满建超,冷建明
(1.中国海洋大学 法学院,山东 青岛 266000;2.枣庄市山亭区人民检察院,山东 枣庄 277100)
法治又被称为“规则之治”。检察机关的法律监督权是一种多元的监督权,“其监督职能则不再包括传统意义上的‘刑事法律监督权’,而主要保留了‘行政监督’与‘诉讼监督’这两种形态。”[1]其中,诉讼监督是检察监督体系中的一个组成部分,是对法律最直接的监督,也是重要的一环,但并不足以覆盖监督职权的各个方面[2]。职务犯罪侦查权被认为是检察机关最具法律监督性质的权力[3]。通过职务犯罪侦查监督国家机关工作人员的清正廉明和工作效率,确保了法律的正确、及时、合理的实施,可以保障行政相对人的各项权利。自监察体制改革之后,反贪反渎等部门职能的转隶,监察体制改革改变了检察机关职务犯罪侦查权的内容,检察机关将缺少落实法律监督权的手段[4]。根据《〈中华人民共和国行政监察法〉释义》对第十一条的解释,监察委承担对职务犯罪案件履行监督、调查、处置的职责。在案件移送检察院经“转化”立案进入刑事诉讼程序之前,由监察委负责案件的先期调查取证和审理工作。监察委在与检察机关在案卷的移转、被调查人的移交、案件先期审理的方向、案件后期退回补充调查等程序方面尚存一些不足,其中尤以“提前介入制度”“留置与刑事强制措施的对接”“退回补充调查”较为突出。
根据《人民检察院诉讼规则》第二百五十六条规定,提前介入是指在监察机关办理职务犯罪案件过程中,经监察机关认为确有必要并主动商请,人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件。提前介入制度便于检察人员提前了解案件事实,掌握犯罪证据,沟通案件流转后强制措施的选择,确保调查、留置、审理程序的合法性,对之后的案件处理起到秣马厉兵的作用。根据《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(以下简称《衔接办法》)中第五条、第十二条的规定,“提前介入”的介入时期是在调查取证结束,移送审理之后,移送审查起诉之前,而启动条件是由监察委案件审理部门按程序向检察院提出书面商请,这便导致检察机关无法依职权主动介入案件。对于监察委移送的一些案件,由于情节轻微等原因不宜移送起诉,案件的后期的移送起诉率必然低于前期的移送审理率,这可能会导致以下几个问题。
1.沟通不畅浪费司法资源
无论是监察委还是检察院,每年的办案数量均须计入考核范围。案件前期的监察委调查取证工作和检察院审查起诉工作的考评,会因法院作出有罪或无罪判决,受到不同程度的影响。对监察委而言,希望自己移送的案件都可以经检察院审查起诉和法院审理作出有罪判决。对检察院而言,则是会严格把控每一件移送起诉的案件,确保经自身移送起诉的案件,都是有较大概率被法院作出有罪判决的案件。所以,经检察院筛选掉不符移送起诉的案件,会对评价监察委的工作能力产生不利影响。司法体制改革以来,实行了检察院内部的员额检察官办案责任制。员额带来了办案人员精英化的同时,也不可避免地减少了办案人员的数量。办案责任制使得即使办案压力更大,公诉部门审查起诉的标准依然会保持在一个严格的界限。因此,不进行提前介入易导致沟通不畅,造成司法资源的浪费。
2.不利于权利保障的刑法机能实现
监检衔接的程序公正,体现在监察委调查案件时,应遵循相应的程序规范,对非法证据应当排除[5]。职务犯罪案件被调查人的合法权益能否得到有效保护,监察委采取的是“自我监督”的方法。有学者指出,目前监察委员会对职务犯罪调查的程序构造是典型的“线性结构”模式,缺乏权力上的制约和监督[6]。案件最终会走入刑事诉讼领域,检察机关作为司法活动法律监督机关的地位具有合宪性,监察委的“自我监督”会导致检察机关对职务犯罪案件案情和证据调查缺少检察监督。监察委合署办公模式下党纪调查和监察调查程序一体化运行,在案件类型上同时包括对违反党纪和职务犯罪两种[7]。对于职务犯罪案件的刑事立案发生在监察委移送检察院之后,但检察院本身并不参与到案件的调查活动当中,也即“空有立案之名,而无查案之实”。有学者认为,针对职务犯罪进行的监察调查,其性质相当于对普通犯罪进行的刑事侦查[8]。因此,对于职务犯罪的调查活动便可以等同于刑事诉讼中的侦查活动来看待。那么对于职务犯罪案件的处理中,证据的收集是否合法、被调查人是否认罪认罚、是否有刑讯逼供发生等,检察机关无法对此涉及刑事司法活动的实质性内容进行监督。
倘若监察委没有商请提前介入,检察院是无法提前介入到案件中去的。笔者认为,这种商请的提出权,仍须在监察委一方,但是发函的数量和频率需要提高。即在立案调查中获取的证据足以认定涉嫌犯罪的,进入审理监察委的审理部门时,均应由监察委向检察院发出商请提前介入函,而后由检察机关决定是否提前介入,这种做法会有以下几项优点。
1.避免定罪量刑意见冲突
监察委会将职务犯罪案件以某个罪名移送到检察院,而检察院在经过审查复核后同样会对案件的定罪量刑有一个处理结果,这二者之间对罪名和量刑幅度可能会存在分歧。在提前介入时,检察机关可以按照审判的证据需求帮助监察机关收集、固定证据[9]。通过提前介入的方式,检察机关可以充分了解案情中的犯罪构成和监察委掌握的关键性证据,并凭借检察院自身对影响罪名和量刑幅度的深度专业知识,对监察委调查证据和获取犯罪嫌疑人的供述提出思路和意见,以定罪和量刑为基点选择调查方向,进而避免了可能存在于两者之间有关罪名和量刑上的冲突。因此,通过提前介入的方式进行初步沟通就显得十分有必要。
2.提高检察机关批准逮捕的效率
监察委采取留置措施的案件移送审查起诉时,被调查人一律由检察机关先行拘留,并在10 日内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。提高提前介入率之后,检察机关先期就可以充分了解了案件的事实、证据情况,在监察委办理案件期间就可对案件流转后应适用何种强制措施有了初步的判断,进而可以尝试将10 日审查期限缩短到3-5 日。
3.有利于保障诉讼参与人的诉讼权利
不受约束的权力必然产生腐败,权力只有用权力来约束[10]。有学者建议给检察机关配备监察调查监督权[11]。检察机关可以对监察委进行一定的程序性监督,包括立案监督、调查监督、审查起诉监督和非法证据排除等[12]。在刑事案件的查办中,监察委和人民检察院之间是互相制约、互相监督的关系。要在刑事司法活动中,把制度关进笼子里,使检察机关承担起合宪性核查的监督职责,在提前介入中贯彻国家尊重和保障人权的宪法规定,使制度体现出合法性和正当性,体现尊重和保障被调查人诉讼权利的尊法精神。
根据《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第一百七十条规定,对监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下,决定的时间可以延长一日至四日。在刑事诉讼法中同样有先行拘留,即在采取需要耗时批准的刑事强制措施前,由于犯罪嫌疑人存在某种紧急的社会危害性,可由公安机关、检察院作出决定,由公安机关对其作出临时剥夺其人身自由的强制措施。这其中体现出的秩序价值包括两种含义:其一是通过追究犯罪以恢复社会秩序;其二是“追究犯罪的活动必须是有序的,不得导致无序状态”[13]。无论是留置、拘留、逮捕,其核心属性都是限制被调查人的人身自由,以有利于对案件进行调查和收集证据。
上述这种衔接方式针对采取了限制人身自由的被调查人,保证了衔接的自然通畅,步骤简单清晰,拘留承担了过渡时间的衔接作用,但可能存着以下问题。
1.先行拘留的紧迫性问题
在监察委设立之前,根据《刑事诉讼法》第八十二条的规定,先行拘留的先行,体现在情势上的紧急性,是在法定紧急情况下的事急从权,本身自带一种紧迫性的色彩。案件由监察委移送检察院时,监察委的留置措施对接检察院的先行拘留措施,增加先行拘留规定,符合不经调查而直接受理的特点,但同时不免有肆意扩大先行拘留的范围之嫌。这可能存在不需要先行拘留的情况,或者可能直接转为取保候审或监视居住措施[14]。因此,为避免法语上产生歧义,采用“预先拘留”更为合适。
2.一概采取先行拘留所带来的风险
检察机关拘留程序的适用是承接留置措施而自动适用的过渡性措施[15]。没有经过刑事强制措施的审查,一旦事后发现移交的被调查人(进入此阶段可被称为犯罪嫌疑人)达不到起诉标准,或是起诉后达不到定罪量刑标准被宣告无罪,自动适用的先行拘留措施会陷入尴尬的境地,制度上的不完善使得先行拘留有嫌变成合法的侵权行为,使之侵权行为被合法化。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十七条规定,只有违反《刑事诉讼法》的规定对公民采取拘留措施的,或者依照《刑事诉讼法》规定的条件和程序对公民采取拘留措施,但是拘留时间超过《刑事诉讼法》规定的时限,其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的,要纳入到国家赔偿的范围。从当事人的角度出发,这会置当事人的人身权利于无物;从检察机关的角度,做出拘留决定的检察机关将要面临错案的风险和承担国家赔偿责任。
3.场所差异导致的两不管地带
留置的场所是监察委的留置室,刑事拘留和逮捕的场所通常是看守所。在实务中,留置专区和看守所在接收被调查人(犯罪嫌疑人)时,有着不同的准入规定。根据《中华人民共和国看守所条例》第十条①《中华人民共和国看守所条例》第十条规定:“看守所收押人犯,应当进行健康检查,有下列情形之一的,不予收押:患有精神病或者急性传染病的;患有其他严重疾病,在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的,但是,罪大恶极不羁押对社会有危险性的除外;怀孕或者哺乳自己不满一周岁的婴儿的妇女。”规定,看守所往往会事先检查犯罪嫌疑人的是否属于不予收押的三种情形。而留置措施却并未有详细规定。因此,若是采取了留置措施的被调查人存在着影响羁押的某种疾病,或本身怀有身孕,此时严格适用《刑事诉讼法》第一百七十条②《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十条规定:“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件,依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下,决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”,先有监察委解除留置措施放人,后有看守所因为特殊情形拒绝收监。至于取保候审和监视居住两项措施,则是在“先行拘留”之后检察院于10 日内,决定“逮捕、取保候审、监视居住”中三选一。以上种种,实务中被调查人并不会被直接释放,但立法上存在空白,从而使得这部分被调查人(犯罪嫌疑人)在这10 天内处于法律上的“两不管”境地。
根据《刑事诉讼法》第七十四条①《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十四条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关对符合逮捕条件,有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人,可以监视居住:(一)患有严重疾病、生活不能自理的;(二)怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;(三)系生活不能自理的人的唯一扶养人;(四)因为案件的特殊情况或者办理案件的需要,采取监视居住措施更为适宜的;(五)羁押期限届满,案件尚未办结,需要采取监视居住措施的。对符合取保候审条件,但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人,也不交纳保证金的,可以监视居住。”,采取监视居住措施的主要情形是符合逮捕条件但存在法定特殊情况,在衔接机制构建中,先行拘留时审查的便应是这些情形。如此不免存在一定的滞后性,也即先要符合逮捕条件才会走到监视居住这一步;但也未必不能转化为“超前性”的,即可由监察委实施检查被调查人是否怀孕、患病的情形。同时,将《刑事诉讼法》第一百七十条中的“是否采取逮捕、取保候审、监视居住等强制措施”改为“是否采取逮捕、取保候审等强制措施”。
综上,笔者认为具体的完善措施有如下两种。一是针对看守所收押犯罪嫌疑人的规定,由监察委审查被调查人的身体状况,也即是否符合看守所的收押条件。对于不符合看守所收押条件的,在检察机关原定先行拘留的10 日审理期间,监察委不解除留置措施,由检察院审查是否符合逮捕条件,决定取保候审还是监视居住。二是尝试“先行移案”,也即在监察委调查取证基本结束,进入监察委的内部移送审理期时,先行移送一部分有关犯罪嫌疑人基本情况、案件案情的案卷材料复印件至检察院。内部移送审理期限为1 个月,且应在留置期限届满30 日前移送审理,而先行拘留检察院的审理时间是10 天,因而在留置期满最后5 日前将案件部分材料移交检察院较为适宜。在“先行移案”期间审查案情和犯罪嫌疑人年龄、是否怀孕、是否患有不宜拘留的疾病等内容,在先行拘留期间结合案件证据,最终确定应当采取的刑事强制措施。
根据《中华人民共和国监察法》第四十七条②《中国人民共和国监察法》第四十七条规定:“人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件,应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。”规定,人民检察院对监察委移送审查起诉的案件,人民检察院经审查,认为需要补充核实的,有退回补充调查和自行补充侦查两种方式。在实务中,不可将调查与侦查等而视之[16]。退回补充调查这项制度的矛盾主要集中在以下两点:一是移送检察机关审查起诉后,犯罪嫌疑人往往已被采取逮捕措施,此时采取退回补充调查措施,往往会只退卷而不退人,也即身份上犯罪嫌疑人不会变回被调查人,继续适用逮捕措施而不会退回留置措施,这导致退回补充调查难以实施;二是在实务中监察委不希望检察院退回补充调查,而是由检察院自行补充侦查。但是,自检察院职务犯罪侦查部门转隶后,剩余部门均缺乏足够的侦查能力,难以详实严密地查清事实、调取证据。
首先,对于检察院需要补充调查的案件,在退回补充调查程序时,一般的做法是只退卷不退人,也即监察委是不得重复适用留置措施。在调查案件的主要情节和涉及定罪量刑的各类证据时,给监察委在退回补充调查时带来了很大的困扰,监察委自然是更加希望检察院能够自行侦查。其次,监察机关的调查权并非侦查权,不受刑事诉讼法的约束,同时调查权的程序配置相对于侦查权来说总体上还比较粗疏简陋[17]。最后,监察委设立之初存在人力不足的问题。《〈中华人民共和国监察法〉释义》中注明,退回补充调查和自行补充侦查是有时间顺序的,考虑到监察机关移送的案件政治性强、比较敏感,一般应当先退回监察机关进行补充调查,必要时才可由检察机关自行补充侦查。这种情况没有考虑到监察委刚刚设立下捉襟见肘的人手和繁重的工作。在国家加大反腐力度的今天,监察委面临着案多人少的处境,每日加班已经成为了日常。
为确保办案质量和效果,起诉案件的证据标准必须达到犯罪事实清楚,证据确实、充分的要求[18]。根据《衔接办法》的规定,必须是涉及定罪量刑的基本犯罪事实清楚,有关的供述、陈述、辩解、证人证言的个别情节不一致,或者书证、物证等证据材料需要补充鉴定的,才可以由检察院实施自行补充侦查。从内容上考虑,无论是与定罪量刑的主要犯罪情节无关的个别情节,还是证据链中证据的补充鉴定,调查内容均是在主要犯罪事实已查清情况下的小问题,难度较低。但是,从检察机关部门设置和转隶后剩余检察人员的侦查能力角度看,与职务犯罪案件对接的是承担审查起诉的职能部门,办案人员大多是检察机关内偏向文职的员额检察官和助理检察官,而员额检察官的办案负责制使得员额检察官们往往亲自上阵,而员额检察官人数较少,日常工作主要是对案件的审查、复核,对需要亲自出现场、收集证言、调查取证的经验不足,自行补充侦查的效果并不乐观。
针对上述两处困境,笔者建议采取“互相派员式”的补充调查方式,即由检察院和监察委之间互相派遣1—2 名工作人员,协助对方补充调查(侦查)。首先,进行退回补充调查“退人”时,移送嫌疑人的程序繁琐且缺乏实际意义[19]。针对只退卷不退人的问题,要坚持“退卷不退人”。同时,检察机关应采取“派员”的方式协助监察机关补充调查。调查案件需要讯问犯罪嫌疑人获得信息的,由检察机关派员对犯罪嫌疑人进行讯问并及时告知监察委,同时利用监察委的调查手段和调查资源,从检察机关移送起诉所需证据、事实的调查角度,合作完成补充调查工作。同时,加大资源调配和人员扩编、培训,缓解监察委人手短缺的问题。再就是,对于检察院自行补充侦查能力不足的问题,可由检察院向监察委提出申请,由监察委派遣有丰富调查经验的调查人员,利用监察委的部分调查资源,协助检察院进行补充侦查。
同时,考虑到检察机关实行员额检察官办案责任制后,办案人员也是较之以往减少了许多,派员中的“员”应当妥善安排才能兼顾人手不足的问题。笔者在考察调研了侦查监督部门和公诉部门的构架后发现,检察机关内部会有一些书记员、检察官助理,他们往往负责案卷的分卷装订,填写审查逮捕意见书和审查起诉意见书上关于案件基本案情、案件证据材料、当事人与证人的口述等(不涉及案件定罪量刑)基础性工作,甚至有时案件高发时期,部门的司机也要帮忙打印材料。故此,笔者建议除须派一名有资格处理案件的员额检察官外,需要派遣更多人进行协助时,可以从书记员、助理中选任。
任何权利都是一把双刃剑,研究监察体制改革背景下监检办案程序的衔接问题,从某种意义上讲,就是要理顺监察机关和检察机关间的权力配置问题。监察委的设立是新时代中国特色社会主义的产物,我国监察法设立的相关立法底蕴还不够深厚,这是一个机遇也是一项挑战。监检衔接的完善具有必要性和紧迫性,在这样一个过渡时期,亟待完善检察机关的法律监督体系,实现监察机关和检察机关之间的合理制约。我们要牢牢把握住检察机关的宪法定位,科学、合理地回答制度设计上的各项难题,为有效实现反腐目标,推动反腐败工作进程提供有益思路。