城中村改造中利益主体的冲突与协调途径实证研究——基于协商治理的引入

陆慧玲 ，朱雪欣 ，王江华

（1.青岛理工大学管理工程学院，青岛266520；2.平度市自然资源局，平度266700）

引言

在城市化日益加速、城中村数量不断增加的驱动下，城中村内土地利用水平低下、建筑总体布局杂乱无章、村民居住环境恶劣等“城中村问题”也不断出现。城市中大量城中村的聚集，已经不能适应当前各项发展及人民群众的需求，对城市的建设、管理也产生很多负面影响。而城中村改造的实施能够提高城市土地利用效率、优化城市规划空间布局、改善城市居民及被拆迁村民居住环境、重塑城市美好形象，是一项重要的民生工程。但如何顺利、和谐的改造城中村，已然成为很多城市的重大难题。

《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出要大力推进城镇棚户区域改建，成功实施城中村改造，同时明晰行动计划，即到2020年，完成城镇棚户区、城中村和危房改建。党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。各地《关于加快棚户区改造工作的意见》的出台，加快了城中村改造的进程。但是，由于各地城中村改造模式因经济发展与人文环境的不同也存在差异。此外，城中村改造是一个极其复杂的系统工程，相比一般建设项目，包含房屋征收拆迁、村民补偿安置等任务，不稳定因素更多，矛盾和问题也更易出现。

已有相关研究主要针对城中村改造中安置区居民满意度调查[1，2]、参与主体之间的利益均衡与分配[3，4]、居民的参与机制[5，6]等方面。如，郭瑞（2017）采用因子分析法和结构方程模型对城中村改造居民满意度的影响因素进行分析，得出安置补偿标准低于某个界限时，居民满意度随现实利益的增加而增加，超过这一界限时满意度提升效果被弱化。王建民等（2015）基于新制度经济学产权理论，构建城中村改造前后的利益均衡模型，指出政府可以通过影响总产出曲线或者降低交易成本，促进城中村改造中新均衡机制的形成。郭道久[7]指出，协商治理是随着协商民主理论的发展而出现的国家和社会治理模式，地方公共事务治理越来越多地采取协商治理的方式。协商治理将成为公共事务的日常处理方式。综上所述，现有研究已经意识到了农民参与城中村改造的重要性，并选择协商治理的意识。但具体如何引入协商治理，并从实证分析的角度研究改造中利益主体的冲突与协调问题少见。本文通过对平度市城中村改造项目利益三方的问卷调查，了解各方的利益诉求，找出其冲突行为，通过引入协商治理，制定项目全过程监管的治理体系来降低冲突行为。

1 利益主体冲突行为分析

1.1 改造主体利益诉求调查分析

为了研究城中村改造中不同利益主体的诉求状况，分析三方的冲突行为，本文选择城中村改造矛盾较为突出的平度某城中村改造项目为例，从政府、安置村民和开发商三个不同的角度，设计了关于改造主体对该城中村改造的满意程度、关心及担心的问题等方面的调查问题。问卷通过现场询问及问卷网A PP发布两种形式，调查对象包括平度市政府部门相关工作人员、Q村和L村被改造村民、平度市房地产开发企业人员，共收回问卷110份，有效问卷98份，其中政府人员、改造村民和开发商分别是20人、60人和18人。调查反馈情况如下。

1.1.1 政府。政府作为城中村改造的领导者和发起人，期望以相对少的补偿开展拆迁改造，而自己在得到土地增值部分收益的同时发展城市经济，提升城市形象和品位。对于城中村改造程度的问题，80%政府工作人员认为应该保留部分有特色、历史价值的建筑；20%认为全部拆除，重新规划建设。对城中村改造的补偿标准和补贴措施是否合理的问题上，85%认为比较合理，10%认为比较低，但还说的过去，5%补偿标准太低，无法接受。60%的人员认为目前本地区城中村改造最难的地方在于村民对政策不了解，不配合、资金不足。70%以上的人员担心城中村改造中出现开发商违规违约、村民抗拒拆迁改造的问题。对于城中村改造项目相应的配套政策是否齐全的问题，30%认为齐全，70%认为还需进一步改进。在城中村改造工程移交过程中，50%的人员认为可能存在工程质量、工程未按期完成等问题，90%的人认为工程移交中会出现未达到安置村民预期，产生矛盾，引发上访问题。

1.1.2 农民。在城中村改造过程中，村民对拆迁补偿有过高的要求，期望得到更多的拆迁款来提高家庭的生活水平，并且在社会保障方面与城市居民享有同等待遇。在问卷调查中可以看出对于是否了解政府关于城中村改造的政策措施问题，68.33%农民认为自己较少了解，21.67%认为较为了解，8.335%完全不关注，只有1.67%认为自己非常清楚。对于城中村改造的程度65%被拆迁村民认为应该保留部分有特色、历史价值的建筑。对于政府对城中村改造的补偿标准和补贴措施是否合理的问题上，30%认为补偿标准太低，无法接受；51.67%认为比较低，但还说的过去；只有18.33%的村民比较满意。对于城中村改造中安置的方式，80%安置村民希望就地安置，18.33%安置村民希望得到货币补偿。一半以上安置村民认为目前本地区城中村改造最难的地方是资金不足、政策不到位。对于政府回迁政策，41.67%村民认为太久了，不知道居民会被安置到哪里暂住，33.33%村民对回迁的房子质量、面积、位置不抱有信心，25%村民认为造福于民，满意。

1.1.3 开发商。开发商则希望与政府建立良好合作关系，迅速收回前期垫付的拆迁补偿费用，并获取可观的项目利润。对于是否了解政府关于城中村改造的政策措施问题，44.44%认为较为了解，38.89%认为自己较少了解，只有16.67%认为自己非常清楚。对于政府对城中村改造的补偿标准和补贴措施是否合理的问题上，50%认为比较合理，33.33%认为比较低，但还说的过去，16.67%认为补偿标准太低，无法接受。几乎全部被调查开发人员认为目前本地区城中村改造最难的地方是村民对政策不了解，不配合。94.44%被调查人员认为利率、通货膨胀对城中村改造项目有影响，72.22%被调查人员认为政府回迁政策造福于民。

1.2 利益三方冲突行为分析

在城中村改造过程中，利益三方都希望通过改造实现自身利益的最大化，很难就各自的利益诉求达成共识，利益冲突问题成为制约城中村改造工程推进的一大难题。据村民反映，因与政府、开发企业的利益诉求不同而发生冲突甚至越级上访的事件常有发生。

1.2.1 政府与村民之间的冲突行为。政府在改造项目中发挥领导和规划的作用，提升城市的形象和品位、推动城市经济的发展是其实施改造项目的目的。被改造村民则希望经过城中村改造得到现有居住条件与生活环境的改善。但改造后可能存在的安置补偿标准不高、基础设施配套不够完善，就业、医疗等社会保障不够健全的问题以及传统思想观念禁锢都使得村民搬入“新宅”产生抵触。而以租房为主要收入的部分城中村村民，要求政府补偿标准等条件更高，从而冲突也就更明显。

首先政府制定的补偿政策达不到村民理想中的补偿标准。由于受资金限制，政府更希望平稳且迅速地完成城中村改造同时付出最小的代价和最低的成本。政府压低补偿标准的意图引起城中村村民不满甚至反抗。其次政府安置方式的不科学无法满足村民需要。目前城中村改造的安置缺乏深入的调研以及因地制宜的方案，采用的安置方式多为货币、实物这两种，且货币补偿不高、就业和社会保障缺失，村民的意愿得不到实现，冲突和上访就成了家常便饭。

1.2.2 政府与开发商之间的冲突行为。政府为得到尽可能高的财政收入，出让拟改造城中村土地时，往往提高价格。同时希望开发商改造城中村的过程中做好配套建设，带动城市的建设与发展。开发商为赚取高额利润，想尽可能减少土地出让成本以及其他配套建设方面的费用。

政府“高价卖地”与开发商“低价买地”之间存在冲突。政府以城中村改造安置住房建设和配套建设同步开发为目的与开发商不愿负担配套建设之间存在冲突。政府利用政策和增加改造区住宅房源来控制房价过快上升和开发商为得到丰厚利润而不断提高商品房价格之间也存在冲突。

1.2.3 开发商与村民之间的冲突行为。作为村民，他们希望在村庄改造中通过失去旧居换来尽可能多的补偿，包括补偿款、新的安置房、完善的配套和社会保障；而开发商则是想在完成城中村的改造这个项目中尽量投入低的成本，这就容易造成配套不完善、房屋质量不合格之类的问题。

开发商实现高利润、低成本的目的和行为往往伤害到了城中村村民的利益，比如安置房质量缩水、未按规划建设相应配套等，而村民为保全自身权益会想方设法与开发商周旋，例如，安置方案不满意不搬迁、聚众阻挠施工等，这将在一定程度上延长项目建设周期，影响项目进度。只得由政府出面协调，开发商与村民同时做出让步，重新确定双方认可的改造方案，在利益均衡的基础上完成城中村的改造。

各利益主体由于存在角度和立场的区别，在改造项目中不可避免会产生冲突，这是客观存在的，而三者之间缺少协商，整个项目实施过程缺乏协商治理才是矛盾冲突没有解决的根本原因。在现实的城中村改造项目中，当利益的主体不能通过有效途径表达诉求时，矛盾冲突就会升级。例如作为弱势群体的村民，在对于改造中出现的对拆迁补偿、各种社会保障、安置区配套、安置房质量等不满而又没有协商的途径时，就会采取抵抗拆迁、聚众上访、阻挠施工等极端方式，冲突激化的结果往往是三方俱伤。

2 解决三方冲突的有效途径：引入协商治理的必要性分析

2.1 村民参与改造项目困境分析

受陈旧观念影响，大部分村民仍认为城中村改造是政府行为。随着十九届四中全会提出“建设人人有责、人人参与、人人享有的社会治理共同体”，社会治理理论有了创新。但是由于村民属于弱势群体，在参与改造项目时仍存在现实困境。

政府有绝对的权能优势。政府在城中村改造项目中享有决策权，其决策通常从整体角度着眼，顾全大局。这样一来，村民作为弱势群体其政治权利通常会受到忽视。而且，政府通常会认为村民理所当然的应该遵照政府的规章制度办事并按政府决策行事，而对于村民的参与始终持反对意见或同意也只是表面意义上的“作秀”。此外，政府在调用资源方面较村民也有很大优势。例如，政府可以轻而易举地调动公检法部门及律师资源，而村民难以建立强有力的组织。

政府与村民互信缺失。政府和村民信赖彼此，村民参与协商治理才有了基础。而当前阻碍村民成功参与协商治理的最大问题是政府与村民彼此间信赖的缺乏。从政府层面考虑，村民按政府制定的规章决策办事是建立信赖关系的基础，在做到遵纪守法的前提下支持政府行政才能得到政府认可。从村民的角度分析，村民对政府的信任来源于政府对村民的诉求能否得到政策层面的支持和满足。当前村民参与产生的积极影响已经被越来越多的政府察觉到，他们开始接受村民的参与，但对于村民的能力以及参与的结果仍存在质疑。质疑的原因主要在于：政府认为很多村民的知识水平与文化涵养达不到参与协商治理的要求。这样的人参与协商治理，会降低决策效率同时增加协商的成本。

村民参与的相关制度不健全。从国家目前的法律层面看，对于政府的决策需要有公民参与已经作了明确规定，然而参与的具体细则没有给出。这就导致在城中村改造村民参与的方式、程序也都缺乏可靠的参照。没有可操作性的制度和规范就无法保障村民参与的效果。

2.2 村民参与改造项目的有效途径：建立协商治理组织

协商治理是一种民主协商的社会治理形式，这个过程中，公民通过面对面交流、谈判、商议等方式表达各自诉求，在不损害国家、集体、社会和他人利益的前提下，严格审查各类规章政策和对策建议，以使制定的规章制度以及做出的决策具有合法性和合理性。

针对城中村改造项目而言，村民参与改造项目的有效途径就是通过协商治理，而建立协商治理组织是协商治理过程的第一步。城中村改造项目协商组织是由政府（城中村改造指挥部）、开发商和村民（村集体）三方负责和参与城中村改造项目的领导和人员构成，各方参与人应不少于三人，且必须有一人是相关方的负责人。开发商的参与人员可以是项目负责人和项目策划人员。在建立协商组织的过程中，三方尤其是村集体要选择有威望、有见识的村民担任协商自治组织的领导人。

2.3 城中村改造引入协商治理的必要性

城中村改造要实现其过程的科学和民主、保障合法的公共利益、确保整个城中村改造顺利实施、增加协商治理的透明度，就一定要根据城中村改造公共性的特点，加大民众普遍参与度，广泛实施协商治理。

2.3.1 矛盾冲突的解决需要协商治理组织的参与。协商组织是通过收集利益主体的意见，并协调相互之间的矛盾冲突，实现各参与方之间利益的均衡。通过这种博弈实现政府、村民、开发商以及其他主体间相互关系的协调和平衡。城中村的改造关系到村民们的实际权益，而他们是敏感度极高的群体，有着越来越强的维权意识，常常为保护自身权益不受损害而做出出格的行为。在城中村的改造过程中矛盾和冲突不断。村民为解决与切身利益相关的问题，参与协商组织的意愿非常强烈，这样在协商治理组织的参与下，矛盾和冲突有了解决的途径和平台，对于城中村改造项目的顺利开展以及社会的稳定进步都具有很大的促进作用。

2.3.2 公众合法权益的保障需要协商治理的介入。对于在城中村改造过程中的重大决策，往往需要协商组织的介入。这样一方面可以通过集体智慧收集各种解决办法，平衡各方权利，实现公平、慎重、妥善地处理；另一方面为达到各方利益关系的均衡，切实保障公众自身的合法利益，协商组织参与过程中，各组织成员也会在维护自身利益的同时，从顾全大局的角度约束自身行为，发挥协商的权利和作用，积极地解决各种问题和矛盾，使公众的合法权益得到保障。

2.3.3 科学民主的决策需要经过协商治理提出。协商治理是政府制定科学民主政策的法宝。公众意愿的达成要通过政策的制定和落实才能得到有效体现。而且协商治理的过程也是公众对于政府行政的监督过程，能够有效增加城中村改造的透明度。此外，协商治理使得公众有了主人翁的意识和积极参与的思想觉悟，更有利于发挥集体智慧，科学民主的决策。

2.3.4 协商治理在城中村改造各阶段的积极影响。在城中村改造的前期准备阶段，协商治理组织通过会议、座谈形式让更多村民通过村民代表熟悉政策并表达见解，对城中村改造与否做出判断；在制订完善城中村改造方案阶段，协商组织根据前期调研城中村的具体情况，邀请专家、政府规划部门和村民一起提出规划、拆迁补偿安置的备选方案并进行讨论；完成城中村改造方案阶段，根据协商组织意见做出安置区的规划建设方案。协商组织对城中村改造的建设过程实施监督；对改造项目过程进行评估阶段，协商组织对项目的改造过程的实施全面评估，并对工程的质量及效率进行满意度评价。

3 结语

城中村改造中，由于政府、村民、开发商的利益此消彼长，矛盾和冲突普遍存在，通过实证分析各方利益诉求现状，找出具体和关键冲突行为，为协调矛盾和冲突提供可靠依据。而进一步需要解决的问题是如何应用协商治理理论对城中村改造项目实施全过程管理。