专栏导语：公共管理学术研究的“新冠”大考

顾 昕

新冠疫情对世界各地的国家治理体系都是一种考验。3月10日，国家主席习近平专程赴湖北省武汉市考察新冠肺炎疫情防控工作并发表重要讲话，明确指出，“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训”(习近平，2020)。由此延伸，全球性爆发的新冠疫情已经成为对社会科学所有领域既有学问的一次大考，也为公共管理学界重新考察公共治理体系建设和治理能力的提升，提供了一个机会。

实际上，在国际公共管理学术界，对“新冠”大考的回答已经陆续上线了。例如，4月18日，公共政策领域首屈一指的国际学刊《政策科学》线上预载了一篇10位作者合撰的论文(Weible et al.， 2020)，基于拉斯韦尔(Harold D. Lasswell)为政策科学提出的10大目标(Lasswell， 1956)，系统梳理了新冠疫情对政策科学的10大挑战，即：(1)(国内公共政策)决策机制，包括(不确定性的)应对机制、学习机制、协商机制、信息机制、(与政治经济社会结构性因素相关的)调适机制、(不同政策领域的)协调机制等；(2)危机响应与管理，包括战略与操作层级的响应、价值冲突的缓解、跨界危机管理的协调等；(3)全球决策与跨国公共管理，包括缓解全球不平等的影响、防范去全球化的冲击、推进全球专业共同体的合作等；(4)政策网络，包括多方利益相关者聚焦相关政策议题、影响公众反应与社会行动、动员社会资源等；(5)科学/专业知识生产与信息扩散，包括科学与专业人士在“抗疫”中的中心地位、科学专业作用与政府的关系、科学专业权威对公共问责的影响等；(6)社会诉求与情绪管控，包括政府对社会诉求的有效回应、社会文化历史因素的影响、管控社会恐慌的政府行动等；(7)大众传播，包括政策信息的公开透明与及时传播、政府信息传播的有效准确性、政府对公众争议的处置等；(8)政策学习，包括从早期经验与教训中学习的紧迫性、学习方式的多样性以及扫除学习障碍的重要性等；(9)政策执行和公共行政，包括执行碎片化带来的负面影响、基层一线执行者的自由裁量权和自我规制、多方主体参与过程中集体行动困境的克服等；(10)政策效果的影响评估，包括政策成败的影响对象与程度、经验教训的评估及其对决策的反馈、政策效果评估的方式方法等。

中国公共管理学者及公共管理领域的学刊也对“新冠”大考给出了多样化的回答。值得提及的是，最早以专辑形式给出答卷的是《治理研究》，该刊在2020年第2期(3月中旬出刊)发表了7篇论文，从不同的视角、以不同的方法考察疫情治理相关的诸多问题。这些文章早在2020年2月上旬就上线预载了。其中，笔者的论文从行政权力压倒科学/专业共同体或者行政治理与社群治理关系的视角，考察了中国新冠疫情早期预警体系中呈现出来的一些教训(顾昕，2020)，可谓对上述第5大挑战的回应。

无论是在国际学界还是在中文学刊，以新冠疫情为中心的论文已经数不胜数。值得注意的是，在国内公共管理学界以及在更大的社会科学界，出现了一种方法论原教旨主义(Methodological Fundamentalism)的学术倾向，即仅把采用严格质性或定量方法论开展的实证研究视为主要甚至唯一可取的论文类型。这种倾向在部分学者中较为流行，并且开始在学刊论文的评审中发挥很大的影响力。可是，这一倾向的兴起对于学术的发展是不利的，对于涉计新冠疫情的学术研究更加不利，因为众所周知，在疫情尚未彻底结束之前，严格意义上的田野研究和社会调查都难以展开。

学术论文的类型无疑是多样性的，其中当然包括实证性论文，也包括：(1)理论性论文，即运用文字阐述或数理建模为某一议题或某一领域(即一组相关议题)建立分析框架；(2)阐发性论文，即阐发某一议题的学术重要性，并提出进一步深化研究的课题；(3)挖掘性论文，即基于资料运用追溯性或辨析性方法对某一事项的来龙去脉进行深入挖掘；等等。面对新冠疫情为学术设立的“大考”，仅仅依赖实证性论文是不够的。用方法论多元主义(Methodological Pluralism)取代方法论原教旨主义，是亟待倡导的。

实际上，非实证类论文在国际和国内学术期刊上的出现频率并不低，而且其中的佼佼者往往更有可能成为相应期刊中以及相关学术领域中影响力深远的论文。仅举一例，经济学大师、诺贝尔经济学奖得主肯尼思·阿罗(Kenneth Arrow)1963年在《美国经济评论》中发表的一文(Arrow， 1963)，对医疗服务的信息不确定性问题进行了反思，并阐发了由这个问题引发的诸多命题。此文通篇都是一些描述性或阐述性的议论，并未聚焦任何一个实证性研究问题，当然更谈不上采用系统科学的研究方法和采集严谨客观的数据对所聚焦的问题开展实证研究。实际上，这篇论文并没有建立一个系统性的分析框架，而只是提出了一些值得关注的问题。但是，恰恰这篇非实证性亦非理论性论文为卫生经济学奠定了基础，而且这篇论文被《美国经济评论》编辑部评为该刊20世纪最有影响力的10大论文之一。相反，在卫生经济学领域，任何一篇运用极为严谨的方法解决单一问题的实证研究论文，均未享有如此学术盛誉。

秉持方法论多元主义理念，本期专栏收录的4篇论文，其中2篇属于阐发性论文，1篇属于挖掘性论文， 1篇属于实证性论文。

郭凤林和顾昕的文章《国家监测能力的建构与提升——公共卫生危机背景下的反思》，在新冠疫情的背景下，对发展政治社会学和公共管理学领域边缘化国家监测能力的现状进行了反思。国家监测社会的能力，无论对于日常公共管理，还是对于突发性公共卫生事件的应急管理来说，都是极为重要的，也是世界各地政府予以重视的。但是，在学术上，由于意识形态偏见作祟，主流政治学界和公共管理学界对国家监测能力讳莫如深，导致有关“监控型国家”或“监控社会”的研究被带有后现代主义色彩的政治、社会或文化批判理论所主宰。在实践中，中国在提升国家监测能力上的宝贵经验，在国际舆论中被妖魔化，在新冠疫情防控的全球性努力中，也未获得应有的定位。郭凤林和顾昕的文章以技术赋能过程为切入点，对国家监测能力如何纳入公共治理体系并且使之在良好的治理体系中避免被滥用，给出探索性的讨论，为公共管理学界摆脱对国家监测能力的鸵鸟式研究境况提供了一定的启示。值得注意的是，包括监测能力在内的国家能力建设论题，似乎分散在上述的10大挑战中，但在我们看来，这应该成为一个单独的挑战，而直面这一挑战，有必要将分散在诸多学科、且取向各异的监测研究成果汇入公共管理学的主流。

郑彬睿和韩克庆的文章《如何协同福利体制与应急体系？——新冠肺炎疫情跨界危机中的制度衔接》，对于如何在福利体制建设中纳入危机管理因素进行了深入的反思。这一议题位列上述新冠疫情对政策科学的第2大挑战之中，将危机治理与福利发展的跨界协调整合提上公共管理学术研究和公共政策决策实施的议程。事实上，进入21世纪以来，中国执政党和政府高度重视民生保障与发展，各项社会政策日趋成熟，社会保障与社会福利体制建设已经纳入国家战略(顾昕，2018)，但是，福利体制建设与公共危机治理的跨界整合并未引起广泛的重视，也尚未成为两个领域学者关注的热点。在新冠疫情的应急治理期间，中国有些地方政府在社会治理体系建设和能力现代化方面暴露出一些问题，制约了对跨界危机的应对。从总体安全观的视角来看，福利体制的常态建设应该包含应急管理内容，而应急管理体制建设也应该考虑到非常态下的社会保护，唯有如此，才能让弱势群体的民生保障或社会保护在常态和非常态期间自如切换。因此，郑彬睿和韩克庆的反思性论文不仅深入分析了整合跨界治理的学术重要性，而且还展现出这一学术研究的重要政策意涵，即有效衔接危机治理与福利发展，是强化中国地方社会治理体系和公共安全能力建设的重要努力方向之一。

宋华琳和牛佳蕊的文章《指导性文件是如何制定和演进的？——对新冠肺炎七版诊疗方案的跟踪研究》，是一篇挖掘性论文。作者从行政法的视角，以国家卫生健康委员会颁布的七版新冠肺炎诊疗方案为例证，探究了政府指导性文件的审议程序、动态演进和实践效果。作为具有高度专业性的治疗方案指南，其动态编订更新过程成为实验式和反思式治理的集中体现，其中行政人员与专业人士的互动频繁密切且至关重要。然而，尽管有专业人士的深度参与，但正如此文剖析所揭示的，我国新冠肺炎诊疗方案的形成，更多体现的是“自上而下”的行政化决策模式，基本上通过卫生行政官员与有限的医学专家互动而形成。实际上，诊疗方案指南的动态更新是否有新冠肺炎患者收治临床一线医务工作者的广泛参与，也未可知，而医学界社会组织，尤其是国家级和地方级医学会相关专业分会，有无以社群治理的方式参与到专业行动指南的编订与更新，似乎也没有纳入到疫情防控的社会治理体系之中。由此可见，宋华琳和牛佳蕊的深入挖掘，为我们直面上述的第5大挑战，尤其是重建行政力量与科学专业共同体的关系，或重新审视行政治理与社群治理的关系，提供了宝贵的资料。

吴进进等的文章《信息公开是否影响公众政策遵从意愿？》，是一篇实证性论文，运用新冠疫情爆发初期的一项在线调查数据，考察了疫情信息公开对公众遵从意愿的影响及其作用机制。这项研究发现，政府信息公开对公众疫情防控政策的遵从度，有显著的积极影响，尤其是政策遵从需要付出较高成本时，对疫情信息的感知更显重要。进而，此文探究了政府信息公开影响公众政策遵从意愿的两种机制，即政策理解机制和政策满意机制，发现前者的中介效应更加明显。这一实证研究再次确证了信息公开性对于政府疫情防控施政的重要意义。所有有关善治的规范性和反思性学术研究成果都强调信息公开性对公共治理体系良好运作的重要性，这一点对于疫情防控来说自然不会例外，尤其是当政府、专家和民众对于疫情来源、疫情状况、疫情扩散等尚不完全确知，民众在自身生活受到极大影响的情况下对防控措施必要性的理解，就成为政策执行顺利与否的关键。这篇论文很好地回应了上述的第7大挑战，即大众传播对于公共治理的极端重要性。

本专栏中的4篇文章，运用不同的方法，在各自的议题领域就新冠疫情对公共管理学术的考试，给出内容充实的答案。当然，新冠疫情对公共管理学术的“大考”，并不止于单个议题领域中的具体考题，而是面向公共管理大厦理论架构的重新审视，其中最为深刻的考题，在于多方主体如何在国家治理体系中实现共建共治共享的社会治理理念，也在于行政机制、市场机制和社群机制如何在社会治理体系中形成互补嵌入性的格局。新冠疫情在世界诸多地方的治理失灵，尤其是在发达国家的治理失灵，再次表明公共治理的前沿性理念未尽落实，公共治理的前沿性理念也未臻完善，尤其是行政力量的不正当施为，或行政机制的不恰当运作，不仅抑制其他力量的作用，也阻碍其他治理机制的运行。对此，在国际公共管理学术前沿活跃的协作治理(Donahue & Zeckhauser， 2011)和互动治理(Torfing et al.， 2012)新理论范式，还大有进一步推进的空间(顾昕，2019)。