波斯湾能源航道多国博弈及地缘风险

邵红峦，陈腾瀚

( 1.复旦大学国际关系与公共事务学院；2.复旦大学一带一路及全球治理研究院）

1 全球能源格局中的波斯湾能源航道

从全球能源格局来看，波斯湾能源通道具有重要的战略意义。据BP公司统计，2019年中东地区已探明石油储量占全球总量的48.1%，其中大部分石油分布在波斯湾地区[1]。据美国能源信息署统计，2014年，经霍尔木兹海峡的石油总运输量为1720万桶/日；2016年达1850万桶/日，2018年升至2070万桶/日[2]，远远高于其他能源通道①美国能源信息署对2011-2016年世界能源航道每日石油运输量进行统计，包括霍尔木兹海峡、马六甲海峡、曼德海峡、苏伊士运河、土耳其海峡、丹麦海峡、好望角、巴拿马运河数据。2016年日运输量超过600万桶的只有霍尔木兹海峡和马六甲海峡，霍尔木兹海峡最高，马六甲海峡为1600万桶/日。资料来源：参考文献[3]。[3]。当前，全球约40%的原油、波斯湾地区出口80%～90%[4]的原油运输途经此地。2019年，中国来自伊拉克、科威特、沙特阿拉伯、阿联酋及其他中东地区的原油进口量占中国原油进口总量的44.42%，较2017年的43.59%[1]有所增长。

波斯湾地区地缘政治、地缘经济、地缘宗教错综复杂，能源战略通道也面临各种安全问题。近年，由于美国与伊朗的冲突升级，西起波斯湾、东至霍尔木兹海峡的能源通道安全困境凸显。2018年5月8日，特朗普宣布美国将退出“伊核协议”，并在此后恢复对伊全面制裁[5]。2018年8月初，伊朗伊斯兰革命卫队在霍尔木兹海峡进行军事演习，美方呼吁波斯湾域内国家一致合作应对伊朗，以保持波斯湾通航畅通[5]。2018年11月5日，美国宣布全面重启对伊朗石油制裁，伊朗表示强烈谴责，并威胁将关闭霍尔木兹海峡以封锁中东石油航运出口[6]。2019年6月，两艘分属于挪威和日本公司运营的油轮在阿曼湾遭到袭击。2019年7月19日，伊朗扣押途经霍尔木兹海峡国际水域的两艘英国油轮，美国随后号召组建巡航联盟。

丰富的战略资源、独特的地理水文条件、多元的社会宗教文化、多行为主体的政治经济博弈以及区域治理机制缺失等因素，使波斯湾地区能源供应以及能源航运面临一系列传统与非传统风险。

2 美国伊朗角逐形成的政治风险

霍尔木兹海峡连接波斯湾和阿曼湾，是波斯湾能源输出的必经之路，整个海峡长约150千米，最窄处只有39千米，最深处仅为219米。霍尔木兹海峡水域涉及阿曼、阿联酋、伊朗三国，伊朗控制海峡北部海岸，阿曼和阿联酋拥有南部海岸。能源运输航道的东西部主要在伊朗一侧，中部主要在阿曼一侧。阿曼与阿联酋在军事上极度依靠美国，美国第五舰队总部设在巴林，霍尔木兹海峡实质上是美国与伊朗对抗的主要阵地之一。美国和伊朗关于该海峡的争议点主要体现在：其一，霍尔木兹海峡的国际法地位问题，美伊双方就其是否适用于“海峡制度”存在争论；其二，霍尔木兹海峡的“封锁”或“阻断”问题，该问题是政治、经济与军事因素相互交织的产物。

2.1 霍尔木兹海峡的国际法问题

国际社会主要国家均认定，霍尔木兹海峡地段是主权国家（一国或多国）拥有管辖权（至少是控制权）的“海峡”，其在国际法范畴属于“内水”区域，相关规则与制度应以《联合国海洋法公约》（UNCLOS，以下简称《公约》）及其他相关国际条约有关“海峡”问题的基础条款为准②《公约》通常被视为“习惯国际法的编纂”（参见参考文献[7]）。由于伊朗和美国对《公约》的态度，而且与历史上各国承认《蒙特勒公约》中土耳其对海峡航道的部分控制权不同，伊朗未能像土耳其那样获得霍尔木兹海峡航道的控制权，该海峡的地位问题和常规制度仍存在争议。[7]。

海峡制度的核心条款之一是“无害通过权”。伊朗虽然签署了《公约》，但在国内并未获得通过，因此在霍尔木兹海峡问题上的态度比较暧昧。尽管伊朗承认霍尔木兹的“海峡”地位，却对国际公认的“无害通过权”不置可否，甚至很大程度上持有“专断的属地管辖权③属地管辖权（Territorial Jurisdiction）指国家对其领土范围内的一切人、事、物享有完全的和排他的管辖权，强调以领土为范围和对象。国际法明确，一国在其领海内行使管辖权时应不干预外国船舶上的内部事务并允许其无害通过的义务。一般国际法行为准则认定，属地管辖优于属人管辖（即属地管辖权优先原则），但在一些特定案例中也存在争议。伊朗的专断性在于片面强调“属地管辖权”而忽视在本国“属地”内应遵守的国际法义务和规则。优先”态度和作为。

美国因不满《公约》第十一部分，至今尚未签署《公约》。美国方面认为，霍尔木兹海峡属于“国际水域”，不适用于现行“海峡制度”。“内水”和“国际水域”的根本区别之一在于军事设施过境的自由度问题，“内水”在本质上属于一国领土，军事设施过境须履行告知和征求同意的义务，“国际水域”则无此规定。美国方面认定霍尔木兹海峡为“国际水域”，一来为其“航行自由计划”④1979年，美国卡特政府推出了“航行自由计划”（Freedom of Navigation Program），旨在防止沿海国家挑战美国海上霸权，实现美国国家利益。计划界定了“过度海洋主张”，提出外交活动和“军事宣示”相结合的应对方针。此后，美国历届政府继承并实施了此计划，倡导所谓“航行自由”，向相关国家和地区发难。铺路，二来为加强其第五舰队在波斯湾地区的军事存在，保证相应的控制力⑤美国第五舰队在波斯湾地区的总部位于巴林，舰队所有海上活动均需从霍尔木兹海峡过境。。

2.2 霍尔木兹海峡的封锁问题争论

相比霍尔木兹的海峡地位问题，海峡的“封锁”或“阻断”问题会带来现实风险和威胁。尽管伊朗限制船舶通过海峡的任何企图都违反《公约》，但伊朗会因国内尚未批准《公约》而不遵守相关条款[8]，例如2018年年中，美国宣布终止伊核协议并重启制裁后，伊朗方面就威胁要封锁海峡。

尽管事实上的封锁并未发生过，但伊朗曾多次使用这种威胁，给海峡和整个国际石油市场带来巨大压力和冲击[9，10]，使海湾地区石油生产产生波动甚至下降，导致全球石油供应量降低和油价上涨[11，12]。据估测，即便霍尔木兹海峡减少50%的原油流量，也会导致世界石油价格大幅上涨，海峡的封锁可能使国际油价翻两番[13，14]。这将对世界经济造成沉重打击，造成全球性贸易失衡，引起全球能源争夺，给众多国家（尤其是能源净进口国）带来灾难性后果。

伊朗也认识到封锁海峡不仅会丧失重要的石油收入，还会招致国际干涉。1980-1988年两伊战争期间，伊朗试图阻止油轮进出阿拉伯国家，但仍保持一定克制，只使用鱼雷或小型船只骚扰和阻碍来往油轮[15]，并未实行全面封锁。即便如此，国际石油市场也遭到巨大打击。1980-1985年，很多欧佩克成员国因能源运输问题陷入经济危机，位于霍尔木兹海峡沿线的沙特阿拉伯、卡塔尔、科威特、利比亚、阿联酋国内生产总值分别下降了37.2%⑥沙特阿拉伯原油出口通道主要依靠北非航道（从地中海区域，经苏伊士运河、红海、曼德海峡、亚丁湾、阿拉伯海进入印度洋）。两伊战争期间沙特阿拉伯经济严重下滑的一个重要原因是其石油经济体量过大、原油出口基数过高。、29.0%、26.7%、23.7%、11.0%[16,17]。国际油价因原油供应量的减少而大幅波动，“第二次石油危机”也发生在该时期⑦除两伊战争影响外，“第二次石油危机”还与伊朗爆发“伊斯兰革命”有关，国际石油市场供应锐减，油价飙升。。

2.3 军事力量对比与博弈

伊朗在波斯湾地区的军事实力不容小觑，早年伊朗便在其领土南岸、海峡正北方的阿巴斯港设立海军基地，为伊朗五大海军基地之一。随着伊朗军力不断增长，阿巴斯港的军事打击能力已能够覆盖到卡塔尔境内，海峡南部各国对美国的军事依赖和保护需求不断扩大。为制衡军力日渐增长的伊朗，美国不断强化在该地区的军事存在和实际控制力，但这加剧了美伊两国在该地区的对峙，增加了地区的安全隐患。

尽管美国对伊朗的军事优势毋庸置疑，但伊朗不必完全封锁海峡就能给美国带来不小麻烦。美国需要大规模空军和海军行动来保持通航状态[18]，还有可能考虑在伊朗扣押其他目标人质或使用地面部队[19]。而一旦干预开始，军事升级的可能性很高，任何形式的军事冲突后果均不容乐观。

第二次中东战争中的苏伊士运河危机使运河停运长达四个月[20]，直到联合国参与保障运河运输线路安全行动，运河才重新开放。以此为鉴，霍尔木兹海峡的运输安全或许也可以成为共享的、国际化的公共产品，从而降低区域各国维护航道的成本。实际上，两伊战争中类似的尝试取得了相对成功，当科威特的油轮通航因科威特支持伊拉克而受到伊朗威胁时，科威特要求受影响船只按外国标准过境。该要求获得了国际认可，因此任何对科威特船只的袭击都将被视为对其支持国的军事行为[21]。在科威特无法保障自身安全的情况下，“冲突国际化”帮助其保护了船只。

3 沙特阿拉伯-卡塔尔-伊朗三方博弈形成的政治风险

域内国家间的紧张关系也会给能源航道造成潜在危险，主要包括绕行、待检滞留、扣留、封航等问题所产生的成本上升问题，以及武装冲突造成的安全风险问题。海湾战争、伊拉克战争之后，波斯湾地区尚未爆发过大规模冲突，波斯湾沿岸矛盾更多地表现为国家间外交冲突。沙特阿拉伯与伊朗断交、卡塔尔封锁危机等，提高了该能源航道的安全成本。

3.1 沙特阿拉伯-伊朗冲突

沙特阿拉伯-伊朗外交冲突由来已久。波斯湾地区历经霍梅尼革命、两伊战争、伊拉克战争，以“阿拉伯世界领导国”自居的沙特阿拉伯与伊朗对地区主导权的争夺愈发激烈，2016年，两国因沙特阿拉伯处决什叶派教士尼米尔再次断交。双方在中东的“代理人战争”也对地区能源航道造成一定风险与威胁，2018年7月26日，沙特阿拉伯两艘超大型油轮（VLCC）在途经曼德海峡时，遭到伊朗支持的也门胡塞武装势力的袭击[22]，沙特阿拉伯能源大臣随后表示，将停运所有经过该海峡的运油船，这一态势延续至2018年8月初[23]。

沙特阿拉伯与伊朗的冲突对中东能源航道造成的威胁主要缘于以下几个方面。首先，尽管波斯湾沿岸各国拥有国际法意义的“航行、飞越自由”及“无害通过权”，然而，伊朗并未签署《公约》，而且伊朗和沙特阿拉伯分别实施不同的港口管理机制（Port States Control，PSC）。沙特阿拉伯与海湾阿拉伯国家合作委员会（海合会）其他成员国签署的是“利雅得备忘录”，伊朗签署的是“印度洋港口管理机制备忘录”，过境船只难以援引《公约》保障安全通行的权利。

其次，处于南北两岸的伊朗与沙特阿拉伯虽有各自的领海区域，但难以保障两国油气运输船⑧商船的所有人向本国或外国有关管理船舶的行政部门办理所有权登记，取得本国或登记国国籍后才能取得船舶的国籍。与此概念类似的还有“方便旗船”，指船舶于开放登记国家登记注册，取得该国国籍并悬挂该国旗帆的船舶，此类开放登记国家的旗帜被称为“方便旗”。完全航行于本国领海内，这就产生船舶遭遇检查滞留甚至扣留的可能，从而增加了域外能源进口国的运输成本。虽然在国际航运中有“方便旗”，但不同港口对“船籍”和“船旗”的通关检查制度有所不同，冲突国之间有针对性地互相检查、扣留船舶的状况时有发生。例如，2016年1月3日沙特阿拉伯与伊朗断交后，据《印度洋港口管理机制备忘录》统计，伊朗全年共检查过境船舶188次，扣留船舶4艘，其中2艘为沙特阿拉伯籍[24，25]。

3.2 沙特阿拉伯-卡塔尔冲突

沙特阿拉伯-卡塔尔外交冲突持续酝酿升级。卡塔尔前任埃米尔哈马德1995年通过政变上台后，逐渐摆脱了依附于沙特阿拉伯的外交惯性。在天然气经济的支撑下，卡塔尔在地区事务上崭露头角，因此也与沙特阿拉伯龃龉不断，而南帕斯气田合作使卡塔尔与伊朗长期维持友好双边关系。该地区外交冲突总体呈现扩大化趋势。2014年，沙特阿拉伯等海合会国家召回驻卡塔尔大使之后，2017年6月陆续宣布与卡塔尔断交，并对其进行海陆空封锁，阿联酋富查伊拉港宣布禁止卡塔尔船旗船舶及所有来往卡塔尔港口的船舶过境[26]。

卡塔尔断交危机对于沙特阿拉伯和卡塔尔的能源航运均造成了较大的负面影响，沙特阿拉伯受影响相对较大。卡塔尔与伊朗的领海是沙特阿拉伯油气船的必经之地，虽然沙特阿拉伯2018年曾计划在与卡塔尔的交界处开凿塞勒瓦运河（Salwa Canal）⑨塞勒瓦运河沿沙特阿拉伯与卡塔尔国界从沙特阿拉伯的塞勒瓦至哈尔艾德（Khor AL Adeed）开凿，建成后预计达60千米长，200米宽，15至20米深，可承载最长295米，最宽33米的船舶通航。资料来源：参考文献[27]。[27]，但该运河只能承载小型油船通行，难以达到替代能源出口运输航道的作用。相反，沙特阿拉伯对卡塔尔的海上封锁尤其是油气航运的封锁成效较低。卡塔尔的海上边界在西、东、北侧分别与沙特阿拉伯、阿联酋、伊朗相邻，难以被全面封锁。而且，卡塔尔与沙特阿拉伯等海合会国家共同签署的《利雅得备忘录》主要遵循船旗国标准进行港口管理，由于船舶可在船旗国注册，还可通过能源进口国船舶运输油气，断交国难以做到对卡塔尔能源运输船舶完全封锁。

但断交带来的航运封锁给整个波斯湾航段能源运输带来威胁。一方面，海合会成员国港口尤其是阿联酋港口无法对卡塔尔油气船进行精准打击，只能加大检查力度，扩大检查范围，造成大面积船舶滞留，增加能源运输时间成本。另一方面，卡塔尔地处波斯湾中段，对卡塔尔进行封锁也在一定程度上影响科威特、巴林、沙特阿拉伯的能源出口航运。这些国家的能源出口如果要采取替代方案并不现实，将面临成本过高、安全风险及运力限制问题。

4 地理、水文条件风险

波斯湾的地理、水文条件给中东能源航道造成了较大的风险。

首先，波斯湾水深较浅，宽度有限，并有众多岛礁、盐丘岛、油气田以及人工钻井平台分布，巨型油船以及超巨型油船的运输受到一定限制。波斯湾气候条件恶劣，气温高、湿度大。虽罕有暴风雨与大雾天气，但由于该地区的西北风向，导致夏季多发沙尘暴、烟雾等极端天气状况，造成湾内能见度较低，影响航运速度与安全。波斯湾秋季多发飓风，有时风速甚至在5分钟内达到150千米/小时，下午与夜晚风速更大，给海上航行造成极大威胁，增加了触礁甚至撞船的风险。

其次，波斯湾的密度流问题。霍尔木兹海峡附近海水表层温度为24～32℃，湾内海水温度较高，且湾内少有淡水河流汇入，海水高盐。高温度、高盐度使洋流呈密度流特征，下层海水从海湾流入印度洋，表层补偿洋流则从印度洋注入波斯湾，风向与海水流向相对。此外，波斯湾承载着巨大的能源运输功能，伴随而来的是多发的油气泄漏、撞船、港口水污染等问题。这也大大增加了湾内海水密度，加剧密度流现象，造成了波斯湾航段较高的水速。在秋季多发飓风的条件下，波斯湾航道的航行条件更加恶化。

5 地缘文化风险

波斯湾能源航道周边国家众多，南、北岸国家专属经济区呈现重合状况。在领海划界上，伊朗在东北沿岸，拥有完整海岸线，地理分布单一；西南沿岸多国林立，从波斯湾内部向霍尔木兹海峡依次分布着沙特阿拉伯、巴林、卡塔尔、阿联酋与阿曼；科威特与伊拉克则地处波斯湾的西北端。由于域内地缘文化情况错综复杂，给该段能源航运带来一定风险。

在和平时期，域内国家的族群冲突、教派冲突，给能源供应和油气港口运作造成潜在的经济风险与安全风险。波斯湾南岸大部分为伊斯兰王国⑩沙特阿拉伯为二元君主制，卡塔尔、阿曼为君主专制政体，科威特与巴林为二元制君主立宪制，阿联酋为贵族共和政体，王室在国家政治中占主导地位。，北岸的伊朗虽为共和制国家，但宗教精神领袖也是国家元首⑪伊朗是政教合一国家，精神领袖与总统同时为国家元首，宗教精神领袖由专家会议选举产生，终身任职，是伊朗宗教以及中央政治的最高领导人。历任伊朗精神领袖是赛义德·鲁霍拉·霍梅尼、阿里·哈梅内伊。，“政治伊斯兰”是波斯湾国家政治的重要特性，均存在支持以及反对当权政府的伊斯兰政治组织，部分组织还拥有军事实力⑫据哥伦比亚大学“2000海湾项目”（Gulf 2000 Project），沙特阿拉伯与卡塔尔为瓦哈比教派（逊尼派分支）政府，科威特、巴林、阿联酋为逊尼派政府，阿曼为艾巴德教派政府，伊朗和伊拉克为什叶派政府。巴林国内什叶派为多数派，但由逊尼派执政。即使是逊尼派国家，逊尼派团体与什叶派少数派伊斯兰团体均与政府存在冲突。。除了教派问题，波斯湾存在多族群、多部落的特征。“阿拉伯之春”之后，中东进入“弱主权”时代[28]，波斯湾地区国家进一步面临着国内教派、族群冲突的外溢问题，以及国际问题“国内化”难题。族群与教派关系问题如同和平时期的定时炸弹，造成社会经济不平衡的油气田和油气港口则最易成为攻击对象。

沙特阿拉伯国内教派关系较为紧张，沙特王权政府的宗教歧视政策催生了什叶派穆斯林的反抗[29,30]。长期以来，富油区的东部省（尤其是十二伊玛目派⑬什叶派穆斯林占沙特阿拉伯人口的10%～15%，什叶派穆斯林中的80%是十二伊玛目派，主要集中在沙特阿拉伯东部省份。临近也门的南部省奈季兰地区（Najran）有将近70万伊斯玛仪派穆斯林，是该地区主要居住民，还有近1000伊斯玛仪派穆斯林分布在西部汉志地区（Hejza），2万栽德派穆斯林集中于靠近也门的吉赞（Jizan）和奈季兰（Najran）。这几个区域均位于伊朗新的“什叶派新月带”内。参见参考文献[31]。[31]聚集的艾赫萨（Al-Ahsa）与盖提夫（Qatif）地区）的教派主义冲突难以获得根本性的解决，沙特阿拉伯的油田和港口也聚集在东部省份，这成为波斯湾油气供应的不稳定因素。例如，全球探明储量最大的盖瓦尔油田（Ghawar Field）位于艾赫萨地区，另一大型油田布盖格（Abqaiq）靠近盖提夫，该地区教派冲突自1979年起持续至今，是沙特阿拉伯教派、族群冲突最严重的地区。2006年2月，布盖格油田曾受到“基地组织”袭击，损失严重。拉斯坦努拉港（Ras Tannurah Terminals）是沙特阿拉伯最大的原油出口港[32]，具有重要的战略地位，沙特阿拉伯轻质油定价以此港出口轻质油价格为标准。沙特阿拉伯的第二大港达曼港（Dammam Terminals）在地理位置上与拉斯塔努拉港隔海相望。这两个能源输出港临近盖提夫地区，潜在冲突会影响能源港口的日常运作。

伊朗既是什叶派多数国，也是什叶派政权国。1979年霍梅尼革命后，伊朗持续向波斯湾地区乃至整个中东地区输出伊斯兰革命，不断扩大的“什叶派新月带”⑭据哥伦比亚大学“2000海湾项目”，2008年新月带自伊朗起，呈东西向延伸至黎巴嫩，中部跨越伊拉克以及叙利亚；2015年新版的新月，由原来的东西向，开始向沙特阿拉伯、也门扩展，呈南北走向。被逊尼派政府视为威胁⑮巴林在此问题上尤为典型，2011年“阿拉伯之春”期间为维护逊尼派王权，沙特阿拉伯主导的海合会国家“半岛之盾”联合出兵巴林平息该国叛乱。。另外，伊朗的族群冲突（波斯人-阿拉伯人）⑯波斯湾地区主要族群包括波斯人（34.1%）、阿拉伯人（33.4%）与库尔德人（9.92%），其中波斯湾南岸（包括伊拉克的波斯湾出海口地区）主要为阿拉伯人；北岸主要为波斯人、土耳其人。伊朗南部省份胡齐斯坦省、布什尔省、霍尔木兹甘省，以及波斯湾内大通布岛（Greater Tunb）、小通布岛（Lesser Tunb）、阿布穆萨岛（AbuMusa）、格什姆岛（Qeshm Island）是阿拉伯人与波斯人混居地区。资料来源：参考文献[33]。[33]导致伊朗石油供应受损及航运成本风险增加。阿瓦士（Ahvaz）是伊朗重要的油气产区[34]，但民族主义及恐怖主义问题影响着该区的能源供应。该地区的石油管道曾受到国内阿拉伯分裂势力（Arab Separatists）的武装攻击，据称阿拉伯分裂武装组织阿瓦齐亚（Al-Ahvaziya）系由沙特阿拉伯支持训练[35]。

波斯湾能源航道面临的风险具有复杂性和多样性，既是对域内油气出口国能源运输的威胁，也是对域外油气进口国（尤其是能源对外依存度过高的东亚国家）能源来源的威胁。油气进口国应对中东航道风险时应从两方面下手：首先要降低对中东能源的依赖度，减少本国对该航道风险的敏感性；其次要在多国博弈中尝试有所作为，通过自身实力建设降低应对风险的脆弱性。