德国二元制职业教育的制度环境构建及启示

王翠娥

（泉州经贸学院 继续教育部，福建 泉州 362000）

2017年12月，国务院发布《关于深化产教融合的若干意见》，充分肯定了产教融合、校企合作办学对我国经济转型升级的重要意义，并明确指出了发展产教融合的路径和办法，从顶层着手设计产教融合、校企合作的制度环境。发挥企业重要主体作用，实现教育与产业的联动发展，是全面提高人才培养质量、确实解决教育侧的人才供给与产业侧的人才需求的结构性矛盾的有力举措。企业和高校，都是典型的制度性社会组织，受制度环境的影响更为深远。[1]因此，构建职业教育的制度环境非常重要。

德国二元制职业教育被视为德国经济腾飞的翅膀，被世界各国纷纷效仿。德国二元制职业教育产教深度融合，政府、学校、企业、行会从法律规制、社会规范、文化认知等维度为二元制职业教育营造良好的制度环境。新制度主义认为：“现代组织的运行和发展不是依赖于组织对活动的协调和控制，而是依赖于对制度环境的适应”[2]。制度环境不仅包括法律、规则程序、规范、传统和习俗，而且还包括为人的行为提供意义框架的象征系统、认知模式和道德模板等。[3]

一、德国二元制职业教育的法律规制制度环境

德国二元制职业教育的法律规制制度环境主要是指政府通过法律手段强权要求或指导企业、学校、行会、工会的行为，具体指法律、行政法规中有关二元制职业教育的一系列规定。《联邦职业教育法》《职业教育促进法》《职业教育条例》是德国二元职业教育制度的法制纲领。政府通过立法不断调控职业教育，强权明晰二元职业教育各方主体的职责与权力，从顶层设计二元职业教育体系，为职业教育顺应社会经济发展扫清各种阻力，保障德国在工业化进程中获得大量优质的技能人力资本。

德国职业教育的发展史也是政府职业教育立法的发展史。德国的职业教育孕育于19世纪初期，勃兴于19世纪中后期。在整个19世纪，德国政府通过不断立法调控，与行会争夺教育管理权，为二元制职业教育的诞生与发展奠定基础。1811年，普鲁士政府颁布《行业监督法》，撤销行会管理学徒教育的公法地位，破除行会的招生垄断权，允许行业师傅自行招收学徒。1869年，普鲁士政府又出台《北德工商条例》，规定未满18岁的学徒必须就读地方进修学校。由此，行会承载的学徒教育权被部分分化给国家扶持的教育机构。从行会承载学徒教育为主，过渡到进修学校也具备培训学徒的职能，说明职业教育开始脱离传统学徒教育的范畴，近代职业教育开始萌芽。[4]1874年，《进修学校条例》规定，立法确立继续教育义务制的地方政府可以享受国家补贴，以兴办进修学校。国家通过立法资助职业教育，大大提高地方政府推动职业义务教育的积极性，促进地方职业教育的发展。1938年，《帝国学校义务教育法》明确规定学校承担职业理论培训，企业负责职业实践培训，法律意义上的二元制职业教育由此诞生。1953年，《职业教育法草案》问世。3年后，《职业培训法草案》落地。两部法案进一步加强了二元制职业教育的法理基础。1969年《联邦职业教育法》的颁布，最终确立了二元制职业教育制度的法律地位。《联邦职业教育法》成功地将传统职业教育制度中“断裂”的双轨特征（dualism）转变为“整合”的二元精神（duality）。[5]1981年，《职业教育促进法》出台，进一步优化了二元制职业教育的法律制度环境。为应对工业化4.0对职业教育的冲击，德国政府进一步修订《联邦职业教育法》，赋予地方政府更多的职业教育权利，调整考试制度，制定模块化的职业教育方案，为职业教育适应产业经济发展提供助力。

德国政府通过立法构建了二元制职业教育体系，明确政府、企业、学校、行会、工会等各相关利益主体的职责与权力，避免因职责不清而出现不作为的现象。法律规定联邦政府负责制定职业教育的法律、政策，如制定统一的《职业培训条例》《职业教育条例》；地方政府负责制定《学校框架教学计划》，监督学校执行；行业协会制定行业标准、职业教育考试大纲，颁发技能资格证书，审批培训企业资格、企业招生计划和培训方案，监督企业实践教学等；企业根据《职业培训条例》和行业标准制定招生计划、实践培训方案，并负责具体实施；学校在《学校框架教学计划》内，结合本校实际情况再制定详细的教学计划。

二、德国二元制职业教育的社会规范制度环境

德国二元制职业教育的社会规范制度环境指社会支持职业教育的各种规范性行为制度。具体有：行业协会对培训企业的严格审查制度、企业对培训学生的择优录取制度、集体模式与分散模式并存的培训制度、多方合作的管理制度、完善的质量评估体系、教育成本共担机制。

（一）行业协会对培训企业的严格审查制度

德国行业协会负责审查企业的培训资格。只有达到一定规模的企业，在师资、设备、培训方案得到行业协会认可后，方能被授权招生，成为培训企业。企业专门的培训师都持有德国工商业行会（IHK）或德国手工业协会（HWK）的培训师证书，具备培训师资格。企业内的培训中心，为学生提供生产式的实践学习。学生接触和使用的设备都是企业当前使用的生产设备，学习的技术也是紧贴市场需求的最新工艺。生产式的实践不仅回补了企业的培训支出，又能保证学生学习到最新的技术，实现理论与实践一体化。同时，学生在真实的生产性劳动中，更能体会团队合作的重要性。培训过程中，企业培训师傅不仅培训学生的专业技能，还培养学生的职业素养，提高他们爱岗、敬业、专注、创新等品质。学生毕业后便能很快适应职场，成为一名高级应用型人才。行业协会通过遴选合格的企业，从根源上保障了学生技能培训的质量。

（二）企业对培训学生的择优录取制度

德国二元制教育的招生录取工作由企业负责。企业制定招生计划报送行业协会审批后，面向社会公布招生计划。企业审核申请学生的资料后，再决定面试人选。经过严格的资料审查和面试考核，企业与学生再正式签订培训合同。企业的培训合同详细说明了培训时间、薪酬、解聘/辞职条件说明、试用期、休假等。合同条款细则明确规定企业、学生双方的权利、义务、责任，有效规避了企业、学生双方因信息不对称而造成的违约行为。这种由企业主导的择优录取制度，大大提高培训合同的法律约束效力。同时，学生也会更加珍惜经过激烈竞争才取得的学习机会。这种竞争机制也强化了学生对二元制职业教育的认同感和自豪感。

（三）集体模式与分散模式并存的培训制度

德国二元制职业教育培训制度以集体模式为典型特征。在集体模式培训制度下，企业严格执行《职业培训条例》的规定，根据职业教育标准和行业协会统一的培训大纲，进行培训。在行业协会的监督下，各企业的培训内容、培训期限等几乎一致，培训质量标准化，能满足不同企业的需求。集体模式的培训制度为德国在工业3.0时代培养了大量优秀的产业工人，成就了“德国制造”的品质。随着工业产业结构的变革，集体模式下的标准化人才开始无法完全满足市场的需求。为促进职业教育顺应工业4.0的进程，德国政府对二元制职业教育进行了改革和调整。《联邦职业教育法2005》赋予地方政府自行规划职业学校和开发职业培训课程的权限，制定了“模块化”的职业教育方案[6]。改革后的《联邦职业教育法》赋予企业增加、修改培训内容和考核学生的权利，企业可以根据自身生产需要，把培训内容与生产工作相联系，提高学生解决企业生产问题的能力，培养学生的专用性技能。这种分散模式的培训制度有益于培训内容更加细化、深化，有利于满足培训企业对专用性人力资本的需求。此外，这种与生产紧密联系的培训制度，也能为企业在提供培训时带来生产价值，降低培训成本，提高企业参与二元制职业教育的积极性。

（四）多方合作的管理制度

德国的行业协会、工会在二元制职业教育中发挥不可替代的作用。它们与企业、政府协同合作，互相监管，构成了稳定、和谐、规范的二元制职业教育制度环境。德国二元制发轫于行会的学徒教育。19世纪，行会控制的学徒教育无法满足工业革命对新兴产业工人的需求，在政府的强权介入下，传统的学徒教育由封闭走向顺应社会发展的轨道。行会对学徒教育的垄断权，历经政府多次政策立法推行后，逐渐被削弱，行会由独裁者过渡到积极的参与者。行会不仅负有制定考试大纲、审核培训、颁发技能资格证书等职责，还积极联合工会的力量，影响德国的劳动力市场。工会通过参与企业的管理、工资集体协商制度来维护工人权益，降低工人辞职或企业裁员的几率。德国集体工资协商由雇主协会和工会在行业层面上达成，在行业内，每个企业的基本工资几乎相同。[7]这就有效抑制工人因高工资诱惑而跳槽的可能。同时，企业也无法通过工资杠杆低薪逼退工人或高薪挖人。在德国，工会拥有保护工人的法律权力。法律规定，企业裁员必须与工会达成协议，支付工人补偿金和提供再培训计划。在工会和行业协会的监管下，德国劳动力市场相对稳定。在德国劳动力市场上，工会和行业组织是一种强大的力量，影响着劳动力的流动和制约着企业间对人才的恶性竞争。[8]稳定的劳动力市场是参与培训企业的定心丸。培训企业不用担心培训学生大量流失而损失培训费用，并能在培训中获得专用性人力资本。可以说，行会和工会是德国二元制职业教育发展中不可或缺的力量。行会、工会、企业、政府四方力量协同合作，共担职责，促成了德国二元制职业教育蓬勃发展的态势。

（五）完善的质量评估体系

二元制职业教育质量的关键是保证学生在企业培训时的质量。如何才能保证学生在企业的实践质量，学校要求，企业必须提供所有学生在企业实践时的工作情况报告，同时，学生也需要把在企业的学习所得与课程的理论知识相结合，撰写解决专业实践问题的学习报告以换取相应课程的学分。双元制大学的本科生必须修满210个学分方可毕业。在三年连续交替的工学学习过程中，学生不仅必须通过学校内部质量的过程性考核，还需要得到第三方的技能资格认证，完成毕业考试，取得相应的技能资格证书。根据《联邦职业教育法》的规定，行业协会、手工业协会、雇主联合会、工会共同组成考试委员会，分两个阶段对学生进行毕业考核。第一次毕业考核一般在学习18至24个月后进行，主要测试学生的专业交流能力、解决综合工作任务的能力和专业理论基础知识；第二次毕业考核在所有培训内容结束后进行，主要测试学生独立完成项目的专业技能和专业系统理论知识。学生第一次毕业考试合格后，方可进行第二次毕业考试。两次毕业考试均合格方可取得职业资格证书，最终毕业。

（六）教育成本共担机制

德国二元制职业教育经过半个多世纪的发展，已经形成相对稳定的投资机制。企业、政府、学生三者共担培训费用。企业建立培训工厂、聘请企业师资、购买培训设备、提供培训材料，并且承担受训学生的津贴。在整个实践学习过程中，企业承担起绝大部分费用。联邦政府和州政府主要负责学生理论学习的费用。政府一方面通过拨发经费给学校，为学校发放教师薪酬、建设教学场所、购买教学设备设施等提供资金支持；另一方面通过财政政策、税收优惠政策、低息贷款等金融支持手段弥补企业的培训费用。学生在长期的学徒培训过程中，也通过生产性实践和低薪酬的方式，回馈培训企业，间接地承担了部分培训费用。

三、德国二元制职业教育的文化认知制度环境

文化认知制度环境指社会形成的对职业教育的共享观念和价值认同，具体表现为人们对职业的自豪感，对工匠的崇拜与尊敬。这种文化认知能潜移默化影响职业教育的发展进程。

（一）对职业的认同

德国教育家布兰克尔茨认为：“如果缺乏职业认同，职业教育将是不可想象的。”德国对二元制职业教育的重视源于人们对职业的认同与热情。德国民众认为职业是上帝交代的职责，职业没有贵贱之分，必须尽心做好。“他烤的面包最好，他酿的啤酒最好，他造的汽车最好，因为他像牲口一样工作……”[9]。这首德国歌曲反映了民众爱岗敬业的精神，也折射出人们对工匠师傅的态度。受中世纪学徒文化的影响，民众普遍具有崇拜技术权威的情结。人们热爱技能、尊崇技艺。成为一名工匠师傅不是低人一等，相反，人们为此感到自豪。在德国，成为一名工匠师傅的前提条件就是进入二元制职业教育体系。源于对未来职业前景的确定性，越来越多持有高校入学资格证书的人参与到二元制培训中，学徒岗位的申请条件也越来越高。

（二）“为职业而教育”的教育观

在德国，民众倾向于选择适合的教育。职业教育与普通高等教育都是个人选择未来职业的教育路径，没有优劣主次之分。在这种教育理念的指导下，德国的二元制职业教育摒弃功利主义色彩，坚持“为职业而教育”的教育观。人们认为职业教育不仅仅是传授技能，更负有发展公民素质的职责。德国著名教育家凯恩斯坦纳提出：“职业教育是培养公民素质的重要手段”。因此，德国二元制职业教育坚持个人发展、企业发展和经济发展三者相统一的培养目标。个人发展不仅限于熟练掌握专业技能，更重要的是培养个人持续发展的能力。学徒不仅要学习专业操作技能，还要掌握宽泛的专业理论知识，通晓整个行业各个环节的运作、发展。个人发展既保证了未来就业稳定、收入提高，也确保了企业拥有优秀的人力资源，促进企业发展。个人和企业得到良好的收益，又源源不断为社会经济发展注入活力和动能。三者相辅相成、良性循环，保证了二元制职业教育旺盛的生命力。

四、德国二元制职业教育的制度环境构建对我国的启示

新制度经济学认为，我们不能责备于人们的行为，而应当改革促成这种行为的制度环境。[10]如何促成我国二元制职业教育形成良好的制度环境？

（一）加强二元制职业教育的法律规制制度环境构建

纵观德国二元制的发展轨迹，可以发现，联邦政府为二元制教育的萌芽、孕育、发展、壮大出台了一系列的法律法规、政策条例。《联邦职业教育法》内容详尽，可操作性强。该法不仅对联邦政府、州政府、企业、行会、工会、学校的权责和义务明晰到位，还对二元制相关的《考试条例》《职业教育条例》《行业协会工作条例》《职业培训条例》作出明确规定。《企业基本法》《劳动基本法》《职业教育促进法》为二元制职业教育的顺利推广保驾护航。《职业教育条例》《职业培训条例》为二元制的健康发展提供具体的操作指南。德国的《职业教育条例》明确规定了教育职业名称、培训时间、教育职业规格、教育框架计划和考试内容。《职业教育条例》规范了各教育职业培训的目标、内容与考试方案，给企业培训提供了基本标准。

德国二元制职业教育法律制度环境完善，相关法律法规内容详实，对各个主体的职责和权利都有明确的程序性规定，实践过程便于操作，法律规制性效力明显。我国职业教育的法律制度环境明显缺乏规制性的法律效力，对学校、行业、企业等主体的权利、责任、义务没有作出明确的规范，对促进校企合作的另一主体——各级政府也没有作出明确的职责要求。我国应加快修订完善《职业教育法》，制定专门的产教融合的法律法规，完善产教融合的政策，构建规制性的法律制度环境。

（二）提高人力资本专用性程度，保障企业在二元制教育中的权益

企业参与职业教育的根本动力源于在职业教育的投资收益。保障企业在二元制教育中的权益，才能真正激发企业的培训热情。德国企业乐于承担职业培训，很大程度上是因为二元制职业教育解决了企业的用人需求，保证了企业的可持续发展后劲。德国企业的人才培训专用性程度高，人才流失率低，企业可以从培训中受益。企业根据生产计划和生产工艺需求，制定培训内容，提高企业的专用性人力资本。企业的专用性人力资本越高，离职率就越低，从而从内部规避了因市场竞争而带来的“挖人”风险。[10]

（三）构建严格的质量监督体系

德国二元制职业教育对学习主体和培训主体都有严格的选拔机制。学生为获取二元制学习名额，必须经过企业的遴选、试用考核才能顺利签订培训合同；企业为争取培训企业资格，必须拥有合格的师资、设备设施和完善的培训计划。在整个培训过程中，既有学校、企业负责对学生的内部质量考核，又有考试委员会这第三方评价机构对学生实行外部质量认证。同时，州政府对学校的教学质量监督，行业协会、工商会对企业的培训质量考核，共同构建了完整的质量监督体系。

目前我国还没有与德国二元制完全相似的职业教育模式。校企合作中有订单培养、现代学徒制，还有福建省2016年开始试点的“二元制”等职业教育模式。各种类型的职业教育模式都相对缺乏监督机制，教育质量无法保证。首先，可以考虑加强大型企业参与职业教育的规制性要求，从法律上明确大型企业参与职业教育的义务，进而保证培训企业的资质。其次，由政府牵头成立质量评估委员会。委员会成员来自学校、企业、政府、行业协会和工商会。政府主要负责评估学校的课程教学质量，行业协会和工商会负责评估企业的专业技能教学质量。最后，成立校企协调机构，专门负责校企双方的合作、沟通事宜，避免出现因信息不对称造成人才培养脱节的情况。

（四）营造尊崇技能、尊敬工匠的文化氛围

文化认同是外在制度得以贯彻执行的基础。[4]营造一个尊崇技术，尊敬工匠的环境意义重大。一是提高工匠师傅的社会地位。各级政府在高层次人才认定中，提高应用型技术人才的评定等次；在颁发“劳动模范”等各类荣誉表彰时，增加各行业技术能手的入选名额。二是弘扬工匠精神，加强职业认同。三百六十行，行行出状元。职业不仅是谋生的技能，更是一生奋斗的事业。培养职业认同感和自豪感，可以从义务教育阶段抓起。三是多方位利用现代传媒技术，通过广播、电视、报纸等传统新闻媒介，微信、抖音等新兴社交平台，广泛宣传各行各业技术传承人，让广大民众了解、欣赏传统技艺之美，提高文化自信，增强文化自豪感。

德国政府通过立法构建了完善的二元制职业教育的法律规制制度环境。行业协会对培训企业的严格审查制度、企业对培训学生的择优录取制度、集体模式与分散模式并存的培训制度、多方合作的管理制度、完善的质量评估体系以及教育成本共担机制等各种规范性行为制度支撑起德国二元制职业教育的社会规范制度环境。对职业的认同、“为职业而教育”的教育观成就了德国二元制职业教育独特的文化认知制度环境。正是这些制度的保障成就了德国独特的职业教育人才培养模式，促进了德国经济的腾飞。在当前产教融合的大背景下，德国二元制职业教育的制度环境为我们构建现代职业教育体系提供了参考和借鉴。