国公安部三局编印：《户口管理资料汇编》第1册，1964年版，第13～14页。

三是将城乡户口与物资供应联系起来。乡村人口之所以在灾害和饥荒时期大量流入城市，就是希望能够从城市得到物资供应，这是流动人口无法彻底遏止的重要原因之一。在计划经济体制建立并不断强化的基础上，物资供应定点性就有了制度基础，特别是粮食供应实现统购统销之后，定向供应就更加有了制度性保证。将这种统购统销制度与户籍制度相结合，流入城市的人口就无法获得城市居民所具有的物资供应，也就失去了他们在城市存在的物质基础。这一制度的实施，开启了城乡物资供应与户籍结合的差异政策，为城乡社会的分割治理奠定了最后的经济基础。