我国煤矿生产安全风险治理的法治优化

兰皓翔，原伟民

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

一、引言

“在经济生活中，理性的社会行动、计划、改革——总之，解决问题——的可能性并不取决于我们选择什么神奇而宏伟的方案，而主要取决于我们选择什么样的社会技术，理性社会行为的核心是技术而非‘主义’。”[1]可见，治理公共事务的关键在于治理技术的选择与应用，至于煤矿生产安全风险的治理活动自然也不例外。长期以来，“安全生产”始终是困扰我国社会经济发展的重大问题。其中，煤矿生产安全问题在我国整个安全生产领域中占据较大比重①例如，应急管理部在2019 年8 月发布的《近十年8 月份重特大事故分析》一文中指出：“从行业领域来看，近十年8 月份道路运输、煤矿重特大事故起数最多，分别为24 起、12 起，分别占近十年8 月份重特大事故起数的44.4%、22.2%。”《应急管理部发布近十年8 月份重特大事故分析》，（2019-08-01）[2020-01-16].https://www.mem.gov.cn/xw/bndt/201908/t20190801_327479.shtml。。与其他领域相比，煤矿生产安全呈现出事故发生概率高、影响范围广、损害结果严重等特点。研究表明，我国的煤炭百万吨死亡率是印度、南非、澳大利亚等国的10 多倍，是美国的30 多倍[2]。煤矿生产安全关系到人民群众的切身利益，关系到社会的长治久安。也正因如此，党和政府一直以来高度重视煤矿生产安全，相继出台了一系列用以保障煤矿生产安全的规章制度。例如，国家煤矿安全监察局为加强和规范煤矿安全培训工作，提高从业人员素质，防止和减少伤亡事故，定期组织召开煤矿安全培训，出台了《煤矿安全培训规定》[3]。又如，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“我们要始终健全公共安全体制机制，完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”[4]然而，令人遗憾的是，煤矿生产安全事故仍时有发生①例如，贵州省安龙县官方通报，2019 年12 月17 日1 时30 分许，贵州省黔西南布依族苗族自治州安龙县广隆煤矿发生一起煤与瓦斯突出事故，此次事故共造成16 名矿工遇难。《贵州安龙县煤矿16 死事故：煤矿一路违规一路绿灯》：http://news.sina.com.cn/s/2019-12-24/doc-iihnzhfz7970455.shtml。又如，2020 年3 月13 日晨4 点30 分左右，河南信阳市平桥区氟鑫矿业有限公司在开展清理巷道、疏通管路等开工前准备工作时，发生矿井透水事故，此次事故共造成7 人遇难。《中国新闻网》河南信阳萤石矿井透水事故造成7 人遇难：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661649755529038294&wfr=spider&for=pc。。我们认为，难以科学地预防和高效及时地化解煤矿生产安全风险是导致煤矿生产安全事故在我国频繁出现的重要原因。职是之故，生产安全风险在煤矿生产经营过程中不容忽视，加强生产安全风险治理是确保煤矿生产安全的关键。

二、“煤矿生产安全风险治理”之释义

（一）“煤矿生产安全风险”之厘定

“风险社会理论”最先由德国社会学家乌尔里希·贝克所提出，他认为：“风险是现代性的产物，是一种系统的处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。”[5]N.卢曼也曾指出：“风险是与安全相对的，安全即无风险。风险是人为的结果，是人决定一个行动的后果，风险取决于人的决断，并不是给定的，它所导致的损害是由人的决策决定的。”[6]由风险的定义和现代社会所面临的风险实践可知，风险呈现出客观性、不确定性、复杂性、损害性等特征。根据以上经典表述，我们认为，所谓“风险”，就是指损失发生的可能性以及由其造成的不利后果，从其本质而言，风险更多体现的是一种不确定性。具体到煤矿生产安全领域，所谓“煤矿生产安全风险”，就是指在煤矿生产经营过程中，发生煤矿安全事故以及由此造成的人身、财产等利益损失的可能性。

（二）“煤矿生产安全风险治理”之学理阐释

从语义学上而言，“治理”一词在《辞海》被定义为：（1）统治，管理；（2）理政的成绩；（3）理政的道理；（4）公共或私人领域内个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[7]。在理论研究中，具有代表性和权威性的表述是由全球治理委员会给出的定义：治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和[8]。结合前述关于“风险”的定义，我们认为，“风险治理”就是指相关主体所从事的与风险相关的、旨在有效规制风险的监督管理活动。风险治理包括风险治理目标、风险治理主体、风险治理对象、风险治理工具等内容。在煤矿生产安全领域，风险治理目标在于实现与煤矿生产安全有关的人、设备、环境、物质、技术等因素的有机整合，并使其协调化。换言之，其目的是通过实现对煤矿生产中相关风险的科学规制，以确保煤矿生产安全。煤矿生产安全风险治理主体既包括煤矿生产经营企业，也包括煤矿生产安全监管机关，还包括可能受煤矿生产安全风险影响的相关社会公众。煤矿生产安全风险治理对象主要是煤矿生产安全风险的制造者，即煤矿生产经营企业。煤矿生产安全风险治理工具是指预防、处置和化解煤矿生产安全风险所需的各种方法和手段，主要包括预防、监测、处置、恢复等。据此，“煤矿生产安全风险治理”就是指煤矿生产经营企业、煤矿生产安全监管机关以及相关社会公众等风险治理主体通过采取风险预防、监测、处置、恢复等一系列风险治理手段，进而实现预防、处置和化解煤矿生产安全风险这一目标的活动过程。

三、我国煤矿生产安全风险治理面临的现实困境及其成因分析

由于风险本身具有极大的不确定性，加之煤矿生产安全风险受多种因素影响，是一个动态变化的过程，这就给治理煤矿生产安全风险活动提出了严峻的挑战。就当前而言，尽管我国煤矿生产安全取得了长足进步，但与实现生产安全风险治理的总目标相去甚远[9]。通过梳理总结既有的实践经验，我们认为，我国煤矿生产安全风险治理面临的困境与成因主要体现为以下三个方面②需要说明的是，我国煤矿生产安全风险治理面临的现实困境与成因实质上构成了“一枚硬币的两个面相”，即二者呈现出互为表里、互为因果的关系。因此，下文的分析论证将沿着这一逻辑关系展开，而不再分别对困境与成因进行单独论证。。

（一）治理理念：重事后处置而轻预防

所谓“治理理念”，就是指应对煤矿生产安全风险应当秉承的指导思想。如前文所述，风险治理要求对风险产生、演变和发展的整个过程加以重视。然而，实践中治理主体对煤矿生产安全风险的监管倾向于煤矿事故发生后的处置，而忽视了风险的事前预防。

我们认为，“重事后处置而轻预防”的治理理念有着深刻的理论原因：根据经济学理论中的“理性经济人”这一假设①“理性经济人”假设的代表性观点为：“一个人，无论他是一个政府官员还是一个企业主，都被认为在他所依存的体制、所允许的界限内进行自己的选择和追求自己的目标。”关于“理性经济人”假设的更详细研究，参见卢现祥：《新制度经济学》，武汉大学出版社，2011，第5-41 页。，一方面，煤矿生产经营企业作为理性经济人，通常追求自身利益的最大化，往往过分关注煤矿生产的经济效益，对煤矿生产过程中的安全风险视而不见，并未形成“安全第一、预防为主”的生产经营理念。对煤矿生产经营企业而言，只有在不确定的“风险”转化为确定性的“危险”之后，他们才会开展相关事故处置工作。另一方面，煤矿生产安全风险治理主体作为理性经济人，特别是由煤矿生产安全监管机关担任风险治理主体时，容易受被监管企业所控制，事实上二者达成了一定程度上的“利益共谋”②Grorge J.Stigler.The theory of economic Regulation，The Bell Journal of Economics and Management Science，1971，Vol.2，p.1.。既然煤矿生产经营企业无意对煤矿生产过程中的安全风险进行规制，那么煤矿生产安全风险治理主体对煤矿生产安全风险的治理活动可能会与煤矿生产经营者的意图保持一致，即注重事后处置，忽视事前预防。

（二）治理制度：体制化而非法治化

所谓“治理制度”，就是指在煤矿生产安全风险治理过程中，建立起来的与风险预防、监测、处置、恢复等治理活动相适应、相匹配的规则或机制。考察我国煤矿生产安全风险治理实践，不难发现，我国已经初步建立了一系列相应的制度规范。但是，从整体上而言，我们认为，我国既有的煤矿生产安全风险治理制度的本质是趋向于“体制化”而非“法治化”。有学者曾对“体制化”与“法治化”的关系作出了精辟的论述：“体制化”的核心是人治，它要求权力和资源的进一步集中；与“体制化”相对应，“法治化”认为稳定与表达缺一不可，它要求对权力进行适度地分工与限制[10]。具体而言，我国既有煤矿生产安全风险治理制度的“体制化”表现为以下三点。

第一，煤矿生产安全风险的治理模式集中体现为“运动式治理”③周镇宏教授对“运动式治理”和“制度化建设”之间的关系做出了详细分析。参见周镇宏：《公共管理这本“经”（上）》，人民出版社，2011 年，第56 页。。运动式治理强调运用国家权力的强制力，通常以开展“突击检查”“专项治理”等方式对煤矿生产安全进行监管。不得不承认的是，在转型时期，运用此种模式在一定程度、一定时期内有助于减少煤矿生产安全事故的发生。但是，其治理效果并不具有长期性，由此带来的后果是“突击检查”“专项治理”一旦结束，煤矿生产安全风险便又“死灰复燃”。

第二，缺乏统一的专门立法。尽管我国相继颁布了安全生产法、矿山安全法、煤炭法、煤矿安全监察条例等法律法规，但仍存在以下问题：首先，《煤矿安全监察条例》作为国务院出台的行政法规，其在效力位阶上不及法律；其次，由于煤矿生产安全自身具有特殊性和复杂性，既有法律并未对煤矿生产安全风险作出针对性、系统化的规定，使得煤矿生产安全风险治理缺乏可操作性。

第三，公众参与煤矿生产安全风险治理的实效性不高。“公共事务的管理并不是政府的专责，公民也可以参与其中，并与政府密切合作。”[11]我国确立了“国家监察、行业监督、企业负责、第三方监督、群众参与监督、劳动者遵章守纪”的煤矿安全治理体制。由此可见，“公众参与”是我国现行煤矿安全治理体制的题中之意。然而，现实情况却常常事与愿违。例如，个别地区在煤矿事故发生后瞒报、少报的情形屡禁不止[12]，公众参与煤矿生产安全风险治理的缺位便是其中一个重要原因。

（三）治理技术：单一且滞后

所谓“治理技术”，也可称之为“治理工具”或“治理手段”④理论界关于“治理工具”或“治理手段”的研究通常集中在管理学领域，法学视野下的“治理工具”相关研究较少，有学者在研究环境治理法治时关注“治理工具”的选择与运用。参见兰皓翔：《生态环境治理工具的法治创新》，《民主与法制时报》，2019年9 月26 日第7 版。，是指对煤矿生产安全风险进行规制所采用的方式、手段和途径。需要指出的是，本文所指的“治理技术”并非指自然科学技术，而是指关于风险的应对方式，如风险评估、风险管理等。我们认为，我国煤矿生产安全风险治理技术存在着“类型单一、水平滞后”等问题。具体而言，可将我国既有的煤矿生产安全风险治理技术归结为以下三点。

第一，在煤矿生产经营过程中，普遍采用传统的生产安全技术。在风险形成之前，未对生产安全风险进行相应的风险评估；在风险生成之后，也未能及时进行相应的风险管理。

第二，煤矿生产安全标准的设定不统一，缺乏实用性和针对性。例如，有学者曾做过统计，我国的煤矿生产安全标准中，与“一通三防”有关的标准有154 项，涉及瓦斯防治的管理标准有9 项[13]。

第三，煤矿生产安全事故发生后，相关应急救援水平有待提升。当煤矿生产安全风险演变为结果意义上的“危险”时，煤矿生产安全事故就会发生。可以说，应急救援与煤矿生产安全风险是一脉相承的，应急救援水平的高低决定了煤矿事故严重程度的大小。实践中，相关管理者通常为节约成本，应急救援资金投入少，导致应急处置能力较弱。

四、优化我国煤矿生产安全风险治理的路径选择

“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。”[14]法治具有的价值不言而喻。针对当前我国煤矿生产安全风险治理存在的问题，我们认为，有必要在既有基础之上对其进行相应的法治优化，可分别从理念、制度和技术三个维度来提升我国煤矿生产安全风险治理活动的法治化水平。

（一）理念重塑：安全第一，预防为主

如前文所述，当前我国煤矿生产安全风险治理理念为“重事后处置而轻预防”，由此带来的后果是煤矿事故一旦发生，无论是煤矿生产安全监管机关或是煤矿生产经营企业都将陷于不利的地位，无法高效应对和及时化解煤矿生产安全风险。我们认为，要重塑煤矿生产安全风险治理理念，真正建立起“安全第一，预防为主”的生产安全观，至少需要落实以下三个方面的措施。

第一，建立并健全生产安全培训教育机制，增强煤矿施工作业人员的安全意识。例如，可以定期对煤矿施工作业人员开展专业技术教育培训活动，广泛宣传相关的安全预防知识，并对煤矿从业人员进行考核，采取适当的激励措施，鼓励煤矿从业人员树立起科学的安全生产观。

第二，建立并完善煤矿安全监管人员的监督执法机制，避免煤矿安全监管人员滥用监管权力，提高煤矿生产安全监管人员的思想素质和业务技能。

第三，建立并完善高学历、高素质人才引进机制，提升煤矿工作队伍的整体素质。将高学历、高素质人才引进企业，意味着新知识、新技术和新文化的引入，有利于形成良好的企业安全生产文化。

（二）制度完善：推进制度建设法治化

如前文所述，我国煤矿生产安全风险治理制度存在着“体制化”而非“法治化”的弊端。我们认为，要革除此弊端，必须推进相关治理制度的法治化建设。具体而言，包括以下三个方面的内容。

第一，煤矿生产安全相关主体应具有法治意识，运用法治方式预防、应对和化解煤矿生产安全风险。煤矿生产经营企业严格遵守并落实生产安全相关法律法规之规定。对于煤矿生产安全风险监管机关要求其依法行使监管权力，做到严格执法。

第二，加快专门立法，增强煤矿生产安全风险治理活动的可操作性。煤矿生产安全风险具有特殊性，因而进行专门的、具有针对性的立法能够为煤矿生产安全提供具有更高强制力的规范性指引。在立法具体内容设计上，应当重点对煤矿生产安全风险治理体制、治理机制、治理程序、责任追究等方面加以建构。

第三，推动公众参与煤矿生产安全风险治理，增强煤矿生产安全风险治理的透明度。建立能够确保公众参与煤矿生产安全风险治理的机制，会对煤矿生产安全风险治理形成一种外部监督，有利于实现科学预防和及时化解风险的治理目标。对此，煤矿生产经营企业以及煤矿生产安全监管机关可以通过建立生产安全信息公示制度、组织召开座谈会、设立热线电话等途径，定期向社会公众公开相关安全信息，接受公众监督。

（三）技术改进：多元化、高水平技术支撑

如前文所述，我国煤矿生产安全风险治理技术存在着“类型单一且水平滞后”等问题。我们认为，要克服以上弊端，应当执行以下四个方面的措施。

第一，规范并统一煤矿生产安全标准。尽管相关立法中对煤矿生产安全标准作出了规定，但并未形成统一的标准体系。因此，应当尽快建立煤矿生产安全标准体系，实现煤矿生产安全有据可依。

第二，重视风险评估、风险管理在煤矿生产安全风险治理过程中的运用。在煤矿生产安全事故发生之前，应通过对煤矿生产安全风险进行评估，根据风险评估的结果从事相应的风险管理活动，将风险尽可能地降至最低，以实现对风险的有效规制。

第三，加强应急救援技术建设。煤矿生产经营主体要根据自身特点编制并完善不同情形的应急救援预案，建立常态化的应急救援队伍，同时还应定期开展应急演练活动，以增强煤矿生产安全风险应急处置能力。

第四，加强与相关科研机构之间的沟通与合作。建立与科研机构之间的沟通合作机制，及时将先进的安全生产技术和管理理念应用于煤矿生产及风险治理中，实现煤矿生产安全技术和治理理念的不断更新。

五、结语

习近平总书记曾指出：“安全生产必须警钟长鸣、常抓不懈，丝毫放松不得，否则就会给国家和人民带来不可挽回的损失。”[15]作为安全生产的重点领域，煤矿生产安全风险治理更加不容忽视。我国煤矿生产安全风险治理的相关实践表明，煤矿生产安全风险具有长期性、复杂性、不确定性等特征，生产安全风险治理活动存在着理念落后、制度缺位、技术滞后等问题。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，提升我国煤矿生产安全风险治理活动的法治化水平具有重要意义。从法治优化的视角审视我国煤矿生产安全风险治理实践，就是要将法治的基本理念、原则、方法等内嵌于煤矿生产安全风险治理活动的全过程：一方面，不仅需要从理念、制度和技术等方面优化煤矿生产安全风险治理；另一方面，还需要分别框定包括治理主体、治理对象、治理目标、治理手段等各项治理要素在煤矿生产安全风险治理过程中的定位。需要指出的是，本文提出的关于我国煤矿生产安全风险治理的法治优化方案，侧重于对理念、制度和技术三个不同维度的反思、提炼与建构，能够在一定程度上为解决我国煤矿生产安全风险治理活动面临的法治困境提供相应的方法论指引。然而，对我国煤矿生产安全风险治理活动的学术反思与探讨绝不能止步于此，倘若要实现“能够为依法科学治理煤矿生产安全风险提供相应的制度遵循”这一目标，还需要加强对诸如风险治理主体与治理对象的权义关系、风险治理工具的选择与运用等议题的研究。对于后者，我们也将另撰文分析。