东南亚海洋塑料垃圾治理与中国的参与*

刘 瑞

海洋塑料垃圾是广泛存在、影响深远的投入性和污染性损害，也是全球亟待解决的十大环境问题之一。该问题在环境、经济、科技等领域受到高度关注，并已进入国际政治领域，成为全球治理的热门议题。“迄今为止，多达79%的塑料最终进入了自然环境中，每年有800万吨塑料流入海洋，如果目前的趋势继续下去，到2050年，海洋中塑料的含量将超过鱼类。”(1)United Nations Environment Programme, “Our Planet is Drowning in Plastic Pollution,” https://www.unenvironment.org/interactive/beat-plastic-pollution/.东南亚地区塑料垃圾排放量高，进口量大，从河流流入海洋的塑料量大，已然成为全球海洋塑料垃圾污染的重灾区。中国、印度尼西亚、菲律宾、越南和泰国居于全球塑料垃圾排放量的前五位，海洋中大约一半的塑料垃圾来自这五个国家。马来西亚和缅甸也处于全球塑料垃圾排放量前20位。(2)Jenna R. Jambeck et al., “Plastic Waste Inputs from Land into the Ocean,” Science, Vol.347, Issue 6223, 2015, p.769.全球海洋塑料负荷最大的10条河流中的8条集聚亚洲。(3)Christian Schmidt et al., “Export of Plastic Debris by Rivers into the Sea,” Environmental Science & Technology, Vol.51, Issue 21, 2017, pp.12246～12253.全球焚烧炉替代品联盟(GAIA)表示，处理塑料污染的能力和资源欠缺的国家和社区正成为工业化国家生产的一次性塑料的排放阀，东南亚已成为塑料垃圾出口的集散地。(4)Anna Gabriela A. Mogato, “Southeast Asia Became Dumping Ground for Plastic Waste-Study,” https://www.rappler.com/science-nature/environment/228689-southeast-asia-dumping-ground-plastic-waste-study.

当前，学界对东南亚海洋塑料垃圾的研究主要集中于环境和科技领域，国际政治层面的探讨比较缺失。本文拟梳理近年来东南亚海洋塑料垃圾治理的具体行动，在此基础上厘清其特征和面临的困境，并对中国参与东南亚海洋塑料垃圾治理做出思考，力求为推进东南亚区域环境治理、构建中国—东盟命运共同体以及中国深度参与全球海洋治理提供学术支持。

一、东南亚海洋塑料垃圾治理行动

依赖海洋的东南亚国家深刻认识到海洋塑料垃圾污染的严重性和治理的迫切性，并积极开展了一系列治理行动。国家政策的规划与指导、科学技术的创新与应用、公众意识的宣传与教育、多元主体的鼓励与引导是东南亚国家开展海洋塑料垃圾治理的四大发力点。

(一)加强政策规划

东南亚国家在行动计划、政府预算、行政许可等方面加强对海洋塑料垃圾治理的政策引导，但没能建立起一个总体规划框架，或确定协调“减塑”工作的牵头单位来处理该问题。

印度尼西亚、越南、泰国、菲律宾、马来西亚等海洋塑料垃圾污染大国表达了解决海洋塑料垃圾污染的坚定决心。印度尼西亚宣布到2025年将海洋塑料垃圾减少70%。(5)“Indonesia Aims to Tackle Plastic Waste,” https://www.thejakartapost.com/news/2018/03/18/indonesia-aims-to-tackle-plastic-waste.html.2017年印度尼西亚正式启动了“清理海洋塑料垃圾国家行动计划”。该计划明确了清理海洋塑料垃圾待解决的问题、原则、路径与目标，将提高利益相关者的海洋环境意识、加强陆地和沿海的塑料垃圾管理、管理海洋废弃物、完善资金机制和机构支持作为四大支柱，从次国家、国家、国际、企业、高校及研究机构五个层面规划了具体战略项目与实施路径。(6)Indonesia Waste Platform, “Indonesia’s National Plan of Action on Marine Plastic Debris 2017～2025,” http://www.indonesianwaste.org/en/indonesias-national-plan-of-action-on-marine-plastic-debris-2017-2015-executive-summary-2/.2018年10月，越共批准了关于《到2030年越南海洋经济可持续发展战略及2045年展望》的决议，将处理海洋垃圾，尤其是塑料垃圾作为若干重大政策和突破环节之一。根据该决议，越南政府已开始制定海洋塑料垃圾管理国家行动计划，并计划于2020年担任东盟轮值主席国期间承办“面向无塑料垃圾的东盟共同体”的东盟部长会议。泰国于2014年将垃圾问题纳入国家议程，也正在制定全面的海洋塑料垃圾管理计划，计划到2027年将海洋塑料垃圾减少50%。新加坡计划2030年前将废物回收率提升至70%。

东南亚国家都拒绝做“垃圾回收站”，积极抵制塑料垃圾的进口。马来西亚和菲律宾已开始停止进口外国垃圾。2019年5月10日，联合国宣布186国达成塑料垃圾管控协议，规定各国须监测和追踪塑料垃圾在境外的流动情况，废弃塑料出口国须提前获得进口国政府的许可。有了新协议，发展中国家现在可以拒绝塑料垃圾的倾倒。(7)Manila Bulletin News, “Nations Agree to Regulate Exports of Plastic Waste,” https://news.mb.com.ph/2019/05/14/nations-agree-to-regulate-exports-of-plastic-wastes/.未来，东南亚国家很有可能出台更为严厉的垃圾进口管理规定。

东盟正努力促进区域海洋塑料垃圾合作，构建区域海洋塑料垃圾治理机制。东盟—联合国峰会、东盟地区论坛海洋安全工作组会议都将海洋垃圾作为重点议题。2017年11月，东盟召开减少海洋垃圾会议，就现有海洋垃圾治理的国家政策、举措和最佳做法交换意见，并讨论了解决问题的政策和管理方案、创新和技术方案。(8)ASEAN, “ASEAN Commits to Reduce Marine Debris in the Region,” https://asean.org/asean-commits-to-reduce-marine-debris-in-the-region/.2018年11月，东亚峰会发表了关于《打击海洋塑料垃圾的联合声明》，提出提升对塑料垃圾的环保管理与利用效率；加强呼吁公民和企业减少海洋塑料垃圾的公共宣传；支持评估海洋塑料垃圾状况的研究工作；酌情加强政策改革和执法合作；促进预防和减少海洋塑料垃圾的国际合作等行动计划。(9)ASEAN, “East Asia Summit Leaders’ Statement on Combating Marine Plastic Debris,” https://asean.org/storage/2018/11/EAS_Leaders_Statement_on_Combating_Marine_Plastic_Debris.pdf.2019年，东盟首次召开打击海洋垃圾的特别部长级会议，发表了《东盟打击海洋垃圾的曼谷宣言》和《东盟海洋垃圾行动框架》，强调海洋垃圾是一个跨界问题，除了采取强有力的国家行动外，加强合作的战略对东盟地区尤为重要，(10)ASEAN, “ASEAN Framework of Action on Marine Debris,” https://asean.org/storage/2019/06/3.-ASEAN-Framework-of-Action-on-Marine-Debris-FINAL.pdf.为东南亚区域海洋垃圾治理指明方向，进一步促进区域合作。

(二)推动研究创新

从历史上看，科技创新与应用是全球海洋治理发展的前提和原生动力。新的科技将成为全球海洋治理的倍增器，有助于壮大参与全球海洋治理的力量，实现多层次、多维度治理。(11)郑海琦、胡波：《科技变革对全球海洋治理的影响》，《太平洋学报》2018年第4期，第39～42页。海洋塑料垃圾更是一项科技密集型的治理议题，因为海洋塑料垃圾的监测、评估、替代材料的探索等都离不开科学研究与技术创新。当前迫切需要加强海洋塑料垃圾源头、数量以及影响等重点问题的研究。国际社会对海洋塑料垃圾的科学研究不断增长，认知逐渐加深，但权威机构和科研成果基本集中在发达国家和科研大国，东南亚国家关于海洋塑料垃圾的科学研究与创新还较为薄弱。

东盟及其成员国已充分认识到科学研究与技术创新对海洋塑料垃圾治理的基础性作用，并对海洋塑料垃圾的量化、拦截等技术进行了尝试，以增强对海洋塑料垃圾治理的科技支撑能力。马来西亚海事研究所提出设立“清洁海岸指数”，对选定的沿海地区的垃圾数量、分布和组成进行定量评估，作为衡量沿海地区清洁度的量化指标。(12)Shah Alam, Selangor, “Towards Effective Monitoring of Plastic Pollution,” http://www.mima.gov.my/news-list/245-towards-effective-monitoring-of-plastic-pollution.印度尼西亚和荷兰政府启动了塑料垃圾拦截的联合研究项目，旨在绘制出塑料垃圾在河流中的运动轨迹，寻找合适的塑料垃圾回收方法和塑料垃圾在流入海洋前的最佳收集方法。新的塑料垃圾管理系统将在印度尼西亚至少14条河流中推广，以防止塑料垃圾流入海洋。(13)“Danone-Aqua Supports Joint Research on Plastic Waste Interception,”https://jakartaglobe.id/commercial/danoneaqua-supports-joint-research-on-plastic-waste-interception/.越南自然资源与环境部法制司同国际自然及自然资源保护联盟(IUCN)联合举行了科学研究，以及为政策制定夯实基础的有关越南塑料垃圾防治政策的研讨会，为未来有关塑料垃圾污染防治政策的制定工作奠定基础。越南也重视海洋塑料垃圾治理的信息共享。在G20峰会上，越南政府总理阮春福倡导建立关于促进形成全球海洋与大洋数据共享网，以及走向全球关于防治海洋塑料垃圾污染框架。《东盟海洋垃圾行动计划》将研究、创新和能力建设确定为四大优先领域之一，提出编制东盟区域海洋垃圾状况和影响的区域基准报告，加强区域、国家和地方制订和执行国家行动计划的能力，加强科学知识建设和海洋技术转让，促进科学知识的整合和应用四大具体行动建议。(14)ASEAN, “ASEAN Framework of Action on Marine Debris,” https://asean.org/storage/2019/06/3.-ASEAN-Framework-of-Action-on-Marine-Debris-FINAL.pdf.

(三)强化公众教育

公众既是海洋塑料垃圾的产生者又是受害者，因此海洋塑料垃圾的治理需要加强公众教育与宣传，转变公众思维方式和观念，鼓励公众参与治理行动。东南亚国家高度重视海洋垃圾的宣传工作，强化公众知识，呼吁公众参与海洋垃圾治理。

印度尼西亚已认识到公众意识淡薄对海洋塑料垃圾治理的掣肘。印度尼西亚人民渔业正义联盟(KIARA)秘书表示，印度尼西亚很多人倾向于认为海洋是一个巨大的垃圾场，而不是食物来源，因而政府需采取行动解决海洋污染问题，并提高人们对海洋重要性的认识。(15)“Papua Pledges Zero Plastic Waste by 2020,” http://www.thejakartapost.com/news/2018/06/04/papua-pledges-zero-plastic-waste-by-2020.html.印度尼西亚环境与林业部长表示，缺乏对垃圾管理方法的认识是该国海洋塑料垃圾问题长期存在的主要原因之一，必须敦促公众开始在国内实施海洋塑料垃圾管理策略，在日常生活中大幅减少对塑料的依赖。(16)“Indonesia Aims to Tackle Plastic Waste,” https://www.thejakartapost.com/news/2018/03/18/indonesia-aims-to-tackle-plastic-waste.html.印度尼西亚政府已开展了大规模面向学生的教育计划，普及海洋塑料相关知识，并发表《沙肯南宣言》，呼吁公众清理巴厘岛海域垃圾。

泰国卫生促进基金会举办塑料垃圾展览活动，展览由各种回收塑料和其他废物组成，旨在提升人们减少浪费和进行垃圾管理的意识。泰国渔业协会号召全泰国22个府共计57家分会的渔民联合起来，共治海洋垃圾。《2017年泰国海洋保护管理计划》将清理海滩和海洋垃圾列为活动之一，在社区提高当地居民和企业主对垃圾污染环境的认知，强调生活方式和商业选择对环境的重要性。(17)“Projects Abroad Thailand Marine Conservation: 2017 Management Plan,” https://docs.projects-abroad.ca/us/conservation-management-plan/thailand-conservation-management-plan.pdf.

越南通过开展“全国反塑料垃圾运动”、面向“无塑料废弃物社区”、“清理塑料垃圾日”、“垃圾清理挑战”、“携手净化海洋战役”等多样化形式提高公众意识，并收到良好效果。目前，在越南各大众媒体上均可找到“塑料垃圾”、“防治塑料垃圾”等关键词，表明越南社会对塑料垃圾的认识已大大提高，防治塑料垃圾的诸多具体行动已陆续展开，并获得各阶层人民群众的积极响应。

提高公众对海洋垃圾和微塑料状况和影响的认识也是《东盟海洋垃圾行动框架》的优先领域之一。东盟计划通过先进的通讯平台、大众传媒及公众活动，向市民发放宣传资料；将海洋垃圾问题纳入东盟预防倡议文化；建立东盟信息平台，促进知识共享；组织专家交流或学习旅行计划，共享创新解决方案和最佳实践。(18)ASEAN, “ASEAN Framework of Action on Marine Debris,” https://asean.org/storage/2019/06/3.-ASEAN-Framework-of-Action-on-Marine-Debris-FINAL.pdf.

(四)引导企业参与

在全球治理中，主权国家由于难以承担全部的治理责任，更加倾向于加强与非国家行为体的联合，采取多层次、多主体的治理模式。在环境问题的治理中，企业的作用更是不可忽视。企业社会责任会对塑料制品的研发、销售和全生命周期等产生重要影响。(19)王菊英、林新珍：《应对塑料及微塑料污染的海洋治理体系浅析》，《太平洋学报》2018年第4期，第83页。

东南亚国家在海洋塑料垃圾治理中注重企业的参与，促进与企业和塑料行业协会的合作行动。政府鼓励企业在产品设计、包装和替代材料方面的投资，参与有关循环经济、可持续消费和生产、发展研究和创新，提高塑料垃圾的回收率。越南自然资源和环境部召开国际研讨会，探讨企业和民间社会如何与政府一道治理海洋塑料垃圾。从事食品和饮料行业的越南公司和跨国公司成立了可再生包装组织(PRO VIETNAM)，并得到越南政府总理的高度评价。曼谷政府与泰国工业联合会的塑料工业集团合作，签署了有关塑料垃圾治理合作项目的谅解备忘录，以进一步推进塑料垃圾治理。可口可乐菲律宾公司已计划在菲律宾投资10亿元建立一个食品级回收设施，并在其包装中使用平均50%的再生成分，以实现其“无垃圾世界”的承诺。(20)《可口可乐拟投资10亿元建设回收设施》，http://www.shangbao.com.ph/jjxw/2019/06-08/82547.shtml。菲律宾本土的个人护理产品和化妆品制造公司建立了两个补给站，以供消费者带着回收瓶来购买产品。(21)Christina Alpad, “Human Nature Takes First Steps in Curbing Plastic Pollution,” https://www.manilatimes.net/human-nature-takes-first-steps-in-curbing-plastic-pollution/549125/.

泰国工业联合会、缅甸塑料工业协会、马来西亚塑料制造商协会、菲律宾塑料工业协会以及越南塑料协会均已签署了《海洋垃圾解决方案全球宣言》(22)Marine Litter Solutions, “Declaration of the Global Plastics Associations for Solutions on Marine Litter,” https://www.marinelittersolutions.com/wp-content/uploads/2016/11/MLS-Declaration-2016_V3-002.pdf.，以加强预防海洋塑料垃圾的伙伴关系，了解和评估海洋塑料垃圾的来源与影响，传播高效环保的塑料管理知识，以及对塑料产品的运输和销售进行有效管理，增加塑料产品的回收与循环利用机会。

二、东南亚海洋塑料垃圾治理特点

东南亚海洋塑料垃圾治理行动体现了当前全球海洋治理趋势，折射出东亚区域国际体系特性，更反映了当前东南亚海洋塑料垃圾治理的现实状况。在东南亚海洋塑料垃圾治理中，国家依然是最主要的治理主体。同时，由于东南亚国家海洋塑料垃圾治理能力有限，该区域海洋塑料垃圾治理具有外部参与性显著的特征，但合作网络匮乏。

(一)国家主体性

在各种类型的全球治理主体中，国家依然是最主要的治理主体。全球治理国际制度的达成依然主要取决于国家行为与意愿。在诸多突发性的非传统安全威胁面前，仍有赖于国家首先做出迅速反应和应对。(23)刘中民：《非传统安全问题的全球治理与国际体系转型：以行为体结构和权力结构为视角的分析》，《国际观察》2014年第4期，第61页。

当前东南亚海洋塑料垃圾治理结构的国家主体性尤为明显。尽管有联合国环境规划署、世界银行、东盟等国际组织和地区组织以及企业、公众等公民社会层次治理主体的参与，但东南亚的海洋塑料垃圾治理主体间的权威分配不均，国家行为体占据主要权威，本质上依然是一种以国家为中心的治理结构。国家层面塑料垃圾管控政策法规的制定，双边层面合作治理协议的签署以及区域层面治理机制的构建均由国家行为体主导。国家行为体扮演着治理机制的建构者、治理行动的推动者、治理进程的保障者和其他治理主体的引导者等角色。如印度尼西亚发起围攻垃圾的联合行动，不仅要解决垃圾清理问题，更要解决垃圾源头问题。(24)“Anchovies Found to Eat Plastic Waste: Ministry,” http://www.thejakartapost.com/news/2018/01/30/anchovies-found-to-eat-plastic-waste-ministry.html.泰国海洋和海岸资源部发起运动，停止在水瓶上使用塑料瓶盖，并建立无烟海滩，以减少海洋垃圾。(25)“ASEAN Conference on Reducing Marine Debris in ASEAN Region,” https://environment.asean.org/wp-content/uploads/2017/12/Summary-of-ASEAN-Conference-on-Marine-Debris-26-Dec-2017.pdf.由于缺乏像西方发达国家一样的超国家机构和社会组织，东南亚海洋塑料垃圾治理进程中的合作协调、资金支持、信息共享以及基础设施等大多离不开国家行为体提供保障。国家行为体往往还需要加强与国际组织、企业以及科学机构的沟通与合作，培育和引导多元主体参与治理。如政府机构加强与私营部门的合作，发挥市场在治理中的作用；召开有关塑料垃圾的科学会议，吸纳科学机构和专业人士参与等。

治理结构的国家主体性特征是由东亚区域国际体系的特性所决定的。东亚国家多为二战后经过民族解放运动，在殖民地或半殖民地社会基础上建立的新兴民族国家，因此区域国际体系中威斯特伐利亚式的主权秩序方兴未艾，非国家行为体在国际事务中的地位与作用较弱。(26)金新：《中国—东盟安全治理：模式、困境与出路》，《当代世界与社会主义》2016年第5期，第143页。国家主体性特征显著也是东南亚国家跨国转型进程缓慢的体现。长远来看，解决海洋塑料污染问题可能并非一个简单或快速的过程，海洋塑料污染对环境的影响已跨越了国界，各国应摆脱传统的以国家为基础、以行业为重点的海洋问题应对措施，让国家和非国家行为体以及企业和民间社会共同参与，以全球海洋治理的新思路来应对当前的污染问题。(27)Marcus Haward, “Plastic Pollution of the Word’s Seas and Oceans as a Contemporary Challenge in Ocean Governance,” pdf, p.1.

(二)外部力量的参与性

由于缺乏足够的资金支持和技术支撑，东南亚国家的海洋塑料垃圾治理非常重视加强与域外国家和国际组织的合作，依托外部力量推进治理行动。印度尼西亚海事协调部长表示，“印度尼西亚正在努力解决海洋垃圾问题，海洋垃圾治理离不开国际社会的鼎力支持”。(28)Sheany, “Denmark Boosts Funding for Indonesia to Curb Ocean Waste,” https://jakartaglobe.id/context/denmark-boosts-funding-indonesia-curb-ocean-waste/.印度尼西亚加强与丹麦、挪威的合作，共同应对海洋塑料垃圾。丹麦向世界银行管理的海洋、海洋垃圾和沿海资源多方捐赠人信托基金(OMC-MDTF)捐款80多万美元，挪威捐款140万美元，作为北欧国家资助印度尼西亚解决海洋垃圾问题的一部分。该基金将为印度尼西亚执行“国家海洋议程”提供战略支持，包括技术援助、能力建设、部门协调以及对重大挑战的创新性应对。(29)Sheany, “Indonesia Begins Efforts to Curb Marine Waste,” https://jakartaglobe.id/context/indonesia-begins-efforts-curb-marine-waste/.印度尼西亚也邀请美国参与东盟区域论坛—海洋垃圾项目，期望美国在要求印度尼西亚充当海洋安全新中心的同时，也应支持印度尼西亚的海洋塑料垃圾治理。日本首相安倍晋三承诺加强同东盟各成员国合作解决海洋垃圾问题。2019年5月，日本宣布了一项减少海洋塑料垃圾的政策，该政策包括一项支持东南亚国家海洋塑料垃圾回收技术和其他基础设施的计划。(30)Rappler, “Japan Unveils Policy to Curb Plastic Waste Before G20,” https://www.rappler.com/world/regions/asia-pacific/231927-japan-unveils-policy-curb-plastic-waste-before-g20-2019.日本环境省将与日本企业共同为东南亚的垃圾处理对策提供支援，在出口垃圾处理发电设施的同时，提供垃圾回收、分类、再利用及减量化等经验。(31)《还要打造10个模范城市，日本将向东南亚出口垃圾发电技术》，http://www.shangbaoindonesia.com/read/2019/06/13/economy-1560443932。韩国专家为越南垃圾处理技术建言献策，根据越南的条件选择垃圾处理的先进技术和管理模式。

国际组织也将海洋塑料垃圾治理作为介入东南亚事务的重要抓手。世界银行一直与东南亚的公共和私营部门合作，解决塑料垃圾问题。世界银行将提供1亿美元贷款，用于向印度尼西亚提供能力建设和技术援助，使印度尼西亚能够建立符合其具体需求的可持续塑料垃圾管理模式。(32)“Collaboration Is Key to Indonesia’s Efforts in Tackling Marine Plastic Pollution,” https://jakartaglobe.id/context/collaboration-is-key-to-indonesias-efforts-in-tackling-marine-plastic-pollution/.世界银行将帮助菲律宾打击塑料污染，研究塑料垃圾的数量、来源、种类和影响，制定塑料垃圾政策和投资，制定塑料垃圾行动路线图。(33)“World Bank to Aid Philippines in Fight Against Plastic,” https://www.rappler.com/nation/227389-world-bank-to-aid-philippines-in-fight-against-plastic.世界经济论坛新成立的“全球塑料行动伙伴关系”(GPAP)项目致力实施循环经济和处理塑料污染。印度尼西亚是这一项目的第一个合作伙伴(34)Maizura Ismail, “Indonesia’s Plastic Action,” https://theaseanpost.com/article/indonesias-plastic-action.，越南政府也加入了该项目。

(三)合作匮乏性

东南亚海洋塑料垃圾治理呈现出多主体、多层次的架构，但从治理结构看，在超国家层面、国家层面、次国家与市民社会层面均未建立起完备的合作网络；从治理进程看，科技环、政治环与市场环的互动存在缺陷。

在超国家层面，联合国环境规划署与东盟在东南亚海洋塑料垃圾治理中起到了推动各类行为主体构建合作网络的作用，但影响力有限。联合国环境规划署将促进国际环境合作并提出合适的政策作为其主要职能之一。(35)张海滨：《环境与国际关系：全球环境问题的理性思考》，上海人民出版社2008年版，第102页。规划署与瑞典和东亚海域共同体(COSSEA)共同实施消除东南亚塑料污染项目。该项目涉及塑料生产商、塑料垃圾管理者和受塑料污染最严重的沿海社区。(36)UNEP, “Sweden and UN Environment Announce $6 Million Project to Beat Plastic Pollution in Southeast Asia,” https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/sweden-and-un-environment-announce-6-million-project-beat-plastic.规划署还与日本一道为东南亚提供信息和技术，以帮他们制定针对海洋塑料垃圾的对策。(37)UNEP, “Japan and UN Environment Announce New Cooperation to Boost Knowledge on Marine Litter in Southeast Asia and India,” https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/japan-and-un-environment-announce-new-cooperation-boost-knowledge.但是规划署与东南亚国家并未建立起良性互动。东南亚国家在联合国框架下对海洋塑料垃圾治理的参与度和话语权较弱。近年来，东盟框架下安全领域与环境领域的峰会、论坛提高了对海洋塑料垃圾污染问题的关注度，并召开专门针对海洋垃圾的会议和东盟各国主管环境和自然资源的部长会议，但目前东盟层面在海洋塑料垃圾方面的合作主要停留于表达担忧与期待、交换意见与经验、发表宣言与声明等务虚层面，务实的合作平台并未建立，更缺乏合作行动。

在国家层面，东南亚区域内各国关于海洋塑料垃圾的双多边合作较少。尽管流经东南亚国家的湄公河是全球海洋塑料垃圾负荷量最大的10条河流之一，但湄公河沿岸各国并未提出共治湄公河塑料垃圾的合作机制。跨国家的海洋塑料垃圾信息共享平台仍处于设想阶段。国家能力是国际合作的前提条件与主要变量，在几乎所有的国际合作中充当国家的入场券。(38)宋秀琚：《国际合作理论：批判与建构》，华中师范大学博士学位论文2006年，第102页。东南亚国家海洋塑料垃圾治理能力均比较弱，因此合作匮乏不仅源于国家意愿的不足和国际社会的限制，还源于国家能力的缺失。在次国家与市民社会层面，由于东南亚国家本身的跨国转型与市民社会发展不足，这些行为体对海洋塑料垃圾治理的参与和合作更不充分。

海洋塑料垃圾治理过程中科技环、政治环与市场环的合作与互动存在缺陷。全球环境治理的过程是在科学、政治、市场三个环节的互动中表现出来的。(39)杨晨曦：《全球环境治理的结构与过程研究》，吉林大学博士学位论文2013年，第117页。作为重大全球环境问题，海洋塑料垃圾和微塑料的治理进程也不例外。但当前东南亚区域内科学研究基础薄弱，对塑料垃圾的产生来源、现状评估、威胁程度等缺乏充分认识，对治理技术的发展、治理方法的改进缺乏突破性进展，科学环节对政治环节，如关于海洋塑料垃圾治理的议程设置和机制构建，并不能够提供良好的基础支撑。科学环节不能为市场行为的监控和适用于市场环节的技术提供足够的支持。政治环节也没有为区域内科学合作联盟的建立提供政策支持。通过“禁塑令”、加征税等手段，政治环节可以对市场环节，如加强塑料的回收利用和循环经济发展，进行规制和引导，但仍然没能构建起完备的市场管理机制。市场环节目前关于塑料垃圾治理的经济利益仍未充分显现，对政治环节和科学环节的经济支持不足。

三、东南亚海洋塑料垃圾治理困境

在国家自身努力、东盟政策引导和外部力量支持下，东南亚海洋塑料垃圾治理在制度建设、研究创新、宣传教育和市场引导等方面已取得初步进展，但仍面临着制度化程度低、治理资金不足和主导协调不力的现实困境。

(一)制度化程度低

全球层面的海洋塑料垃圾治理机制匮乏。“全球层面只有三个多边环境协议与海洋垃圾密切相关，国际上尚无以减少海洋塑料垃圾和微塑料为主要目标的具有约束力的多边环境协议。”(40)王菊英、林新珍：《应对塑料及微塑料污染的海洋治理体系浅析》，《太平洋学报》2018年第4期，第80～81页。海洋塑料垃圾和微塑料在国际层面的约束性文书和自愿文书中并没有得到充分解决。一些区域性海洋公约及其议定书提供了可适用于海洋塑料垃圾和微塑料的措施，但其具体性和针对性不足，缺乏对陆源污染采取强制性措施。由此导致的影响在东南亚尤为明显。(41)“Combating Marine Plastic Litter and Microplastics: An Assessment of the Effectiveness of Relevant International, Regional and Subregional Governance Strategies and Approaches,” https://documents-dds-ny.un.org/DOC/UNDOC/GEN/K18/003/47/PDF/K1800347.PDF?OPENELEMENT.

东盟海洋塑料垃圾治理的制度化发展水平较低。东盟海洋垃圾治理的制度性安排多处于认知共同体层次，治理模式以松散灵活的非正式制度安排为主。东盟直到2019年6月才通过首份专门针对海洋垃圾的宣言和行动框架，且主要是达成共识和理念引导，规则约束和政策执行的作用较弱。“该宣言及行动框架缺少实质性的行动计划，如并未禁止一次性塑料产品的生产与使用，没有宣布禁止进口 ‘洋垃圾’，并未制定针对严重违反垃圾管理规定的相关企业的处罚措施，也没有制定打击非法倾倒塑料垃圾的具体举措。”(42)周超：《东盟国家向海洋垃圾“宣战”》，《中国海洋报》2019年6月28日，第4版。东盟成员国的海洋垃圾管理制度和行动框架大多都处于研拟和制定阶段。东盟与其对话伙伴间已开展一定的海洋塑料垃圾治理合作，但常态化、全面化的合作机制并未建立。

与欧盟相比，东盟海洋塑料垃圾治理的低制度化特征更为显著。欧盟已将海洋垃圾问题写入《欧盟委员会西地中海蓝色经济可持续发展倡议》和《欧盟理事会关于国际海洋治理：我们的海洋未来议程》等区域性政策文件中，制定具有强制性的《塑料垃圾治理法令》，并通过《欧洲循环经济中的塑料战略》，制度化水平已达到国际机制和国际组织的层次。英国、法国、挪威等国均将海洋垃圾写入其涉海政策文件，已形成正式制度和规则。

治理机制的匮乏和低制度化成为现阶段东南亚海洋塑料垃圾治理的主要掣肘因素，制约着各治理主体和治理环节间的合作水平和合作效果。有效的治理需要借助各种机制和制度来协调各种利益、满足各自的需求、促进合作、解决冲突。(43)崔顺姬、余潇枫：《安全治理：非传统安全能力建设的新范式》，《世界经济与政治》2010年第1期，第89页。东南亚海洋塑料垃圾治理效能的提升有赖于治理机制架构制度化程度的强化。

(二)治理资金不足

资金供给是治理安排的关键要素，也是治理进程持续开展的重要保障。“虽然全球环境治理有很多资金来源，但是地域上的分隔和活动的重复性导致了更高的运营成本和资源的无效利用，全球生态环境治理体系各部门仍然长期处于资金不足的状态，财政资源的缺乏和低效也阻碍了条约的遵守。”(44)蔡拓、杨雪冬、吴志成：《全球治理概论》，北京大学出版社2016年版，第236页。东南亚海洋塑料垃圾治理当前也面临着资金供给不足的问题。

东南亚海洋塑料垃圾治理的资金筹措主要有两个渠道。一是东南亚国家的政府财政拨款。印度尼西亚保证每年花费10亿美元用于减少海洋塑料垃圾，曼谷市政府每年花费超过70亿泰铢用于垃圾处理。但东南亚国家财政拨款受制于其经济发展水平，而且处于发展中的东南亚国家面临着复杂多元的国内问题。海上争端和恐怖主义等安全威胁集中以及国家治理负担较大，因此政府更倾向于将有限的财政资金投入到安全领域，这一定程度上分散了海洋塑料垃圾治理的资金供给。由此政府资金供给的有限性与海洋塑料垃圾污染的严重性之间的不平衡现象突出。二是域外国家和国际组织的资助。美国在2018年“我们的海洋”全球峰会上承诺为印度尼西亚和菲律宾海洋保护区治理塑料垃圾提供资金。日本已拨出1.23亿日元用于支持“促进对东南亚和印度海洋塑料垃圾的对策”的新倡议。(45)UNEP, “Japan and UN Environment Announce New Cooperation to Boost Knowledge on Marine Litter in Southeast Asia and India,” https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/japan-and-un-environment-announce-new-cooperation-boost-knowledge.东南亚海洋塑料垃圾也得到联合国环境规划署的区域海项目、世界银行信托基金、全球环境基金以及一些非政府组织的资金支持。但由于域外国家的资金支持具有不可持续性与不稳定性，常常会受到大国意愿与国际组织项目推进的影响与制约，也与东南亚国家海洋塑料垃圾治理的现实需求和优先领域存在差距。

(三)主导协调不力

东南亚海洋塑料垃圾治理作为东盟社会文化共同体的重要组成部分，其采取的主要治理模式也是“东盟方式”。“东盟方式”以创造和谐关系、尊重领土主权、不干涉内政、坚持一致同意、避免排他性和孤立他国的战略以及渐进性合作为主要内容。这一治理模式由中小国家建立并积极推动，国家实力相对均衡，缺乏有主导协调能力的国家。目前，东盟还未建立关于海洋塑料垃圾治理的区域工作组或常设协调机构。

“正是‘东盟方式’的这种低门槛、包容性、协商性等特点，严重制约了环境合作机制的执行能力，阻碍了环境合作的进一步深化，使其面临的问题和挑战日益突出。”(46)刘昌明、史田一：《东盟环境安全合作的方式与面临的挑战》，《青海社会科学》2013年第2期，第51页。由于东南亚区域海洋塑料垃圾治理的合作水平和行动能力受到限制，当前合作还主要集中于原有东盟框架下的各类论坛对话，治理行动主要以国家层面的污染管控为主，区域层面的治理进展慢。随着东南亚海洋塑料垃圾治理参与主体的增多，治理过程中的关系协调愈发复杂，对全局性、主导性战略政策的需求愈发迫切。

四、中国参与的政策思考

我国正处于“日益走近世界舞台中央，不断为人类作出更大贡献的时代”，应以海洋命运共同体理念为指导，在治理海洋塑料垃圾问题上与东南亚国家同舟共济、权责共担。作为塑料生产与使用大国以及塑料垃圾排放大国，只有“集中精力把自己的事情办好”，方能更加自信从容地参与区域治理。加强国内海洋塑料垃圾治理，夯实治理能力，是中国参与区域海洋塑料垃圾治理的首要工作。在此基础上，中国应思考如何将本国经验转化为区域方案，如何引导区域蓝色经济发展与驱动多元主体积极参与海洋塑料垃圾治理有机结合，如何推动区域海洋塑料垃圾治理体系的构筑。

(一)统筹国内国际，转化中国经验为区域方案

良好的全球治理，需要建立在内外政治合作的基础上。中国参与东南亚海洋塑料垃圾治理，应当统筹国内与国际，平衡国内责任与国际责任。

全球海洋中的塑料污染约有95%来自10条河流，其中6条在中国或流经中国。(47)Alex Gray, “90% of Plastic Polluting our Oceans Comes from just 10 Rivers,” https://www.weforum.org/agenda/2018/06/90-of-plastic-polluting-our-oceans-comes-from-just-10-rivers/.美国学者通过对全球192个沿海国家塑料垃圾排放的估算认为，中国是塑料垃圾从陆地进入海洋的全球最大源头。(48)Jenna R. Jambeck et al., “Plastic Waste Inputs from Land into the Ocean,” Science, Vol.347, Issue 6223, 2015, p.769.这些研究结论已经使中国面临巨大的国际舆论压力，影响中国的国际形象。现阶段中国在应对海洋塑料垃圾和微塑料污染方面也的确存在着技术和法规方面的制约，如海洋塑料垃圾入海通量、主要来源、迁移路径都有待查清，管理层面缺少专门性的政策安排和制度体系，多方合力尚未形成，对塑料垃圾污染防治国际新规则及其对塑料等相关产业的影响评估研究不足。(49)王菊英、林新珍：《应对塑料及微塑料污染的海洋治理体系浅析》，《太平洋学报》2018年第4期，第86～87页。我国亟待制定阻截塑料垃圾进入海洋的途径，并且研发河流、海洋环境中塑料垃圾的收集、处理技术以及污水处理过程中的拦截和降解工艺技术。同时，对涉及海洋塑料垃圾和微塑料问题的政策、法律法规进行修订和增补，强调河、湖、湾长制下塑料垃圾的管控职责，加强科普宣传教育，激发公众的海洋环保意识。(50)《多国学者聚焦海洋塑料污染话题》，http://www.chinanews.com/gn/2018/04-24/8499127.shtml。

提升共有知识，将中国治理海洋塑料垃圾的实践经验转化为区域方案。中国参与全球治理的独特经验需要借助智力的创造和提升，以将中国的全球治理实践转化为在更大群体范围被分享的共有知识，也只有通过这种转化，才有利于将中国与其他国家共同拥有的好的治理经验巩固和传承下去。(51)苏长和：《中国与全球治理——进程、行为、结构与知识》，《国际政治研究》2011年第1期，第35～45页。比如，中国可以将“山水林田湖草是生命共同体”的系统治理观，《海洋垃圾监测与评价技术规程》等规则制度，陆源污染调查、“河长制”“湖长制”与“湾长制”垃圾防控机制等成功实践经验进行智力创造，转化为区域内各国可以共同理解和广泛接受的概念和知识，打造为向区域治理提供的可行有效方案。

(二)构建蓝色伙伴关系，引导多元主体参与治理

中国应在构建中国—东盟蓝色伙伴关系框架下，主动参与和积极引导区域蓝色经济发展与驱动多元主体参与海洋塑料垃圾治理有机结合。在全球海洋治理供给不足的背景下，中国提出了蓝色伙伴关系倡议。中国也表达了“愿与东南亚各国构建开放包容、具体务实、互利共赢的蓝色伙伴关系”的意愿。(52)《第六届中国—东南亚国家海洋合作论坛在广西举办》，http://www.chinanews.com/gn/2018/11-16/8678883.shtml。《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》明确提出“鼓励中国—东盟蓝色经济伙伴关系，促进海洋生态系统保护和海洋及其资源可持续利用，开展海洋科技、海洋观测及减少破坏合作，促进海洋经济发展等”。(53)《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1613344.shtml。“蓝色伙伴关系倡议的构建将有效调动和整合相关方面的知识、技术和资金资源，为全球海洋问题的解决注入动力。”(54)朱璇、贾宇：《全球海洋治理背景下对蓝色伙伴关系的思考》，《太平洋学报》2019 年第 1 期，第59页。蓝色经济本身就是一种改善民生、大幅减少环境危害的经济模式。中国助力东南亚蓝色经济发展，推动海洋塑料垃圾治理是改善东南亚国家民生，实现中国与东南亚国家民心相通，推动“21世纪海上丝绸之路”建设，使海洋命运共同体理念落地生根的重要举措。

首先，中国应充分利用中国—东盟海洋合作中心、中国—东南亚海洋合作论坛、中国—东盟环境保护合作中心、蓝色经济论坛等现有机制，加强与东南亚国家关于海洋塑料垃圾治理的政策、科学和市场各环节间的沟通对话。

其次，中国可在“中国—东盟蓝色经济圈”建设中与东盟、东南亚各国政府加强海洋垃圾管理政策协调，建立海洋塑料垃圾治理市场框架，扩大绿色、低碳、循环、可持续产业的合作机会；与跨国科技企业建立伙伴关系，为海洋塑料垃圾治理新技术的开发创新提供服务；与当地企业加强合作，引导企业走循环经济模式，并向塑料垃圾治理的政治决策、科学研究提供资金支持。

再次，中国可向东南亚国家提供资金、技术、制度等公共产品，为东南亚海洋塑料垃圾治理拓宽融资渠道，提供技术支持，搭建合作平台。亚洲基础设施投资银行、丝路基金、南海及其周边海洋国际合作框架计划、中国—东盟海上合作基金、中国—印尼海洋合作基金等融资平台可专门增设海洋塑料垃圾治理项目。

此外，中国可以为东南亚国家培养海洋塑料垃圾治理的技术人才，向东南亚国家提供海洋垃圾监测系统与大数据服务平台，与东南亚国家联合建立海洋塑料垃圾研究中心。

(三)推动区域海洋塑料垃圾治理体系的构筑

全球海洋塑料垃圾治理体系正处于深刻变革之中。发达经济体及其集团积极拟定预案、参与谈判，力图主导全球海洋塑料垃圾治理规则的制定和变革。加拿大、法国、德国、意大利、英国和欧盟在G7峰会期间签署了《海洋塑料宪章》(55)Government of Canada, “Ocean Plastics Charter,” https://www.canada.ca/content/dam/eccc/documents/pdf/pollution-waste/ocean-plastics/Ocean%20Plastics%20Charter_EN.pdf.，为海洋塑料垃圾治理做出政治承诺和行动准备。G20已通过《G20海洋垃圾行动计划》(56)G20 Information Centre, “G20 Action Plan on Marine Litter,” http://www.g20.utoronto.ca/2017/2017-g20-marine-litter.html.，拥有了治理海洋塑料垃圾的统一行动。日本向联合国环境大会提议在联合国下设工作组，讨论解决全球范围海洋塑料垃圾问题以及加强国际合作。(57)“Japan Proposes U.N. Working Group to Tackle Microplastics Pollution,” https://english.kyodonews.net/news/2019/03/5e822ef63cdb-japan-proposes-un-working-group-to-tackle-microplastics-pollution.html.我国也应加紧行动，增大在该领域的议题设置能力与规则制定能力。

推动东南亚海洋塑料垃圾治理体系的构筑是中国深度参与全球海洋塑料垃圾治理、推动全球海洋塑料垃圾治理体系变革的重要着力点。“南海地区的力量对比正在发生急剧变化，权力优势向中国转移的态势持续发展。”(58)吴士存、陈相秒：《论海洋秩序演变视角下的南海海洋治理》，《太平洋学报》2018年第4期，第32页。中国—东盟10+1合作机制经过20多年的发展，双方合作基础牢固，政治互信增强，中国在东南亚地区的影响力逐渐提高。随着“21世纪海上丝绸之路”倡议的提出和发展，中国与东盟及其成员国建立起宽领域、多层次的海洋合作机制，为区域海洋塑料垃圾治理体系的加强与完善、合作网络的建设奠定了基础。中国凭借实力优势、制度基础、主导能力和负责任的态度参与东南亚海洋塑料垃圾治理，可助力适应治理需求的区域治理体系的建立，缓减当前面临的治理困境，更好地为治理行动提供保障。

中国应主动担责，积极作为，在东盟框架下推动签署各方普遍认同的、具有约束力的海洋塑料垃圾治理协定和公约，倡导建立常设性的治理协调机构，引导制定具有全局性、指导性的治理政策。同时，中国应尽力而为，量力而行，在全球海洋塑料垃圾治理机制谈判中为东南亚国家发声，为东南亚国家争取制度支持。