环境与健康法立法的宗旨与原则问题探讨

牛秉儒

（上海政法学院，上海 201701）

我国宪法、法律、法规、规章和其他规范性文件都有关于环境与健康的规定。在环境法律体系中，具有里程碑历史意义的是2014 年环境保护法的修改，将第一条“保障人体健康”改为“保障公众健康”，体现了环保整体主义的理念；增设第三十九条，从制度和科学研究两方面规范环境与健康；第四十七条从突发事件应对角度关注公众健康和环境安全。然而，作为综合性环境基本法的环境保护法不可能也没必要针对特定的保护对象，如公众健康作出专门性规定。2018 年生态环境部发布实施《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》，全面系统地规定了环境与健康风险防控、监测调查处理等法律制度。此外，关于环境健康的规定更多体现在其他规范性文件中，如2016 年的《“健康中国2030”规划纲要》，2019 年的《国务院关于实施健康中国行动的意见》《健康中国行动组织实施和考核方案》《健康中国行动（2019—2030 年）》等。总体来看，我国关于环境健康的相关规定呈现出如下特点。一是分散性。在法律层面，除宪法、环境保护法等宏观性法律外，更多的是分散地规定于各个单行环境法律、行政法规、规章之中，且内容大多局限于某一领域，缺乏体系性；二是效力层次较低，占主要部分的是规章和其他规范性文件；三是制度供给严重不足，难以满足保障公众健康的迫切需要。结合我国当前环境与公众健康的现实保护需要以及立法现状，制定一部系统的环境与健康法势在必行。为此，理论界做出了环境健康立法的有益探索，有学者还尝试撰写了《环境与健康法（学者建议稿）》。本文着重探讨环境与健康法立法的宗旨与原则这一基础问题，以期对推动环境与健康立法能够有所裨益。

一、环境与健康法立法的宗旨

环境与健康法的制定需要研究的内容很多，但立法宗旨是首要研究重点。立法宗旨问题解决好了，其他的立法问题的解决才会有章可循。

（一）确立环境与健康法立法宗旨的理论基础和战略背景

拥有健康的身体和心理机能，是个人获得全面自由发展的先决条件，也是社会发展的重要基础。肇始于古希腊时期的“人类中心主义”理论认为：“人类是世界万事万物的中心，只有人类才具有内在价值,其他自然存在物仅仅具有工具价值。”[1]该理论将人类利益放在首位确有其合理价值。正如有学者指出的：“法之所以保护环境，是因为环境的恶化不仅侵害了人的健康和安全，还从根本上威胁了人类的存在和发展，不论是保护动物、植物，还是保护矿藏等其他自然资源，其目的都是为了保护人的利益。”[2]

习近平总书记强调，要“把人民健康放在优先发展的战略地位”，党的十九大提出“实施健康中国战略”。这一伟大战略回应了人民对美好生活的向往和热切期盼。健康是美好生活的前提，没有人民健康，就没有全面小康，就没有民族昌盛和国家富强。加快推进健康中国建设，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以提高人民健康水平理念为核心。影响健康的因素复杂多样，其中环境因素是非常重要的一个。加强影响健康的环境问题治理，应当坚持立法先行，完善相关制度，为切实解决影响广大人民群众健康的突出问题提供法治保障。环境与健康法的制定，必须提高政治站位，服务于国家发展战略的需要，将促进健康的理念融入环境健康立法的全过程。

（二）立法宗旨要突出对公众环境健康权的保护

关于“环境权”，有人笼统地称之为环境权利，有人称之为公民环境权，也有人称之为公众环境权（益）。笔者认为，当称为公民环境权时，应主要是站在公民个体的角度视之，此种情况下，公民作为私法上的主体，当其人身或财产权益受到侵害时，可基于民法上的相邻关系或者侵权责任法上的环境污染责任寻求救济，受害公民与加害方是典型的民事法律关系，因而公民环境权具有私权、自益权的性质。当称之为公众环境权时，一方是作为环境利益主体的公众而不是公民个体，环境不能单独归属于任何一个公民个体，而是由全体民众所享有，故应通过法律赋予公众作为环境利益的主体地位；另一方则不仅包括不当开发利用环境和资源的行为人，还包括做出不当开发决策的政府机构。当公众环境权益受到侵害而没有明显的证据证明公民个体的人身或财产权益受到直接损害时，此时引发的只能是环境公益诉讼，而在我国，公民个人是不能提起环境公益诉讼的。环境法意义上的环境权，应为公众环境权，本文也在此种意义上使用。对公众环境权益的侵犯，必然会直接或间接地影响到公民的身体健康，因而有必要在立法中明确规定公众环境权，受害者可以此作为诉讼请求的依据。

我国法律中最早使用“公众环境权益”这一术语的是2002 年的《中华人民共和国环境影响评价法》。此后，2009 年至2016 年的《国家人权行动计划》使用的都是“环境权利”，但都没有明确环境权的具体内容。鉴于上述，从环境健康风险的角度，对公众环境权益应从内容和形式两方面予以明确。其一，国家把保障人民的生存权和发展权放在人权首位，而影响生存权的一个重要因素就是环境。工业化时代的环境恶化对人类健康乃至生命构成的威胁日愈严重，因而我们有必要重新界定环境权的内涵，把环境与健康密切联系起来，使公众享有健康不受环境因素不利影响的权利，包括任何潜在的、可能的威胁。“环境权益”是一个偏正结构的复合词，“环境”是修饰语，“权益”是中心语。我们不是为了“环境”而“环境”，保护“环境”的最终目的是为了保护人民的“权益”，人民“权益”的最基本内容就是生命权和健康权。其二，将公众环境权益写入宪法和环境保护法中，提高其效力层次。从宪法层面看，我国宪法第二十一条和第二十六条对“保护人民健康”和“保护和改善生活环境和生态环境”分别作出了规定，但这样的规定只顾及了医疗卫生与健康的关系，没有明确保护和改善环境的根本目的在于保障公众健康。唯有明确公众健康保护的优先地位，才能加大对违法排放等破坏环境行为的打击力度，尤其是对“达标排放”但造成人体健康危害的行为予以遏制，消除“环境保护对抗环境保护”的监管怪象[3]。公众环境权入宪无疑是对环境与健康给予一体化保护的最优选择。从环境保护法看，虽然该法将“保障公众健康”规定为立法目的，但在具体制度中却无具体体现，也没有对公众环境权作出明确规定。其三，关于公众环境权的内容，有人认为包括环境信息知情权、环境保护参与权和环境保护监督权[4]，有学者认为包括环境使用权、知情权、参与权、请求权[5]，有学者认为包括优美、舒适环境的享受权，开发利用环境决策与行为知悉权，开发利用环境决策建言权，监督开发利用环境行为及其举报权、环境权益侵害救济请求权[6]65-66。笔者认为，这些观点虽然间接包含了对环境健康权的保护，但难免有所缺憾，应该把环境健康权列为公众环境权的子权利或派生权并置于首位，凸显环境健康权的重要性。鉴于环境与健康法的保护对象是公众健康，因而在环境与健康法立法时应直接表述为“公众环境健康权”。其四，在规定公众环境权的同时，还要规定公民对环境污染承担一定限度的容忍义务，平衡各类环境利用关系。一般情况下，就是要容忍具有合法性的达标排放。当然，政府有责任随着科技的发展不断及时修正环境标准，最大限度地消除环境污染行为给公众造成的任何现实的健康损害或潜在的、可能的健康威胁。

综上所述，未来的环境与健康法立法时，应将第一条可表述为：“为加强环境健康风险管理，有效防治污染，保障公众健康权益，推进健康中国建设，依据宪法，制定本法。”

二、环境与健康法立法的原则

“法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。”[7]因此，制定环境与健康法必先确立基本原则。需要注意的时，环境保护法是环境管理的综合性基本法律，其基本原则当然适用于环境健康保护。但是，环境与健康法应遵循的原则，应是其效力贯穿于环境与健康法始终、反映环境与健康法调整对象的本质和规律以及立法者所奉行政策的特有的根本规则，故应当与环境保护法基本原则有所不同。据此，笔者认为环境与健康法应确立如下基本原则。

（一）健康优先原则

环境保护法规定了保护优先原则，其着眼点是在环境利益和其他利益发生冲突时，要把环境保护放在优先位置，与此原则密切相关的就是环境标准制度。国家通过制定环境质量标准、污染物排放（控制）标准，规范各类资源开发和经济社会活动，避免生态破坏。但是，这一原则存在的问题，从我国现行有效的环境标准来看，是对公众健康的关注度明显不足，合法的“达标排放”难以达到保障公众健康的要求。虽然我们可寄希望于环境标准的修改，但标准修改的烦琐程序加上某些政府部门片面追求经济增长的“顽固态度”，使标准的修改举步维艰、延迟滞后。明确健康优先原则，能够对环境保护提出更新更高的要求，它进一步明确了环境保护与健康保护之间的关系。经济社会发展要服从生态环境保护，生态环境保护又要服从公众健康保护，生态环境保护只是手段，保护公众健康才是最终目的，因而以“人类”为中心的理念应当得到彻底贯彻。把健康优先确立为一项基本原则，要求环境法律制度、环境政策的制定和实施都必须把公众健康作为首要因素予以考虑。

（二）健康风险预防为主原则

对此原则内涵的解释是：首先，它不同于环境保护法上的预防为主原则，前者关注的是健康风险的预防，后者关注的仅仅是环境问题的预防；其次，它也不同于语义上的风险预防原则，后者关注的只是“科学不确定条件”下的环境风险预防，而前者不限于此，还包括运用已有知识或者经验足以确认的现实的或可能的环境风险的预防。鉴于此问题的复杂性，下文将专门加以论述。

（三）政府主导下的公众参与原则

这一原则与环境保护法规定的基本原则相比，突出了环境保护中的政府主导性。关于政府环境责任，美国《国家环境政策法》、日本《日本环境基本法》、俄罗斯联邦《环境保护法》均有详尽的规定[8]。我国传统的“大政府，小社会”管理模式决定了政府主导下的环境治理体制。2014 年的新环境保护法强化了人民政府的环境保护职责，据笔者统计，环境保护法中，直接规定国家或政府责任的共有45 条，约占全部条文的64%。但是，令人遗憾的是，该法并没有把“政府主导”明确规定为一项基本原则。尤其应当引起我们关注的是，我国制定的环境保护法、法规、规章及其他规范性文件不可谓不多，但环境污染状况并未从根本上得到改变，反而有日愈恶化之趋势，这其中固然有工业化和都市化、人口激增、自然资源消耗和科技滥用等多种原因影响，但更重要甚至说最主要的原因是政府“失灵”。甚至有人认为，“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。”[9]事实上，个别地方政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位现象并没有伴随着环境保护法的修订而得以改观，单纯寄希望于法律的修订根除某种顽疾恐怕是不现实的。笔者认为，将“政府主导”列为环境与健康法的基本原则，是要通过提高其在整部法律中的地位，唤起和强化政府在保护环境、促进公众健康的责任担当意识，从而更好地依法履职保护环境。

三、关于风险预防原则的思考

为了应对日益严重的环境健康风险，许多学者建议将风险预防原则规定为我国环境保护法的基本原则。笔者认为，是否引入，值得商榷。

（一）风险预防原则与环境保护法中的预防原则

“风险预防”理念始于20 世纪80 年代，其核心要义是“遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”[10]。有学者认为，环境保护法中的预防原则与风险预防原则有着本质区别。预防原则更多地体现了我国环境治理中的“末端治理”方式,更侧重于对现实损害的预防和事后救济。风险预防原则较预防原则具有更强的风险防范性，并突出了科学不确定性在发生环境污染和生态破坏中的关键性[11]。因此，认为我国环境保护法有必要将风险预防原则规定为一项基本原则。笔者认为，此种观点难以成立。首先，这种解读本身就带有很强的主观性，不符合学术界的通释。例如，学者彭守约认为，确立预防原则，体现了我国环境保护从“末端治理”转变为“源头控制，全过程控制”[4]67。汪劲认为，“预防为主是指要事前预防与事中、事后治理相结合，将优先采用防患于未然的措施”[6]101。周珂认为，“预防为主原则是对传统环境保护法律规范的重大发展，是积极的防治”[12]。由此可见，“预防原则更多地体现了我国环境治理中的‘末端治理’方式”的立论基础是难以成立的。其次，从法律原则的特点来看，它是立法者的价值性或道德性选择，体现的是普遍认同的价值和国家政策，因而也更有稳定性。其内容具有高度的概括性和抽象性，确定性程度相对较低，且会随着国家政治、经济和社会状况的变化而变化。因此，我们完全可以对预防原则作出与时俱进的解读，赋予其新的内涵。它不仅包含了传统意义上预防原则的解释，还包括下列含义：如果存在达到某种程度的威胁或风险，即便科学不确定，如因果关系不明、科学证据不足，也要提前采取措施防止这种损害的发生。我们完全没有必要在预防原则之外再搞一个风险预防原则，否则既违反法律原则的稳定性，又使原则之间的关系错综复杂。风险预防原则与预防原则在概念、范畴上交织重叠，两种原则最终适用的防止措施是相同的。例如，都会事前使用环境影响评价制度，事中运用最佳可得技术、信息交换与通报，事后的持续环境监测与技术审查，等等。而且，二者采取各项措施的目的同样都是“防止”损害的发生，因而没有必要进行区分。这种解释完全符合法律解释的合理性原则。有学者认为，从我国环境保护法所确立的企业外部管理制度看，“预防为主”原则的内涵和外延并未包含“谨慎”与“风险防范”的意思在内，但“从国内外环境立法实践分析，预防原则应当包含两层含义”[6]101。有学者赞同这种观点，认为我国的预防原则包括损害预防以及风险预防两个层次，是二者之间的同一[13]。可见，如果对我国预防原则加以全面理解，引入一个无论是构成形式还是规范内容抑或是法律地位都备受争议的风险预防原则显然是非必要之举。另外，还有学者主张，环境保护法规定的“保护优先”原则的学理表述应为风险预防原则[14]，如此则更没有必要引入风险预防原则了。

（二）风险预防原则与公民的容忍义务

环境保护与经济社会发展是对立统一的关系，那种“先发展经济，后治理污染”或者“停止发展论”都是不可取的，都违背了马克思主义的辩证发展观。尤其是20 世纪60 年代末，在工业化国家相继出现污染公害事件的背景下产生的“零增长论”认为：“为了使人类免于毁灭性的灾难，就必须让经济发展绝对服从环境保护的需要。”[15]这种观点一经提出，就受到很多国家，尤其是发展中国家的拒绝和反对。经过40 多年的改革开放，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但“必须认识到，我国社会主要矛盾的变化没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”[16]。在中国特色社会主义进入新时代的伟大历史时期，只有继续坚定不移地坚持全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，才能从根本上实现经济提质增效和民生改善，实现人民对美好生活的向往。由于科技水平所限，在发展的过程中，企业不可避免地向环境排放一定数量的污染物或开发一定数量的自然资源，进而可能会破坏部分地域环境质量，由此引发经济发展与公民对环境的清洁、健康享受权的冲突。对这种冲突的协调，政府应尽可能采取措施降低经济发展的负外部效应，公民则有容忍第三人为法律所允许的环境污染的义务[17]，不能滥用环境权而限制或阻碍经济发展。

基于上述分析，笔者认为，把“科学不确定”条件下的风险预防原则规定为环境保法的一项基本原则是不可取的，它既不符合我国科技水平相对较低、经济上仍处于发展中国家的国情，也不符合国际上通行的科技水平免责的立法理念。提倡引入风险预防则原则的学者也认识到了这一点，故而提出把风险预防原则区分为强风险预防原则与弱风险预防原则，认为我国目前不宜规定强风险预防原则。而综合考量多种因素的弱风险预防原则更符合我国现阶段风险防范的目的和现实需求，也有助于实现从预防原则到风险预防原则的过渡[18]。这种观点单从文字上而言似乎具有合理性，但强风险预防原则、弱风险预防原则、公民的容忍义务三者之间的边界如何确定并没有得到很好解释，必然会给法官造成困扰，面对这样的原则无所适从，甚或会出现前后迥异的判决。正如有学者指出的：“表面上看，风险原则是合理的，但实际上本身也存在风险。”[19]也正因为风险预防原则内涵的难以把握，国际法庭在其判决中对风险预防原则所持的态度不甚明确。事实上，环境健康风险的管理关键不在于引入什么样的原则，而应当是在我国现有的法律框架下，如何明确公民容忍义务的边界，如何制定可行且更加严格的环境标准，对违法排放采取什么样的法律制裁手段，对合法排放行为与公民的合法权益发生冲突时如何协调并更好地保护公民的私权益，等等。换言之，学界的研究重点应当关注具体制度的建设。

（三）风险预防原则与预防性民事责任

根据我国环境保护法第六十四条和侵权责任法第十五条规定，结合环境侵权案件的特点，能够适用于环境侵权的民事责任通常可分为三类：补偿性的责任方式；回复性的责任方式，即恢复原状；预防性的责任方式，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险三种，旨在预防即将或可能发生的损害，不以发生实质性的损害后果为必要要件。应当承认，由于适用预防性民事责任的事实构成要件难以把握，所以司法实践中运用较少，污染环境的民事责任运用最多的还是赔偿损失。这也反映了我们对预防性民事责任，尤其是其中的“消除危险”功能的认识不足。这里的“危险”是侵权责任构成要件之“损害事实”的一种表现形式，是与“实害”相对应的情形，是环境污染行为引起环境或公众环境权益（包括健康权）足以发生一定实际损害的危险状态。必须指出的是，“危险”概念是一个有待进一步界定的概念，这是因为危险结果并未发生实际损害，这一危险状态的认定还需要借助一定的分析判断。因此，与实害结果相比，在认定上具有相对低的确定性，故而司法人员尤其需要审慎认定。一般认为，只有在十分严重且具有高度危险的环境污染情况下，才能将这种危险认定为侵权责任构成要件的“损害事实”。但是，无论适用上的难度如何，都不能成为回避适用这种责任方式的理由。面对环境侵权损害结果的潜伏性和延时性，实有必要充分发挥预防性民事责任“防患于未然”的功能。基于上述分析，我国现行法律规定的预防性民事责任已经完全体现了风险预防原则所欲达到的目的，与环境保护法规定的“预防为主”原则相对应，实无必要再规定一个风险预防原则。

综上所述，对待风险预防原则，一方面我们可以通过赋予“预防原则”新的内涵而吸收风险预防原则中的合理因素；另一方面，风险预防原则中的“风险”是一个有待进一步界定的概念，它究竟是指具体的危险即科学意义上的、客观现实的、需要结合案件具体情况判断的危险还是指抽象的危险即立法者先决判断存在的危险，究竟是强风险还是弱风险抑或公众应当容忍的风险，这不仅是个事实判断问题，更是一个价值选择问题。问题的复杂性告诉我们，未来的环境与健康法立法中直接引入风险预防原则应当慎之又慎。